生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究_环境保护论文

生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究，本文主要内容关键词为：路径论文,责任审计论文,生态论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、问题的提出

      中国改革开放30多年来，经济持续高速增长。与经济高速增长带来的快速工业化和城镇化形成鲜明对比的，是环境污染、资源短缺、资源过度开发等日益突出的生态环境问题。近年来，环境污染事件频繁发生，生态环境的恶化开始制约中国经济的可持续发展。相关研究数据表明，2013年1月雾霾事件给全国交通和居民健康造成的直接经济损失保守估计约230亿元。

      十七大以来，生态文明建设日益受到党和政府的高度重视。十八大将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起列为“五位一体”的发展战略。生态环境问题与领导干部任期环境责任不清、环境治理不作为和环境责任追究不力存在很大的关系。十八大报告提出“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。2014年4月新修订的《中华人民共和国环境保护法》指出，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。政府应将环境保护目标完成情况作为对环境保护监督管理部门及其负责人考核评价的重要依据。2014年7月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》指出，自然资源资产的开发利用保护以及生态环境保护是地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容之一。

      经济责任审计既是社会主义民主政治的一种保障机制，同时又是经济权力监督的重要制度，怎样才能使它在强化领导干部应承担的环境责任以及对环境损害责任进行问责的过程中发挥积极作用？怎样更好地揭示环境政策法规制定、环境项目资金使用和环境监管中存在的问题，对政府相关部门以及有关责任人环境责任的履行情况进行评价？通过哪些路径可以更好地服务环境治理和国家的生态文明建设？这些都是亟待解决的问题。本文在生态文明建设的背景下，将环境责任审计纳入经济责任审计体系，并试图回答上述问题。

      二、相关文献综述

      （一）环境责任审计相关的研究

      环境责任属于社会责任的一部分，而社会责任与公共受托责任密不可分。伴随社会、经济的发展，公共受托责任历经受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任三个不同发展阶段。国内学者普遍认为受托责任的产生是审计产生和发展的根本力量。审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展（杨时展，1997）。公共受托责任也是经济责任审计产生与发展的基础。因此，环境责任审计的研究可以从经济责任审计的研究入手。

      关于经济责任审计范围的界定，有些学者认为领导干部的经济责任应集中在财务收支和财经法纪等微观经济责任上，不应随意扩大（许义生，2002）。随着现代审计功能的拓展与创新，一些学者认为经济责任审计还应该关注领导干部的宏观经济责任乃至社会责任（蔡春、陈晓媛，2007；崔盂修，2007）。从广义受托责任观的视角研究经济责任审计，一些学者已经关注到可持续发展等环境责任或社会责任（刘世林、方伟明，2006；西南财经大学课题组，2009）。环境保护责任是领导干部经济责任审计的重要内容之一，领导干部环境保护责任可以从责任主体、内容、形式、履行和责任追究等方面进行界定，包括目标责任和制度执行责任两个方面（周曦，2011）。

      评价和追究环境责任是加强环境管理的核心，少数实务界专家和理论界学者在上述研究的基础上将经济责任审计与环境审计结合起来，于是环境责任审计应运而生。环境责任审计的理论基础是受托责任理论和可持续发展理论（江苏省审计厅课题组，2011；朱秀霞、刘长翠，2011）。政府环境责任审计本质上是控制和创新领导干部政府环境行为的管理工具；以履行环境责任的行政权力为审计的着力点；将政府环境行为人格化，审计领导干部个人承担的环境责任，突出了对人的监督和责任追究；实施主体具有多元一体化特征（牛鸿斌、崔胜辉、赵景柱，2011）。

      （二）审计问责机制相关的研究

      有些学者在审计问责制方面进行的研究表明：政府审计是我国政府责任监督体系的一个重要组成部分，审计应监督政府经济责任的履行情况，对政府权力进行制衡并问责政府；我国政府审计问责制存在权责不清、责任主体不明确、责任归属不清晰、问责主体不当等问题；应实施审计结果的问责制度，从行政问责转向法律问责、从组织问责走向个人问责、从行为问责转向后果问责（刘力云，2005；冯均科，2005；李艳，2006；郝颖钰，2006；秦荣生，2007）。

      另有一些学者在上述研究基础上就经济责任审计与政府问责制关联性方面进行了一些深化研究，他们普遍认为领导干部经济责任审计的重点是权力制约和监督，经济责任审计可以强化政府及领导的责任、健全政府问责机制，经济责任审计结果的落实需要问责制，可以构建以经济责任审计为基础的政府问责体系，党政领导干部经济责任问责应包括以经济责任审计为主的“定责”部分和以责任追究为主的“问责”部分（刘颖斐、余玉苗，2007；吴瑞琴、孟祥霞，2009；王勤学、吴瑞勤，2010；阮滢，2011）。

      总体而言，目前我国经济责任审计问责制的研究尚处于起步阶段，理论基础还很薄弱，与建立健全系统的经济责任审计问责制的要求尚有很大差距。经济责任审计的实施涉及对相关责任人的问责，但当前无论是审计理论界还是实务界，对经济责任审计问责的内涵、内容、主体、客体等还没有达成一致。环境责任审计体现着环境审计与经济责任审计的结合，无论在国际上还是在我国都是研究的新领域。国内外环境审计本身的研究成果很多，但极少以环境责任为主线。新时期拥有决策权的领导干部不能过分热衷于GDP等经济指标的排名，甚至以牺牲环境为代价换取经济的增长，而应从生态文明建设出发，真正关心生态环境问题，恰当处理当前利益与长远利益，经济效益、社会效益与环境效益的关系。综上所述，我们可以将环境责任审计纳入经济责任审计体系之中，在生态文明建设的背景下，探讨环境责任审计与环境责任问责。

      三、生态文明背景下政府环境责任审计的理论框架

      （一）政府环境责任审计的理论基础

      一是受托环境责任理论。公共受托责任观是经济责任审计产生与发展的理论基石。伴随社会、经济的发展，公共受托责任不断演化为一个包含经济属性、政治属性、社会属性、法律属性、道德属性等多重属性的复合责任实体。公共受托责任在环境领域拓展形成受托环境责任，它催生了环境会计和环境审计。领导干部任职期间承担的复合责任就包括环境责任。二是环境伦理学理论。环境污染的日益严重使得人们坚信解决环境问题还得依靠伦理信念。环境责任人履行环境责任时存在道德风险，环境伦理学是实施环境政策工具的伦理基础。三是可持续发展理论。主张建立人、企业、政府、社会与环境的新型关系，确保人类社会与生态环境的和谐。可持续发展观下存在错综复杂的利益关系，国家审计机关应负责对利益各方的环境行为进行监督。四是外部不经济理论。环境保护领域是市场失灵的重要领域，以市场的方式无法矫正，政府干预是必要的，政府部门应制定各种环保法规和标准，审计机关还应加强对环保的再监督。因此外部不经济理论是政府环境责任审计产生的必要条件。五是环境压力承载理论。环境承载力会因人类对环境的改造而变化，通过适当的资金投入、技术投入和政策运用，区域资源的承载能力可能有所改善，因此政府部门制定相关的污染排放标准、审计机关实施环境保护方面的审计是有意义的，也是必要的。在生态文明背景下，生态文明建设是顶层设计，政府环境责任审计的上述理论基础之间的关系如图1所示。

      （二）政府环境责任审计要素

      

      在生态文明建设背景下，政府环境责任审计产生的动因是公共受托环境责任，最终目标是实现可持续发展战略。政府环境责任审计不仅是政府审计的一种类型，也是政府环境管理活动的一部分。政府环境责任审计审查各级党委政府、国有企业和环境管理有关部门主要领导干部政府环境行为的真实性、合法性和绩效性，评价领导干部环境责任的履行情况，必要时提出纠正政府环境行为的建议以及对相关环境责任人的责任进行追究。

      1.政府环境责任审计的主体。政府环境责任审计的主体是政府审计机关，这是由政府在环境项目中的投资地位和审计机关的权威性决定的。审计机关站在独立第三方的立场上，对领导干部做出的与环境相关的决策、相关决策对环境的影响，以及对环境管理有关部门领导干部使用财政资金和公共资源履行环境管理职责的情况进行审查和监督，对生态环境保护和治理产生间接的影响，最终服务于国家的生态文明建设。

      2.政府环境责任审计的客体。在可持续发展观下，政府环境责任审计的客体是对环境负有保护责任的各级党政部门、企事业单位和其他组织，他们或者有权监督或控制其他部门的环境行为，或者有权制定或影响环境政策和法规，或者直接或间接地对环境产生影响。

      3.政府环境责任审计的内容。政府环境责任审计的内容是环境责任人在上述相关活动中做出的，能够对生态环境产生重要影响的政府环境行为。环境责任人是指拥有环境管理决策权和环境管理权的各级党委政府领导干部、环境管理有关部门的主要负责人和国有企业领导人员，他们要承担履行环境责任的义务。政府环境行为，是指上述领导干部在使用国家资金（资产或资源）或在相关经济活动中，做出的能够对生态环境保护、修复、破坏产生影响的所有政府行为。例如，使用专项环保资金开展专项环境污染治理。政府环境责任包括地方党政主要领导干部应承担的责任和部门应承担的责任，在我国分级管理、部门落实的行政管理体制下，地方党政主要领导干部对行政区域内的环境保护责任主要是对本级有关政府部门和下级政府的领导责任，监督本级政府部门和下一级政府的环保工作，以及重点单位的环境行为。如果具体分管环境保护工作还要承担主管责任，如果因决策失误引起重大环境事故以及严重干扰正常环境执法时则要承担直接责任。

      领导干部作为承担受托环境责任的人格化核心主体，其个人环境责任是对环境方面的决策、执行的信息报告、行为过程、活动绩效等所应承担的直接责任、主管责任和领导责任。领导干部环境责任目标的履行应按照相关环境法律法规、环境标准、相关财政与会计核算的准则和标准，遵循自然资源配置使用的经济性、效率性、公平性、效果性。现实中领导干部除了承担环境责任之外，还要承担其他社会责任，以及经济责任、政治责任等，往往难以同时兼顾应履行的多重责任。如果以GDP等经济指标的排名作为考核领导干部业绩的标尺，领导干部通常会为了突出政绩，而不顾环境责任的履行，以牺牲环境为代价换来经济的发展。环境责任审计则可以从生态文明建设的大局出发，妥善处理当前利益与长远利益，经济效益、社会效益与环境效益之间的关系，评价、追究相关领导干部的环境责任，督促领导干部积极、主动地履行环境责任，实现维护国家生态环境安全的目的。

      四、政府环境责任审计与环境责任问责的实施路径

      生态文明建设背景下，国家环境战略的实施需要政府、企业、公众的共同努力，其中政府起着重要的主导作用。目前，政府部门可以通过制定环境政策、法规或规划，筹集、管理、分配、使用环境保护与治理专项资金，直接投资重大环境保护工程项目、环境污染治理项目、生态建设工程项目，组织专门机构和人员监督相关部门、单位环境保护政策、法规或规划的实施等方式履行公共受托环境责任。根据上述政府部门履行环境责任方式的不同，环境责任可以细分为决策责任、执行责任和监管责任。政府环境责任审计以政策审计、项目审计、资金审计、监管审计为主要内容，检查国家资源环境政策、法规、规划的贯彻落实，环境保护资金的分配、管理和使用，资源环保工程项目的建设运营情况，维护资源环境安全，推动生态文明建设。政府环境责任审计的核心在于环境责任的界定，在开展决策责任、执行责任和监管责任审计的基础上，界定政府政策制定责任、政府项目投资责任、政府项目资金管理责任和政府监管责任，同时区分个人责任和集体责任，并出具环境责任审计报告，以问责为保障机制，确保环境责任审计的制度化和规范化。政府环境责任审计及环境责任问责的实施路径如图2所示。

      （一）细分环境责任，明确审计内容，规范审计实施

      1.决策责任——环境政策审计

      政府环境政策包括政府制定的环境法规、环境政策制度、经济社会发展和环境保护规划三个层面。有权制定环境政策、法规及规划的政府相关部门既是承担决策责任的主体，也是环境政策审计的责任主体。环境政策审计可以从以下几方面入手：审查各级政府部门制定的环境政策、法规是否符合国家层面的环境法律、法规的规定；环境规划是否是切实可行的，并与本地区自然、经济和社会发展相一致；是否满足国家的可持续发展战略；是否顺应我国承担的国际环保义务的要求；能否得到有效贯彻与落实。

      2.执行责任——环境保护资金审计和环境项目审计

      

      环境保护资金的筹集、管理、分配和使用以及重大环境工程项目的规划、建设、运行和管理，体现着环境政策的执行。政府相关部门和有关企业是承担决策责任的主体，因而也是环境资金审计和环境项目审计的责任主体。

      对于环境保护资金审计，重点审查环保资金的筹集、管理、分配和使用的真实性与合法性，并通过评价指标分析环保资金的效益性、效率性和效果性。发现资金筹集不到位、分配不合理、使用不合规等问题以及资金被贪污、挤占、挪用、损失浪费等现象的，应及时评价相关环境责任主体承担的责任，追究责任，以确保环保资金筹集到位、拨付及时、分配合理、使用合规、管理规范，以提高资金的使用效率。

      对于环境工程项目审计，除了要考虑工程资金的管理和绩效评价之外，还要检查工程项目的规划、建设、运行、管理及效益情况，审查项目建设是否存在套取项目资金、规划不合理、浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，是否符合可持续发展战略，是否对环境产生不利的影响等，以督促相关政府部门和有关企业严格执行环境标准和环境保护政策，确保经济、社会、环境全面协调发展。

      3.监管责任——环境监管审计

      在我国，行使环境保护监督和管理职责的主体包括环保、水利、农林、发改、财政等部门。这些部门各有分工，是承担监管责任的主体，因而也是环境监管审计的责任主体。审查上述部门履行环境管理、服务、监督责任的情况，以及实施环境管理措施的成效，有利于健全环境保护管理制度；审查各环境监管部门组织设置的科学性和有效性，职责分工的科学合理性，有利于健全环境监管制度；审查环境管理手段的科学性和环境管理行为的有效性，可以促进各环境监管责任部门全面、科学、有效地履行环境监管职能。

      （二）多元化审计主体和问责主体，完善环境责任问责机制

      根据党委政府职责划分现状，我国环境监管、环保项目资金管理、纪律管理、干部管理、审计监督权分散在各个不同部门，其中环境监管又涉及多个部门，因此政府环境责任审计的权限具有分散化的特点。为了更好地发挥政府环境责任审计的作用，各部门应在明确各自分工的基础上，协作配合，共同参与，组成多元一体化的审计主体。实施主体的多元化是政府环境责任审计不同于狭义环境管理的重要特征（牛鸿斌、崔胜辉、赵景柱，2011）。借鉴经济责任审计联席会议的经验，可以由政府审计机关牵头，整合其他审计实施主体，组建环境责任审计联席会议，发挥一体化优势，统一协调各政府部门的活动，形成合力，增强政府环境责任审计的力度，提高审计工作效率。

      到目前为止，我国已颁布21部环境保护法律、45项环境保护行政法规、83项国家环境保护部门规章、25项国务院有关部门规章、8个环境保护标准。同时，我国也已加入多项国际环境条约，领域涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变化、生物多样性保护、核与辐射安全等方面。然而，环境管理滞后、环境执法力度不足、环境责任问责虚化等问题依然存在。环境责任问责主体包括政府环保部门、政府审计机关、环境政策制定机关以及检察、司法等执法机关。但在实践中，各问责主体缺乏明确的职责分工，问责过程缺乏公开透明的流程，审计结果无法确保被充分有效运用，问责的结果也无法保证公平、公正、公开。目前，我国的环境管理主要依靠政府环保部门，审计机关在环境管理中扮演的是辅助角色。鉴于上述情况，为了在问责过程中加强环境责任审计结果的运用，审计机关可将出具的环境责任审计报告移交至主要的环境监管部门，同时也可以通过直接追究责任和移送处理等方式，对相关环境责任单位和环境责任人依法予以追究。各环境监管部门问责的结果，则由具体的处理部门在处理的过程中，随时通过信息平台将处理的情况向审计机关通报，使审计问责最终落到实处。纪检监察机关依纪依法查处经济责任审计中发现的违纪违法行为。环保部门对审计揭露的环境事故责任人严惩不贷。组织部门将经济责任审计结果报告存入被审计领导干部本人档案，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。审计机关对审计中发现的相关单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法依规做出处理处罚；对审计中发现的需要移送处理的事项，应当区分情况依法依规移送有关部门处理处罚；也可在一定范围内通报审计结果，或者以适当方式向社会公告。新闻媒体作为外部监督力量也应定期公布问责结果，使问责的过程公开透明，接受公众监督。这样，各问责主体明晰职责分工，协调配合，加强信息交流，形成合力，共同完成对环境责任的问责，同时也能提高问责的效率。

      此外，还要加强环境责任的追究力度，对于挪用环保资金等行为，追究环境违法责任人的刑事责任；对于瞒报环境管理信息、环保事故的行为，可以采取经济制裁；也可以采取审计结果公告、审计提示、督促整改等方式追究环境责任。

      （三）优化政府环境责任审计方法

      目前，政府审计机关参与环境管理主要通过环境审计的方式进行。2014年7月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》已经明确将自然资源资产的开发利用保护以及生态环境保护情况纳入领导干部经济责任审计内容。环境责任审计是环境管理学与审计学的交叉领域，是一项复杂而综合性较强的工作，环境责任审计的理论研究与实践尚处于探索阶段。将政府环境责任审计纳入领导干部经济责任审计体系，应更加侧重环境责任的界定，突出环境责任履行的评价和问责。

      在明确界定和细分环境责任的基础上，可以构建环境责任审计评价指标体系，全面、客观地反映环境政策决策部门、自然资源保护部门、自然资源使用单位和环保资金管理部门领导干部环境责任的履行情况，为后续进行综合评价奠定基础。评价指标可以依据绿色GDP指标设置。评价指标体系构建应遵循系统性、简明性、动态性、地域性、适用性等原则，考虑被审计领导干部职责分工的不同，评价指标体系应细分为总体评价指标体系、政府投资公共项目（环境项目和非环境项目）的审计评价指标体系、政府投资企业环境建设的审计评价指标体系、企业环境保护的审计评价指标体系等。

      在审计方式方法的选择上，事前审计、事中审计与事后审计相结合，结合现代审计技术方法，在政策制定、项目立项和实施过程中，将卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GIS地理信息系统等综合应用于环境监管，进行必要的在线监测，以取得第一手数据，进行深入分析、评价，结合环境管理专家的建议，不断优化环境责任审计方法。

      针对传统审计方法在审计分析方面存在的局限性，环境责任审计可采用生态价值补偿标准的确认方法：用机会成本法确认水资源短缺、废弃物占地等原因造成的经济损失；用资产价值法确认森林、草地等绿色效益的价值；用人力资本法确认造成重大人身危害的重污染企业引起的经济损失；用决策和风险分析法确认部分项目对资源环境的长期影响。

标签：环境保护论文;  经济责任审计论文;  生态环境论文;  政府审计论文;  环境评价论文;  环境经济论文;  会计与审计论文;  环境保护措施论文;  审计目标论文;  审计准则论文;  管理审计论文;  审计流程论文;  生态文明论文;  经济建设论文;  国家经济论文;  国家部门论文;  环境管理论文;  时政论文;  环境论文;  经济学论文;