监督、问责：评估与现代大学制度，本文主要内容关键词为：制度论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、评估与现代大学制度相饽的弊端
现代大学制度的根基是学术自由、学术自治。建立现代大学制度的根本目的是保证大学的办学自主权。这是建立现代大学制度的真正意义。大学制度包含许多具体制度，评估是大学制度的应有之义。评估是人们对事物进行的价值判断，它本身也具有一种监督、批判功能。通过对事物进行判断推理去旧创新，引领大学发展。如果从价值层面来探讨两者的联系，就会发现大学制度是大学价值存在的保障，是对大学进行创造、更新、变革起支撑、促进、改善作用的动力机制。大学制度中的评估制度是对大学发展过程的监督制度。两者是一致的，不应该背离。
然而，现代大学评估由于种种原因，不尽如人意。表现在与现代大学制度的本质背离，既不能保证大学办学自主权，又不能引导学术自由、学术自治，并且远离大学发展的实际，不能反映实践中出现的新问题，对于事关国家、社会、个人、学校发展的问题不是从实践出发，而是从决策者的意志出发。已有的评估制度在国家许多重大政治导向问题上没有反应，如思想政治教育问题。对社会发展中产生的许多新问题没有涉及，如就业问题。对学校发展中的相关因素，特别是学校发展的软环境反应得不够，如学校整体育人环境，学生个体成长的氛围。最根本的是扩招大发展后的质量问题。这些涉及到大学，特别是研究型大学发展的根本问题。这些问题恰恰是在创建世界一流大学和高等教育大众化过程的实践中产生的，也是实践中的突出问题。这些问题都显得与蓬勃发展的形势不相适应。甚至已有的评估制度对大学发展中的某些方面进行了误导，带来了许多新问题，造成了混乱。林林总总，使人们不禁要责问，现代大学评估制度是否起到了对大学发展的保障监督作用。
这使我们想起了加拿大学者迈克尔·斯科尔尼克在《关于专业评估和知识遵从的批判研究》中的一段话：“一个不合理的评估体系会把某些学科置于适合于其他学科的框架之内，从而阻碍了它的发展，最终使大学里性质各异的部分结合在一起的是它们相互独立性和共同的对真理的执著追求。”（注：迈克尔·斯科尔尼科，查强译.关于专业评估和知识遵从的批判研究[J].北京大学教育评论，2004,(2).）同样一个不合理的评估制度也会限制大学自主权，使大学丧失多样性和个性，更主要的是压制学术自治、学术自由，最终阻碍大学自身积极性的发挥，所以评估与现代大学制度的上述基本内容不应矛盾，这才是评估的真正意义。
二、从治理的角度审视评估与现代大学制度
我们所建立的评估制度，并不是像企业进行资产估量那样专门从数量出发。而是衡量学校对国家、社会、学生个体、大学自身发展的价值。这才是评估的价值所在。因为现代社会中大学存在的意义体现在对国家、社会、个体及大学本身的价值上。无论进入世界一流大学也好，进入“211”工程也罢，都是为了对国家做出贡献。国家也正是在这方面的预期才赋予大学以非常崇高的地位，正是这种价值导向，才吸引了许多大学去竭力争取进入“211”行列和加入“985”工程。这样，大学的贡献就不是具体的某一方面的，而是对国家、对民族发展的整体的贡献。在某种意义上，建设世界一流大学和实现高等教育大众化这双重目标是我国大学综合竞争力的集中表现，所以大学评估要看国家对大学的投入是否有回报，是否有效益。同时大学作为学术组织存在于社会中，它是社会的一部分，为社会而存在，所以要看大学对社会有多大贡献，社会对大学的满意度如何，因为是纳税人提供的经费，纳税人要检验经费使用对其产生的效益；大学对知识的创造是大学的核心功能，是大学存在的前提和基础。评估制度建设的侧重点是对大学创新能力的衡量，因此，迫切要求建立学术创新评价制度，以保障知识生产的良性发展。大学也要对学生负责，每一个生命的个体的存在才使大学具有生命的价值，因此，大学的个人价值就在于使个人的潜能得到尽可能的发挥。所以，评估制度要考量大学对学生身心发展的贡献。学校是否保障学生的利益得到了满足。总之，国家、社会、个人、学校这四个有利于就是衡量现代大学评估制度的标准。为此，建立现代大学评估制度要建立监督与问责制度。
1.评估与现代大学制度中的政府责任
政府对社会的治理是以增强社会自主性和发挥市场调节的基础作用为前提的。凡有市场调节、学校决定、社会中介组织提供服务的领域，政府就应该坚决退出，做到既不越位，也不缺位，更不错位，把政府权力主要限定在公共领域，使政府职能的确立取决于市场需要和社会需要。政府从全能政府转变为有限政府，在评估中其行使职能的特点是：
(1)公共性
政府作为公共行政组织主要承担国家和社会公共事务实施管理职责，与其他组织相比，其主要特点在于公共性。而我国高等教育评估制度的制定，往往是国家利益较强，经济利益较强，社会性、公共性较差，如评价理念缺乏公众利益考虑，评价指标缺乏公共性，政府垄断了社会、市场的权力。在评估制度上，将社会国家化，使社会的部分权力被国家占有。由于社会国家化，使社会与国家存在差别的事实没有得到承认，导致评估制度的残缺。究其根本，违背了人民办教育的宗旨，违背了纳税人的意志，其实质是将学校功利化。评估职能泛功利化，把学校的一切努力都转化成功利指标，导致学校发展的扭曲和变形。学校的道德、学校的公平等凡是与经济指标无关的都被淡化，这使学校发展出现偏差。
(2)市场性
打破政府对评估的垄断，唯一的办法是引入市场竞争机制，把学校评估推向市场。用法制的手段保证评估的公正、公平、公开。目前政府评估产生的弊端是人治大于法制。评估者来自各高校，有情感的倾向性，有的甚至还没有评，就认定了结果。因为评不上，将影响到种种利益关系，所以千方百计要找出与结果相关的条件，于是出现评估过程中的暗箱操作，上报成绩时的虚假炒作，这样的评估导致了腐败的滋生。引入市场机制，就是要做到评估的公平、公开、公正。评价本身就是一种合民心的优化与自我管理，批评与自我批评的过程。大学的评价要重视民众的真话、实话和口碑，创造条件让民众评判。因此，要公开评价的各种指标，让群众监督，与人们平时认同的真实状态相符合。公正是获取民心的唯一方法，评估要取信于民，才能形成正确的导向，造假的结果只能是自欺欺人，民心向背是检验评价结果的标准。要借助市场的力量使评估的信息公开。
(3)绩效性
大学治理的一个重要手段是绩效性，它是转变政府管治与控制的重要手段。在处理一些非意识形态方面的问题时，西方更注重的是绩效性，亦即利用绩效拨款等财政手段进行制约和管理；而在中国，则主要延用传统的和计划经济体制下的人事控制及行政惩罚进行管理。这使评估对政府调控的职能没有很好地发挥。在西方国家，凡是政府部门组织的评估均与资助直接或间接相关，如英国的大学基金会设质量评估部，把评估结果作为对学校投资项目的重要参考；1992年美国的“中学后教育审查计划和鉴定制度”也与学生贷款和联邦助学金密切相关。这种运用财政进行管理的手段具有柔性的特征，不会引起激烈的动荡和冲突，应该说，这种方式与西方国家市场经济比较发达有关。在我国由于政府长期用人事控制和管制的手段，使评估没有起到激励作用，本应有的经济效能被政治效能掩盖，使评估制度从根本上还在计划体制上徘徊，而没有转换到市场经济体制中来。
2.评估与现代大学制度中的社会角色
高等教育满足社会需求是高等教育评估的重要价值取向。在政府治理过程中，转变由政府控制到政府监督的一个重要因素就是社会参与，随着我国逐渐出现的办学主体多元化现象，高等教育已不再完全由政府来办，社会力量参与的幅度在增大，这一变化提示我们重视社会价值在评估中的地位。在西方国家，许多高校在社会参与高校评估方面有可值得借鉴的经验。如日本实行的第三者评估，英国在政府治理结构中提出建立一个评估国家等等。在许多高校也引入了社会参与机制，如大学评议会，就有社会的成分在其中，有的还专门成立了大学社会委员会，西班牙马德里大学由政府教育部、马德里市政府、马德里大学、工会、企业协会等单位选派代表21人组成大学社会委员会。这个委员会是政府和社会参与领导校务的一个机构。我国尽管国家“鼓励学术机构，社会团体参加教育评估”（注：国家教委.普通高等教育评估暂行规定[Z].1990.），提出“要建立健全社会中介组织，包括……教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”（注：国务院.关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见[Z].1998.），但是在实际的评估工作中，政府并没有将手中的权力分出去，这种活动在很多时候还是表现为一种政府行为。政府力量作为一种强势存在，如果它本身不能够有目的地去扶植、支持其他社会力量参与评估的话，很难想象处于弱端的社会力量能够正常的成长起来，所以我们看到的现象就是，“政府的存在客观上阻止了其他社会评估力量的出现，并抑制了其他评估者地位和威信的提高”（注：徐强.浅议高等教育评估多元化[J].江苏高教，1997,(4).）。
(1)社会性
大学对社会的贡献，例如，每年本科生录取分数线、研究生报考与录取比、毕业生市场就业率、社会团体赞助费、成果市场转化率、经济增长回报率等指标在一定程度上还是可以反映学校的社会价值的。基于这一点，在评估中可以增加社会价值指标，包括：学校对社会贡献度、社会知名度、社会认同度等。社会贡献度包括：该学校有无培养出杰出的政治家、科学家、社会名流；有无毕业生做出重大发明或原创性成果。承担国家重大科研项目包括：学校平均每年承担国家自然科学基金、973、863、重大国防、知识创新工程以及国际合作等项目；在上述项目中是否有牵头单位；有无项目首席科学家。市场效应包括：科研成果的市场转化率，科研成果对所在地经济增长的推动率。社会知名度包括：学校排名，近年来各种组织举行的学校排名活动中的位次；在国外权威杂志、学术机构组织的排名活动中的位次。学校声望：在国内同行中的认知度，在国际学术界的名气。社会认同度：本科生、研究生生源；该学校每年本科生录取分数线；研究生报考与录取比；录取研究生中来自重点大学的比重。毕业生市场就业率及就业岗位：毕业生一次就业率，毕业生是否从事就职单位的核心岗位和关键岗位。企业、社会团体赞助：每年接受企业、社团以及社会名流等的捐助费数额，企业提供的合作项目数，合作项目金额。
(2)地域性
高校的地域性不仅表现在是否为地方经济发展做出贡献，而且还有政治、文化等许多指标。一所学校对所在地区发展的贡献是无形的，它对区域性文化的质数上升起决定的作用，对区域性人文环境的改善有重要的意义，对区域公共道德的建设、社会的和谐发展有重要作用。它与区域经济有互动效应、共振效应。因此，它是地区文化的象征。近年来，许多地方政府与国家共建高校，进行了大量的财政投入，当地为高校提供优秀的师资与生源，提供各种优惠政策，包括为教师涨工资，为特困生提供助学贷款，为学校解决后勤社会化问题。应像威斯康星大学那样，大学对本州人民的作用就如同人的头脑对人的手、脚和眼睛的作用一样。所以，应重视评估中地域性指标。
3.评估与大学制度建设中的学校力的评价
(1)生态性
在已有的评估制度中，往往注重硬指标的评价。如要求有一定的校舍面积，于是几乎所有的高校都建房、盖楼，几年的时间高校的校园面积、校舍设施都有了跨越式地发展，硬指标中有教师中的博士数、硕士数等。几乎每个学校都上硕士点，仅上海市研究生就从1.5万左右增加到近7万，评估中有什么，学校关注什么。如，关注百篇博士论文数，校内院士数，SCI、IE、ISTP等论文数等。有些学校好大喜功，申报“211”争进“985”挖空心思，摆花架子，劳民伤财，近期引人注目的学术界弄虚作假，粗制乱造、抄袭剽窃，包装缩水等等现象也是评估制度不完善造成的。大学不但应注重硬指标，还应注重软指标的评价。软指标是大学的生命力所在。软实力是一所学校所拥有的影响他校的重要力量，但是“软实力”有一个区别于“硬力量”的特征，它在很大程度上是非学校组织构建出来的，学校可以创造、推进或利用“软实力”，但难以控制和主导“软实力”。高等学校的确受着国家的牢牢控制，但是自古以来，知识就是相对独立的，“学术自由”、“学术自治”虽然从来不是绝对的，但是却是大学存在的根基，难以动摇。大学的软实力源于大学综合实力，先进的办学理念、科学的发展定位、丰富的教育投入、强大的人力资源、一流的学科专业、完善的经营管理、健全的运行机制等隐性资源，包括：大学的文化力、大学的政治力、大学的精神力、大学的制度力。大学文化力是大学的精髓和灵魂，是激发大学活力的源泉。因此要重视软实力的评价。
(2)个体性
目前的评估制度中很少涉及对人才成长的生态环境的评价，学术研究的政治氛围、学术环境很少有指标测量，高校在历次政治运动中都是重灾区，知识分子创造生产力的环境怎样直接关系到个体的身心发展，近年来，学校给引进人才创设了物质环境，但是，人才成长的政治环境没有改变，他们的心态、他们的积极性是否受到压抑没有任何指标涉及，而在考核中只是强调教师发表文章、拿国家课题的多少，他们的生存、心理、思想状态和人文环境没有被关心，对教师的口碑、教师教书育人的情况，学校的民情、民意、民心很少体查，现在的评价只是一看结果就完事大吉，而不是把评价看成是愉快的学术交流、管理经验交流，使被评者仅仅是学校领导，而教师就像是打工者、旁观者，评价对教师的自我修复、自我调节的作用没有显现。对学生评价的环节薄弱，大学生的价值观、大学生的整体素质、全面发展的情况反映得不够。在学生评价上容易走极端，“末位淘汰”这样的评价不利于和谐环境的做法给学生造成不良的影响。评估也要近民意，得民心，符合人性、接近人的“最近发展区”的真实状态的认同与理解。重视人的多元智力和多样性人格，特别是适应人格和非适应人格，以及人格的和谐调节，树立多种多样的评价观，通过多种渠道多种形式，在不同的生活和学习情景下，考察学生解决实际问题和创造初步的精神产品和物质产品的能力，摒弃以标准的智力测验和学生学科成绩为重点的评价观。
4.重视对个体发展和人文环境的评价
(1)人文性
学校发展的根本是学术性，而以往的评价指标涉及到学术评价的很少。学术是指与理性主义联姻的部分。亚里士多德把教育看作一种个人的过程，把个体的理性发展放在首位。他认为：“人类最高的理想是在现实世界的基础上，将不断完善的现实加以改造，引导它走向完善的理想世界，在教育方面，应该是发扬人性来改造现实，所以教育的最终目的是实现人的完善。”洪堡认为，大学存在的基础是发现和传播“纯科学”高深知识。而这种价值观的核心是理性主义。在功利主义泛化的评估制度中要重视学术性评价指标，在研究型大学要重视学术型人才的培养，要重视原创性成果的取得，要重视公认的大师的存在，要重视学术性创新的评价。
(2)学术性
在大学制度建设中，最关键的是要保证学术自由。在日本，宪法列出了关于学术自由的专项条款；《教育基本法》也重申了要尊重学问自由；《教育公务员特例法》以尊重教师的教育、研究自由为基本原则，为教师充分履行职责提供了区别于一般公务员的法律保障。在法国，1968年《高等教育方向法》规定，教师和科研人员在行使其教学职责和进行科研活动时，享有完全的独立性和充分的言论自由。在英国，《人权总宣言》承认学术自由是一种人权，《1988年教育改革法》规定，学术人员在法律允许的范围内，有对普遍接受的知识提供疑问并进行检查以及提出新观点和发表争论性的或不是流行的意见的自由。我国有必要用评估制度来保护学术自由。
三、监督、问责：评估与现代大学制度
1.监督是双向制约机制
责任政府要求：第一，必须回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足；第二，必须积极履行社会义务和公共职责，承担道义上、政治上和法律上的责任；第三，必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。
监督也要看大学是否对国家尽到了责任，对国家的投入和支持是否有合理的回报。特别是“211”“985”重点投入的学校，是否取得了与此相应的效益；在经费的使用上是否负责任；是否每一份国家投入的经费都产生了效益，都要进行监督。但是这里强调的国家利益并不是放弃大学自主权而对国家的依附，现代大学制度建立的核心是强调大学自主权。正如洪堡所言：国家在整体上“不应该就其利益直接所关所系者要求大学，而应抱定这样的信念，大学倘若实现其目标，同时也就实现了，而且在更高的层次上实现了国家的目标，由此而带来的收效之大和影响之广，远非国之力所及。”所以强调对国家的责任与大学的自主权是不相矛盾的。对大学对社会发展的贡献进行监督，看大学是否站在社会的前沿去思考和关注社会的发展，大学不能摆脱社会发展所赋予的责任，而社会发展中的问题千奇百怪，要求大学去解答，大学怎样应对社会，也不是放弃自身，而是通过自己的学术性作为媒介与社会交流，如何选择适度，既不偏离，又不过及，需要对其行为进行批判与监督；大学关注每一个个体利益是应有之义，是个体崇高生命的价值的追求、对每个生命境界的开拓，对他们的欲望的满足，不能因为过于功利主义而忽视了对人的成长的关怀，需要有监督机制。创造的价值体现在大学对知识的负责任上。在学术共同体中，知识的创造和知识的传播是最有价值的工作，是创造性价值的直接反映，对研究型大学而言，创新是其发展的不竭力量源泉，大学制度的真正意义在于保证大学具有永恒的创新能力，保证大学的学术自治、学术自由、民主管理。这一创造力产生的环境也需要监督。因此，要建立评估中的监督制度，对每一项重大决策进行监督，对于决策行为产生的效益进行监督，使大学的发展纳入法制的轨道。
2.问责：依法治理的有效措施
政府要在法律设定的义务范围内，对违反法律的行为承担责任，这些过错包括直接的行为过错，还包括不作为形成过错，即政府在其法定职责范围内不作为而承担的责任的过错。政府的严格责任意识意味着积极的社会回应，也意味着政府不仅要做正确的事情，还要把事情做正确。
同时也要对主要责任者的责任进行追究，对于那些关系到国计民生的重大决策失误的现象进行追究，对于重大项目经费流失现象进行追究，对于那些违背政府意志、纳税人意志的行为进行问责，对于对国家、社会、个体、学校造成危害的责任人进行问责。问责制早在80年代国外就已经流行了。如80年代以来，斯坦福大学与联邦政府签订了10000多个研究项目合同总值达18亿美元。为此在1980-1990年十年间，斯坦福大学与联邦政府签订了90多个备忘录。仅这些谅解录涉及到的款项就将近两亿美元，由于花钱无度，最后斯坦福大学向政府上缴了120万美元罚款，外加100多万退款。我国“非典”期间几位高官引咎辞职引起世人关注，说明问责制已经在高层实行。今年4月，北京大学召开了全校文科教师大会，庄严承诺“消除赝品，拒绝平庸”，这一行为是高校实行问责制的表现。同样在评估领域也应对责任人实行问责制，以解决问题为出发点，使他们能真正对国家、社会、个人和学校的切身利益负责。
构建大学评估制度除了保证大学的办学自主权，保证学术自由、学术自治，还要从当前中国高等教育存在问题出发，并立足解决问题。问题是制度建设的起点，也是制度不断创新的动力源泉。美国学者利文斯指出：“问题的挖掘和认定比问题的解决更为重要。”在大学大发展后问题多如牛毛，有一些还关系到国家、社会、个人和学校的根本利益，这些问题正是建立现代大学评估制度的出发点。