洋务运动时期学堂章程行政法特征分析，本文主要内容关键词为：洋务运动论文,行政法论文,章程论文,学堂论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K25［文献标识码］A［文章编号］1001－6198（2010）03－0217－03
中国近代高等教育肇始于清朝末年，19世纪60年代初中国创办的洋务学堂是中国近代最早的一批高等专科学校[1]，主要分为外国语言学堂、技术学堂、军事学堂等。洋务学堂这类高等教育机构的建立充分反映了中国高等教育发展特殊的时代特征。学堂教育最早是向封建官僚体系输送人才的补充方式，初期并不被认可为取士正途。但是洋务学堂的特殊性在于，它一改教育机构单一职能的常态，将官员的选拔和培养集于一身。随着洋务学堂地位的不断提升，这种合二为一的模式带来了教育管理集权的制度化，使得中国高等教育机构的政治功能更加突出。在其后的发展中，逐渐成为与培养科甲官员并行的模式。
在我国传统的教育机构中与管理相关的文本规定多用“规条”、“条规”、“学规”、“训约”、“馆规”等等相称，内容无定文，也没有特别的统一格律。这主要是因为传统教育机构，尤其以书院为代表，只承担单纯的教育功能，并且“清代数量众多的书院几乎都是培养科举人才的机构”[2]。与科举制度相伴，无论官设还是民立，书院自身并不自成目的，是作为“储才之地”存在。它们不直接与官僚体系联结，因而也触动不了官僚体制。洋务运动之前，对此类高等教育机构的管理规定没有必要纳入行政管理序列，因而其规定也没有采用统一行政法模式。
与传统教育机构不同，洋务学堂公文往来的重要特征之一就是统一使用“章程”作为管理依据。“章程”贯穿于整个洋务教育发展全过程，充分体现了洋务学堂的时代特征。对其章程所具有的多重行政法性质进行分析，有助于我们更好地发现洋务运动时期学堂管理的本质，进而揭示中国近代高等教育管理模式的形成过程。
一、行政机构组织法特征
清王朝拥有庞大的官僚系统，其行政法律规定非常繁杂，洋务学堂章程正是在这一时期被纳入行政法规范范畴中来，这也是新式高等教育机构所具有的重要特征之一。清王朝行政法律规范集大成者——《清会典》中就有关于洋务学堂建制的详细记录。如隶属于总理衙门的同文馆设“管理大臣，于本衙门大臣内特简①，无定员……”，同时设提调二人，“于总办章京内派充”，帮提调二人，“于共管股资深章京内选充”，“掌经理训课及督察生徒勤惰之事”。这些具体的行政官员的设置，是官设洋务学堂的基本特征，其他科技、军事类的学堂也相类似，不过级别较之于同文馆有所差别。《清会典》载：“海防股……分设水师后路各局，曰海防支应局……曰军械局……曰鱼雷营，曰水雷营，曰机器局……曰机器厂……曰制造局……曰火药局……曰武备学堂……曰水师学堂……曰水雷学堂……”[3]这说明技术学堂与一般洋务机关处于相同的行政地位。
中国传统的官僚行政体系由于西学的引进和洋务运动的兴起产生松动，洋务学堂作为一种新出现的行政机关开始逐渐制度化。“奏定章程”不但特许了洋务学堂行政机关的属性，也限定了其职能范围与级别。因此，这一时期洋务学堂统一的“章程”作为行政机构基本机构组织法，成为学堂成立的必要前提。
作为行政机构存在的洋务学堂不能没有章程。清末洋务派官员奏请设立的学堂的奏折中都附上了学堂的章程。如奏请设立各地同文馆的奏折中，“臣（奕）等谨酌拟（京师）同文馆章程六条，恭呈御览”[4]，“（毛鸿宾）所有拟议章程十五条，谨缮清单，敬呈御览……谨将广东省开设教习外国语言文字学馆，拟议章程，及需支经费各数，缮具清单，恭呈御览。”[5]这是同期洋务行政机关设立的一大特征。各级各类洋务机构，以总理各国事务衙门为开端，都通过“章程”明确其职能与权限，洋务学堂的设立如出一辙。
最早设立的京师同文馆，其根本在于“对外交涉”的需要，实质是初级翻译官学校，隶属于总理各国事务衙门。[6]作为总理衙门的分支机构之一，分管“五洲之学”，培养七至九品官员。京师同文馆的章程成为了其他机构效仿的母版，李鸿章奏请设立上海同文馆，“请援京师同文馆之例”[7]，在同治帝著广州将军仿照上海设立外国语言文字学馆（同文馆）谕中就指出“上海已议设立外国语言文字学馆；而广州事同一例，亦应仿照办理”[8]，“（珲春俄文书院）援同文馆例”[9]等。又如，广州方言馆的设立目的与京师同文馆的设立完全相同，其中章程分为九条，虽然课程和同文馆的设置不同，但是，其管理结构和课程开设的丰富程度参照了同文馆的设置。其后，光绪十九年（1893），张之洞奏请设置于湖北武昌的自强学堂，科目的设置也仿效了京师同文馆，分设英法德俄语言四门。光绪二十一年（1895）的东山精舍也仿效分科造士的模式，并立章程二十四条。
这种借鉴与仿效趋势，在后来诸多同文馆的奏设过程中都有体现。可以说，在洋务派设立学堂的过程中，“章程”的合法性与必要性导致了同类洋务学堂之间相互效仿。
洋务学堂章程，只有通过清帝批准，才具有行政机构组织法的效力，这是区分洋务学堂与其他教育机构的根本依据。如官绅捐资所设立的学堂并不需要得到清政府的批准，而只需要将其章程“咨臣衙门备案，以资考察”。在这个意义上，“奏议钦定”的章程决定了学堂行政机构属性，是洋务学堂的必要条件。新疆俄文馆从试办到奏请批准“章程四条”的过程说明：只有得到官方认可的章程，学堂机构才能完成性质的转变，从一般的教育团体过渡到行政机关的法律地位。作为行政组织法，章程一方面严格规定了其组织架构，另一方面对行政机构的职能进行了限定，这是中国新型教育机构行政化的雏形。
二、官员选任标准法特征
清政府并不具备现代行政系统意义上的关于公务人员和政务人员的区分，因此这里暂且将在官僚体系中具有官阶的都称为官员。学堂章程对于官员选任的规定实际包括两个方面：一方面，“行政机关组织法”的性质规定机构中行政管理人员的级别；而另一方面，教育机构的特征决定章程“官员选任标准法”的性质，具体规定了生员的选拔、考核和毕业之后的级别划分。与现代行政法规范不同，制定章程的目的并不在于对皇权进行限制，而是用来约束学堂主管机构的“上请”行为。
洋务学堂章程之中一般有专门的章节规定学生择优入学和升任官阶的等次标准。如京师同文馆招取条件为“满汉举人及恩、拔、岁、副、优贡，汉文业已通顺，年二十以外者……五品以下满汉京外各官，少年聪颖”[10]，上海广方言馆则挑选“近郡年十四岁以下，资稟颖悟、根器端静之文童”等条件作为选取入学生员的标准。[11]同时，生员“每届三年，由臣衙门（总理各国事务衙门）堂官自行考试一次，核实甄别”，“优者设七、八、九品官等……将升降各生咨行吏部注册”[12]。
新式学堂作为特设的行政机构，主要承担培养官员的教育职能，因而形成了双重主管的传统。以京师同文馆为例，一方面，在行政序列上隶属总理各国事务衙门，另一方面，学生考核之后由吏部统辖管理，与科举如出一辙。这样，章程就不仅仅是规范学堂自身的一种规范性文件，而且成为不同政府机构之间协作的实体法依据。陶模奏请俄文学馆章程中就“比照同文馆……章程”将“当差三年之学徒”准“府经历、县丞，归部调用”，使得管理趋于统一。[13]
洋务学堂章程所具有的官员选任标准法的特征意味着，从同治帝批准京师同文馆章程开始，中国打破了由吏部统一考核官员的传统，官员选任制度随着西学的引入而产生新的变化，并逐渐与新教育融合。随着洋务运动不断深入，学堂的功能较之最初产生了巨大的变化：从只招考八旗子弟，扩展到“民籍之后秀”，从“（1867京师同文馆）正途出身之五品以下京外各官”到“（1897湖北武备学堂）诸生入堂以后，无论何项功名，统为学生”[14]。章程内容的变化，反映了洋务学堂行政职能日渐明确，新型的教育管理制度也开始成型。
洋务学堂，从最初的“满清贵族为官”与“底层汉族官员”再培训的一般性教育机构，提升到综合性官员培养任用的行政机关，逐渐提出了管理规范统一性的要求。正如郑观应光绪十年（1884）所言，“我朝由翻译生员举人、进士、翰林，异试异榜，与正科诸士同赐出身，援例立科，必无扦格”[15]。在这种情况下，洋务学堂的章程内容呈现出规范化与统一化的趋势，从名目繁多特设的单行规范逐渐过渡到一般意义上的行政法规范，成为通行标准。这种新教育管理制度化的流变过程，为戊戌变法后废除科举取士提供了必要的制度准备。
三、行政程序法特征
洋务时期学堂章程程序性首要反映在其核准生效的严格性。洋务学堂章程需要“议定后即行具奏，候旨裁定施行”，不经过上请核准的章程无法律效力。这是洋务学堂区别于传统教育机构的重要特征之一，也是清政府统揽洋务教育的核心手段。这样做的原因有二：其一，正逢国门初开，西学和中学的争论四起，获取权威认可之章程实际上是为了获取政治合法性。只有通过合法程序才能防止上位政策的不稳定而使学堂陷入“朋党”之风险。清朝官员为了避免洋务运动失败带来的政治风险，提请设立新式学堂多严格遵循此例；其二，中国传统官僚结构中通过文官考试（科举）制度来实现教育层次的划分，新式学堂集教育和选拔于一身，可以视为一种全新政治制度的出现，对于传统官僚体系有重大影响。任何触及官僚体系制度的新建制都必须遵循权威的程序性要求，程序性保证了制度在一定时期内的稳定性，能够有效地缓冲西学对于封建专制的冲击，这必然使得洋务教育机构官僚化程度明显增强。
洋务学堂大都由显赫的中央或地方官员奏设，并通过皇家权威的认可才具备办学的合法性。一般经过拟定章程、上折奏请、皇帝批准、上谕开办等几道程序。这些往来公文，是清末中央集权政治体制的反映，对洋务学堂的结构和管理模式产生了重要的影响，其中以章程为核心。无论何时，清王朝的权威是不容侵犯的，作为行政机关的洋务学堂必然受到行政规则的严格程序控制。
学堂章程程序法特征还表现在不得任意更改，必须遵循传统的行政程序才能对学堂章程中规定的重要事项进行更改，其中包括资金来源、课程设置、组织架构等。李鸿章的奏折（1893）中提到“查总理海军衙门奏定海军章程折内，声明章程内容有未备，及临时应行变通者，随时酌拟具奏等因，钦奉懿旨允准在案”[16]，表达的就是这个意思。又如同治五年（1866），恭亲王奏请在同文馆内设立一馆，用以讲授“天文学”，并拟定新“章程”六条。不同级别的学堂事务变更需要履行不同的严格程序，这既是官僚体系一般要求，也是维护清政府集权政治的必然要求。
四、结论
洋务运动时期是中国教育管理探索与转型的特殊阶段。虽然学堂“章程”都很简略，条文笼统，没有章节之分，却具有划时代的意义。它集行政实体法与程序法于一身，将培养和选任官员合一，突破了传统教育管理方式，为戊戌变法之后教育制度的变革提供了充分的经验积累与文本依据。洋务学堂章程是近代中国高等教育行政管理的基本依据，其行政法特征有别于传统高等教育机构，标志着我国新教育管理模式雏形的出现。这种教育管理模式的变革在其后京师大学堂的设立、科举废除以及近代学制体系的建立中达到了高潮。
在中国传统教育受到严重冲击的过程中，洋务学堂章程成为我们分析高等教育制度变革真实面貌的重要材料，不仅真实再现了晚清新教育的管理模式和教学内容，更重要的是它所具有的行政法特征，折射出中央集权政治体制与新教育模式之间张力的消长。洋务时期的学堂章程，逐渐具有了独立的法律特征，约束着学堂作为行政机关的建制与职能。这一时期章程的特质与流变，反映了中国新式教育与官员选任相互融合的制度化过程，成为中国近代教育机构官僚化与教育管理集权化的制度根源。
注释：
① 特简：清代形成的一种官吏任用制度，即皇帝直接控制用人大权，军机处和吏部只是遵照皇帝旨意处理具体事务。皇帝可以不受任何限制直接任用官员。参见史远芹、曹贵民、李玲玉：《中国近代政治体制的演变》，北京：中共党史资料出版社，1990年，第28页。
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