地方政府公共决策中短期行为的成因分析，本文主要内容关键词为：中短期论文,成因论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003－8477（2009）04－0026－05
一、地方政府公共决策中的短期行为
政府的公共决策是政府职能的重要组成部分，对政府实现有效治理关系重大。地方政府在政府体系中起着承上启下的作用，承担着公共决策的繁重任务，它的公共决策质量高低对中央政府大政方针的有效贯彻，当地社会稳定和经济、社会文化等的持续、快速、健康发展等具有十分重要的作用。但是，由于种种错综复杂的主客观原因，地方政府在公共决策中存在着短期行为问题，特别是在经济社会转型期，由于新旧观念冲突导致人们思想行为上的失衡与混乱，新制度不配套、不健全而导致人们无法对长期收益进行有效预期等原因，从而促使全社会短期行为大量出现，地方政府在公共决策中的短期行为也颇为多见。在当前中国，地方政府在公共决策中的短期行为削弱了国家的可持续发展能力、伤害了政府的公信力和合法性基础，且此种行为还有愈演愈烈之势，已经引起越来越多人的关注与忧虑。因此，深入解析地方政府公共决策中短期行为的形成原因，具有重大而紧迫的理论和现实意义。
地方政府公共决策中的短期行为，是指地方政府在作出公共决策的过程中，表现出的与公共利益相冲突的，偏离整体、全局或长远利益的短视、偏差性行为。对此概念，需作两点说明：1.地方政府的短期行为分别来源于决策制定和决策执行之中。本文在此界定了公共决策中的短期行为，表明了我们研究的地方政府短期行为着眼于公共决策制定中的偏差所最终导致的短期行为，而不涉及执行过程中的多种因素。2.在本文中，我们把最终选定的准备付诸实施的公共决策方案看做是公共决策的结果。因此，我们的假设是，当地方政府在公共决策作出之后，公共决策方案按照预期得到了较好的执行，而在此情况下所导致的短期行为就是公共决策制定时的偏差所导致的短期行为，本文称之为地方政府公共决策中的短期行为。
地方政府公共决策中的短期行为是一种错综复杂的行政现象，它产生和形成的原因是多方面的。在此，本文根据地方政府在作出公共决策时，是否以公共利益、整体全局和长远利益为出发点，将地方政府在公共决策中造成的短期行为划分为两大类：主观无意造成的短期行为和主观有意造成的短期行为。
二、主观无意短期行为的成因
主观无意短期行为，是指地方政府在公共决策过程中，始终以公共利益、整体全局和长远利益为基本出发点，但决策方案顺利执行后还是造成了短期行为。这种短期行为有以下三点值得注意：1.地方政府作出决策时的出发点是好的，它自始至终在追求公共利益、整体全局和长远利益的最大化。2.地方政府没有考虑不适当的地方利益、团体利益或个人利益；或者说虽然考虑了地方、团体、个人利益，但这些利益与公共利益、整体全局和长远利益是一致的。3.决策顺利执行后，结果事与愿违，造成了短期行为。与后面要讨论的主观有意短期行为相比较而言，由主观无意造成的短期行为，人们往往容易忽视和原谅。但在现实中，它所造成的损失不一定就比主观有意短期行为的损失小。
主观无意短期行为形成的原因主要有两种：有关决策问题的关键信息缺失和决策主体认知能力不足。
（一）关键信息缺失。
赫伯特·西蒙指出，人们在作出决策时始终无法了解有关决策问题的所有信息，加之人的理性也是有限度的，因而在实际决策中达不到最优标准，只能做到满意决策。信息经济学也发现，现实的世界不仅是信息不完全的世界，而且是信息分布不对称的世界。决策问题的相关信息不可能完全充足是客观实际，但是，要达到满意标准，则对决策有关键性影响的一些基本事实和情况必须相对充足和准确，否则，作出的决策很难达到满意标准。因而，公共决策主体必须了解相关决策信息，为正确决策准备条件。但不少地方政府却未能充分重视决策信息的重要性，进而影响到了公共决策。具体而言，主要体现在信息贫乏、信息滞后和信息失真。
1.信息贫乏。在解决实际公共决策问题的过程中，搜集相关信息的渠道和手段匮乏，缺乏大量的信息供应和储备，对决策有关键性影响的信息收集不足，盲目决策，导致决策出现偏差，从而产生短期行为。
2.信息滞后。公共决策问题所涉及的方面一般比较多也比较复杂，且各种情况经常处于变动之中，因此信息的及时传递很重要。但有的地方政府信息渠道不畅通，信息传递缓慢，等决策者获取信息时，要么已经错过了决策的良好时机，只好暂时维持现状，待以后时机再度成熟时再解决；要么决策已经作出，可能由于信息滞后而造成关键信息有误，导致了短期行为。
3.信息失真。下属部门或下级政府上报的信息是地方政府信息的重要来源，而且是非常正式的来源，也是地方政府作出决策的基础和重要依据。但由于地方政府对他们存在着巨大的影响和制约，因此出于自身政绩和形象等多方面的考虑，下属部门或下级政府在上报信息时，经常会出现“报喜不报忧”、看上级政府或领导喜好行事的情况，从而会误导决策者，造成公共决策脱离实际。此外，在决策信息的传递过程中，常常要经过纵向、横向交织的多个中间环节，各层人员在传递信息中多多少少都受到主观偏好的影响，使信息在层层滤波后，准确度和可靠度降低，甚至严重失真。地方政府若以失真的信息为根据作出决策，则很可能会导致决策发生偏差，脱离实际，造成短期行为。
另外，当遇到紧急或突发事件时，地方政府必须很快做出处理，从而没有更多时间搜集相关决策信息，迫于紧急事态而仓促决策，更容易出现失误，导致短期行为的发生。
（二）决策主体认知能力不足。
短期行为的产生与地方政府公共决策主体的认知能力不足关系很大，而认知能力的高低又和主体已有的经验、知识的丰富程度以及分析、判断、推理等思维能力的水平密切相关。具体来说，这种原因导致的短期行为是指在有关决策问题的信息已经比较充足的情况下，由于决策主体的经验与知识背景比较差、分析判断等思维能力比较差、直接经验不足而最终作出的短期行为决策。比如，在决策问题（目标）确认阶段，找不准急需解决的影响长远发展的公共问题或者提出了不恰当的短期目标；在决策方案设计阶段，提不出有效的长远方案；在决策方案抉择阶段，未能从待选方案中选出公共利益、整体全局和长远利益最大化的方案。
特别是基层地方政府，官员文化素质不高，知识面窄，理论水平低，分析问题、判断推理与决策能力比较差，不能系统、全面、准确地看待和处理各种信息和条件，抓不住决策对象变动不居的表面背后的要害所在，从而难以周全考虑长远规划和打算，在决策上容易犯急于求成、急躁冒进、急功近利等错误，导致短期行为。例如，地方政府官员在主观上试图维护公共利益、整体全局和长远利益，但他并不完全清楚什么是公共利益；特别是在一个个具体的公共决策中，他并不完全明白怎么做才算维护公共利益、整体全局和长远利益。由于认识上的问题，地方政府官员对中央政府或上级政府政策理解不到位，从而在贯彻执行的具体决策中，有时还把他们偏离中央政策而导致的短期行为理解为是对中央或上级政府政策的因地制宜和创造性的执行。在偏远落后地区，当地政府对环境保护、可持续发展就没有什么深刻认识，其行为受追求短期利益动机的支配，反而对虽会造成污染、破坏自然资源和环境、但却能给他们带来税利从而改善当前人民群众生活水平的小煤矿、小造纸厂等充满兴趣和热情。
由于决策主体知识、能力、经验的欠缺而导致的短期行为是一种系统误差，几乎在每一个公共决策中都要受到其不良影响，导致短期行为发生的几率增大。
三、主观有意短期行为的成因
主观有意短期行为是指：地方政府在公共决策过程中，未能以公共利益、整体全局和长远利益为重，而是考虑了不适当的地区利益、团体利益甚至个人利益，致使作出的决策方案在顺利执行后造成了短期行为。这种短期行为有以下三点值得注意：1.地方政府作出决策时考虑了公共利益、整体全局和长远利益，但并没有一直以公共利益、整体全局和长远利益为重。2.地方政府在决策时考虑了不适当的地方利益、团体利益或个人利益，这些利益对公共利益、整体全局和长远利益造成了伤害。3.决策顺利执行后，结果与原先考虑到的情况基本一致，导致了短期行为。
主观有意短期行为的成因主要由内在因素和外在因素两种因素所导致。内在因素是指地方政府官员自身因素，包括自利动因与谋取自身利益倾向和多重责任与义务冲突中的不恰当选择倾向。外在因素是指地方政府官员所处的会对自身决策产生重要影响的环境因素，主要包括制度缺陷和不良社会历史文化氛围。主观有意短期行为的现实发生是地方政府官员自身因素与外在环境因素相互作用的结果。
（一）内在因素：地方政府官员不当的行为动机取向——自利动因与谋取自身利益倾向、多重责任和义务冲突中的不恰当选择倾向。
1.自利动因与谋取自身利益倾向。
（1）从马克思主义的观点看政府官员自身利益的存在与谋求自身利益的必然性。马克思主义经典作家们都非常关注利益问题，认为，人总是有自身利益的，人们从事各种社会活动的原始动因在于自身利益。马克思认为，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”，[1](p82)“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”。[2](p103)恩格斯则指出：“每一既定社会的经济关系首先表现为利益。”[3](p209)在苏联社会主义革命和建设实践中，列宁指出：“如果你不善于把理想与经济斗争参加者的利益密切结合起来，……那么，最崇高的理想也是一文不值的。”[4](p369)毛泽东指出：“我们是无产阶级的革命的功利主义者。”[5](p864)并且强调“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”。[6](p467)邓小平则一针见血地指出：“革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益那就是唯心论。”[7](p146)由此可见，经典作家们都实事求是地肯定了人们自身利益的存在与谋求自身利益的必然性和利益追求的合理性。就地方政府官员而言，显然，也是有自身利益的，而且也必然要谋求自身利益。
（2）从卢梭的观点看政府官员的自身利益及其重要地位。18世纪启蒙运动最卓越的代表人物之一、法国大革命的思想先驱者卢梭在其1762年出版的经典著作《社会契约论》中写到：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志。首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益。其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系着君主的利益，我们可以称之为团体的意志；这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的。第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看做是全体的国家而言，还是对被看做是全体的一部分的政府而言，都是公意。”[8](p107－108)后面他又写到：“……按照自然的次序，则这些不同的意志越是以自我为中心（self-centred），就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志居第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。”[8](p108)由此可以看出，在卢梭眼中，就自然次序或者说人的本性而言，行政官个人意志所代表的仅只倾向于个人的特殊利益在所有利益中是居于首要地位的。
（3）从公共选择理论的观点看政府官员的自身利益与自利动因。公共选择理论认为，个人在现实社会中面对着两类市场：经济市场和政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），他们之间交易的对象是私人物品；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员，选民和利益集团是政治市场上的需求者，政治家和官员是政治市场上的供给者，他们之间交易的对象是公共物品。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品，如政策法规、公用设施、政治家等。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是作出这两类决策。公共选择理论家们认为，在经济市场和政治市场上同一个人是根据相同的行为动机进行活动的：一个人在菜市场上的行为动机和在投票箱前的行为动机在本质上没有什么两样，他的目标都是追求自身利益最大化。因而，担任政府公职的是有理性的、自利的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求自己的最大利益，其行为可通过分析这些公职担任者在其任期内面临的各种诱因而得到理解。由此看来，在公共选择理论家眼中，地方政府官员在公共决策中，始终存在着自利动因，始终在追求自身利益的最大化。
（4）从制度变迁理论的观点看政府官员维护自身利益的行为动机取向。新制度学派的国家理论将统治者（国家）看成是一个具有福利或效用最大化行为的“经济人”，即统治者（国家）在作出决策时要作成本—收益分析，他们也面临着生存和发展的问题，也面临着潜在的竞争对手。诺思指出：“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素。”[9](p107)而国家则是制度的最大供给者，如宪法秩序以及基本规章制度都是由国家供给的。国家在提供制度的过程中，有两方面的考虑：一方面国家是公共利益的代表，需要从社会的长远利益出发而进行制度创新，以促进经济社会的发展；但另一方面，国家的活动又是由统治者来进行的，而统治者又首先会为维护和巩固自身的统治、为个人或团体的利益去行动。在这两种考虑中，既存在着一致，又存在着矛盾冲突。而当统治者的利益与国家的公共利益不一致时，统治者常常会为了自己的利益而忘却甚至牺牲社会的利益去谋求个人或集团利益，从而影响公共决策的制定，最终选择那些有利于自身统治的制度安排，而牺牲了经济社会的发展。由此可见，在制度变迁理论看来，地方政府官员作为当地的主政者，在公共决策中，始终在考虑巩固自身统治以维护自身利益。
从以上分析我们可以进一步看出，地方政府官员始终存在着自身利益和自利动因。因而，在公共决策问题（目标）确认、方案设计和方案抉择阶段，始终存在着地方政府官员谋取自身利益而对公共决策产生不利影响、造成短期行为的威胁。
2.多重责任和义务冲突中的不恰当选择倾向。
在地方政府公共决策过程中，这种因素与外界环境因素相互作用后导致的短期行为非常普遍，但却被很多人所忽视。每个地方政府官员处于一定的政治关系和社会关系中的，包括血缘的、地域的、经济的、文化的、正式的、非正式的等等。这些关系错综复杂、交织成网，一张由正式的与非正式的、直接的与间接的、政治的经济的与社会的“关系——角色——责任义务”链所纵横交织而成的网。比如，一个人作为地方政府官员，要维护和追求公共利益最大化；作为儿子或女儿，又要挣足够的钱赡养老人；作为朋友，当友人遇到困难时要给予力所能及的帮助；作为某校的毕业生，理应关注和支持母校的发展，在工作中有机会时也应该给母校提供一些支持和帮助；如果作为领导，还要考虑提高本部门工作人员待遇；如果是某党成员，则需维护本党政治主张；如果还是少数民族，则需遵从本民族的风俗习惯和宗教信仰等；如果作为母亲，则还要相应承担较多的教育照顾孩子等家庭事务，等等。
地方政府官员的复杂关系和多重角色，决定了其肩负的多重责任和义务。但这些责任与义务之间常常是冲突的，有时这种冲突还非常剧烈。在公共决策中，自身多重角色的冲突意味着决策者必须放弃对一部分人肩负的责任和义务。对地方政府官员来说，这种抉择远比简单放弃自己的个人利益要复杂、艰难和痛苦得多。特别是当两者或更多的同为良好价值取向的责任义务发生冲突时，就更难抉择，我国自古以来就常说：忠孝难以两全。同一条“关系——角色——责任义务”链在社会上和在一个人心中的分量是不同的，分别有着不同的排序。公共决策中，社会认可和期望选择的最优先考虑的“关系——角色——责任义务”链与地方政府官员心中最优先考虑的“关系——角色——责任义务”链之间存在着不同与冲突。
在公共决策中，地方政府官员倾向于选择那些自身承担的直接的、比较熟悉的、感情亲密的群体的责任和义务，而放弃自己肩负的更大范围但却距离遥远、难以明显直接感受到的责任和义务。这种不恰当选择倾向，在和外在因素结合后，往往容易使公共决策出现偏差，导致短期行为。
笔者认为，在地方政府公共决策中，地方政府官员因为这种多重责任和义务冲突中的不恰当选择倾向而最终导致的短期行为要远远多于考虑一己私利而最终造成的短期行为。
（二）外在因素：制度缺陷和不良社会历史文化氛围。
1.制度缺陷。
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性。著名经济学家和政治哲学家哈耶克说过：一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。[10](p9)诺思和温格斯特通过对英国1688年光荣革命后宪政制度演进的系统考察，有力地论证了制度在约束政府行为、推动经济发展方面的关键作用；深入分析后他们认为，英国工业革命的成功不是一个纯粹的经济现象，而是由于光荣革命后建立的一整套新的宪政制度有效地限制了政府的机会主义行为，进而也限制了全社会的机会主义行为，所以工业革命才最终得以在英国发生。[11](p803-832)
制度缺陷在导致主观有意短期行为中起着关键性的作用。下面，我们就几个主要的制度缺陷予以分析。
（1）考核评价体系和选拔任用制度导向偏差。
考核评价体系和选拔任用制度的导向是地方政府及其官员的政绩，这并没有错。但问题在于，实践中重“显绩”、轻“潜绩”，重“眼前”、轻“长远”，造成“潜绩”不如“显绩”的误导，极大地助长了地方政府公共决策中的短期行为。中央政府或上级政府对地方政府及其官员的素质要求以及绩效的考量并没有形成一套完整的科学标准，民主、公开、平等、竞争的选人用人机制还有许多漏洞，在对地方政府官员的考核评价上仍然普遍存在着重视物质成果、忽略精神文化成果，重视产值数量指标、忽略质量效益指标，重视单项效益、忽略社会综合效益，重视经济发展速度、忽略产业结构协调，重视当前进步、忽视可持续发展的现象。不少地方片面地把“凭实绩用干部”简化理解成“凭数字用干部”，促使地方政府及其官员不断进行数量型扩张，以此表明他们的工作成绩，显示他们所掌管的事业“蒸蒸日上”。由此也诱发了数字出官、工程献礼、一哄而上、贪大求洋等“千姿百态”、“花样百出”的错误政绩观的频频出现。这种导向致使有些好大喜功、弄虚作假、投机钻营的人被提拔重用，而不少乐于奉献、埋头苦干、德才勤绩综合素质好的官员被遗忘、被冷落，而这对后者来说很不公平，对他们的积极性和热情造成了很大挫伤。这一制度缺陷对主观有意短期行为的形成具有非常重大的影响。
（2）任期制的负面效应。
地方政府及其官员是有任期限制的。任期制是必要的，但由于它的存在，地方政府官员不必对一个地区负永久的责任，其结果是地方政府官员的任期内行为和社会公众长远利益之间产生了明显的脱节。地方政府官员追求任期结束后的连任或权力提升，而这种连任或权力的提升需要政绩作为基础。所以，地方政府官员着力采用那些在短期内见效的决策方案，回避那些现在出力而在未来获益的决策方案。他们往往不愿干那种“前人栽树，后人乘凉”的事情，而是努力追求任期内的政绩最大化，从而造成了短期行为。此外，地方政府任期过短，官员调动和交替比较频繁，导致无法酝酿长远规划或者虽然酝酿好了，但由于任职时间太短而来不及着手实施，这也是引发短期行为的一个因素。
（3）决策权力监督制度不健全。
英国剑桥大学教授阿克顿男爵指出：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。”[12](p335)对地方政府决策权力监督不足，也是主观有意短期行为产生的一个重要因素。从现实的角度剖析，地方政府难以超越眼前的、现实的利益，使其行为呈现短期化倾向。短期行为愈演愈烈的现实暴露了决策权力监督制度的弱化乏力和不健全。特别是对地方政府主要官员的监督十分薄弱，而“短期行为”，特别是政绩工程、形象工程等，主要是一把手的“杰作”。有关职能部门的监督也主要是把贪污、腐化等作为监督的重点，对短期行为没有纳入监督范围，对其危害认识不足。有的地方政府决策结果缺乏透明度，很少能为民众所知，舆论监督作用甚微。
（4）决策责任追究制度不健全。
对作出短期行为的地方政府官员缺乏相应惩戒，也是导致短期行为蔓延的一个因素。权力与责任是对应的，地方政府官员在被赋予公共决策权的同时，也相应承担了决策的责任。作出短期行为的官员应承担相应的责任，接受相应的处罚，从而增强地方政府官员想问题、办事情的责任意识，使其对拍板定案持慎重态度。但是，不论在法律上还是在事实上，地方政府官员一般并不承担公共决策失误引起的责任，或者说承担的责任非常小。这就在客观上助长了地方政府官员公共决策中的短期化取向。比如，地区之间产业结构趋同、重复建设的问题。大多数地区进行决策时也明白这种一哄而上的最终结果将是“俱损”的局面。但是，地区自食决策失误的苦果存在时滞，决策失误追究制度又有诸多缺陷，客观上鼓励了地方政府逃避责任的投机心理，而眼前的利益需求又是如此迫切，重复建设遂一发而不可收。除非是非常明显的、造成重大损失的公共决策失误，否则即使准备让作出短期行为的地方政府官员负责，也存在着难以准确界定、量纪无章等困难。
2.不良社会历史文化氛围。
社会历史文化作为政府行为的基本背景，对政府决策行为的影响是不容忽视的。社会历史文化中包含着一个民族在经过漫长岁月沉积后留给后人的那些精神财富，包含着人们在共同的生活和工作中所形成的行为准则方面的共识，具有深厚的基础和广泛的影响力。它对政府决策行为的影响具有长期性、持续性和普遍性。
在现实生活中，社会观念和规范对人们行为所产生的约束力有时是有关法律、制度都不及的。损害可持续发展的地方政府短期行为之所以普遍存在，与缺乏相应的社会观念和规范也有一定关系。例如，实行计划生育政策之初，虽然国家出台了相应的法规和制度，但是那时，对于社会大众、特别是农民而言，一般都把生儿育女当作个人私事，并没有考虑和认识到人口增长过快可能加剧资源供求矛盾，破坏环境，影响可持续发展。因此，也就没有在社会群体中形成控制生育的社会观念和规范，多生子女者也没有受到社会观念和规范的约束。相反，有的人还认为这是国家限制了他们的“自由”，在那时实施计划生育工作真是非常困难。而经过多年的宣传教育以及实践，人们逐渐认识到了少生优生的重要性，计划生育工作的开展也相应容易得多。其他短期行为如资源透支、环境破坏等行为，国家都有相关的法律、制度约束，但收效甚微，其原因在一定程度上与相应的社会观念和规范还未形成有关。
社会历史文化对地方政府官员的价值取向也有着重要影响。比如，受残留的小农意识、特权思想和“官本位”思想观念影响，人们是以权力大小、职位高低来衡量行政人员的功过是非。这种不良的社会价值观念不可避免地对地方政府官员产生影响，促使一些地方政府及其官员，表现出迫不及待的急功近利倾向，狂热追求任期内的“政绩”；在竞争中违背市场经济的基本规范，违背公平竞争原则，弄虚作假，以邻为壑，损害国家和其他地区利益；把自己分管的地方作为加官晋级的阶梯，把为群众应该做的工作作为向上级组织讨价还价的筹码，等等。
总体而言，在实践中，造成某一短期行为的原因往往不是单一的，而是非常复杂的，常常是上述各种主客观因素在不同时间、不同地点，以不同方式、不同强度相互作用而最终形成的。