韩国价格管制政策的理论与实践_物价水平论文

韩国价格管制政策的理论与实践_物价水平论文

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〔内容摘要〕产生市场失败,是实行物价管制的理论依据。管制物价的方法,有制定法律、设置机构、规划范围、经申报后批准等。具体操作方法,有事前申请批准制、提出指导方针制、价格变更事后报告制、冻结物价制等。韩国管制物价制度,对经济发展起过一些稳定物价、推动出口、提高生活水平、大米自给等积极作用,同时也产生了增加财政负担、扭曲了市场导向、增加了执行成本等负面效应。

关键词:市场失败 物价管制 物价稳定

本文中所说的物价管制是除财政金融政策等间接宏观调控手段以外、用法律的和行政法规的手段对物价进行直接控制的方式,在韩国称之为物价规制。韩国从60年代到80年代的经济高速发展时期,实行了全面的物价管制政策。在长时间地、全面地实行物价管制的私有制市场经济国家中,韩国具有一定的代表性。在我国实行社会主义市场经济新体制的过程中,研究韩国的物价管制政策,会有一定的借鉴意义。

一、韩国实行物价管制的理论依据

(一)按照市场经济理论,商品的价格由价值规律通过市场供求来决定。价值规律指挥社会生产,做到有限资源的合理配置,推动技术进步和社会发展

西方经济理论认为,由于一些原因,会产生市场失败。市场失败指的是,商品的价格不能正确地反映社会需求,不能进行资源有效配置,导致资源浪费。导致市场失败的因素主要有:非对称信息、外部经济问题、市场垄断问题。

所谓非对称信息是指,消费者与销售者相比较,对某些商品和劳务的知识信息不对称。消费者只能听从销售者的介绍。如购买医疗服务或法律咨询时往往发生这种情况。这时,销售者的营利追求与社会的普遍福利追求之间往往达不到一致,而导致市场失败。这就需要政府的介入,对销售价格进行管制。

外部经济问题是指,某一企业的行为,通过价格以外的途径对其他企业或消费者产生影响。那么,为消除这种不利影响,保护其他企业和社会福利,需要政府的管制政策。如对造成环境污染的企业,单靠价值规律的市场机制很难管制,只有政府的直接介入,才能解决这种市场失败。

垄断问题也是如此,如果某种商品生产和市场被少数企业垄断了,它们可以借助垄断地位,排挤其他企业,抬高价格,追求垄断利润。这也不能实现资源有效配置,导致市场失败。尤其对非收入弹性的消费品,包括基本生活必需品和公共服务,如果实行垄断价格,危害更大。这时也需要政府介入,或者管制物价,或者打破垄断,实行竞争。

(二)除了上述这些在市场经济条件下可能发生的情况之外,韩国还有具体情况

1.类似粮食这样的农产品价格,由于它是一种国计民生必需的战略性物资,各国都采取特殊政策予以保护。韩国也不例外,尽管国际市场有便宜的粮食,也要用价格管制的方法保护国内的粮食生产。

2.对影响劳动力价格的基本消费资料价格及公共消费服务价格都予以管制。这些商品价格维持低价,有利于降低商品价格中的劳动成本,使本国商品在国际市场上处于有利地位。这类商品包括各类副食品及交通、通讯、电、水、煤气等费用。

3.对全部或大部分靠进口解决的经济发展不可缺少的产品价格,国家必须管制,如石油价格。否则,容易引起经济与生活的动荡和不安。

根据这些理由,大部分商品被列入应该管制价格的范围。

二、对商品价格的管制方法

(一)制定法律、法规

韩国自1973年3月制定《关于稳定物价的法律》以来,至今已制定过130多个有关物价的法律和法规。有的是专门物价方面的,有的散见在某种法律条文中。可以说,对绝大部分商品和劳务的价格都进行过某种规定。大的法律如专利法、航空法、邮政法、教育法等都涉及到有关部门的物价。还有些法的内容十分具体,如米糠榨油奖励法、人参事业法、垃圾管理法、停车场法、长途汽车站法、液化石油气安全及事业管理法等等。有些法还附有施行令、施行规则。

除了法以外,还有各种法规。其中包括规则、规定、方针、要领等。“规则”有如:《国立博物馆展品参观规则》;“规定”有如:《警察医院收费规定》、《关于教学用图书的规定》;“方针”有如:《商品房出售价格连动制施行方针》;“要领”有如:《原价检讨要领》。还有相当一部分物价是用“告示”的方式予以公布执行。如:有关油品的《动力资源部告示》,有关酒精价格的《国税厅长的告示》等。

这些法律,有的经过不断修订、补充,执行至今。有的执行一段时间后,由于情况发生变化而终止执行。这些直接管制物价的法律、法规中的相当一部分在1991~1993年的经济改革中终止了。从此,把物价交给市场定价。

(二)设置物价管理机构

韩国对物价管制实行的是多头管理。各类商品依照法律,由国务院各部归口管理,或由地方政府管理。物价管理的最高综合性部门为经济企划院[①]。各部在受理物价问题时,往往要与经济企划院协商,并要取得该部门的同意。有时某些物价要经国务会议通过,有的还要经国会审议通过,或者要由总统批准。如粮食价格在1962~1972年间须经国会通过,1972年后改为主管部与企划院协商通过。

当需要变更某种物价时,一般是由生产者或生产者组织提出申请。生产者组织有协会、组合、会社、公社、协同组合等。

作为主管部长官的咨询机构,设有各类价格审议委员会。这是非常设机构,组成员有政府官员、生产者代表、消费者代表、专家教授代表、流通机构代表、言论界代表等。每种委员会组成员略有不同。审议公共服务设施收费标准的物价安定委员会由企划院长官任委员长,委员有财务部、农水产部、商工资源部、建设部、保健社会部、交通部、通信部等部的长官及经济与法律方面的专家共17人组成。

(三)管制物价的范围

韩国从60年代起,几乎对所有商品价格都进行过管制。韩国有关部门在1992年11月到1993年2月期间,对当时还有哪些部门和商品受到价格管制问题进行过调查。调查是按产业种类数、产值和附加价值等几个方面进行的。按产业种类数调查结果表明,根据国家税收分类,1047个产业中受到价格管制的有288个产业,占27.5%。具体地说,农林水产业的25%、矿业的7.7%、制造业的22.6%、电、煤气、自来水的66.7%、建筑业的3.2%、批发零售业及饮食旅店业的44.6%、运输、仓储及通讯业的52.8%、金融、保险、房地产及社会服务业的44.2%、社会及个人服务业的19.6%受到价格管制。

按产值调查结果表明,国内总产值中受价格管制的产业产值所占比重为53.6%(2099460亿韩元)。比按产业数调查结果的27.5%高出近1倍。其中电、煤气、自来水业的85.7%,运输、仓储、通讯业的77.8%,批发零售及饮食旅店业的61.1%的产值受到价格管制。

(四)管制物价的程序和方法

首先由生产者(或经营者)向主管部门提出调价申请报告。主管部长官接到报告与经济企划院协商后,召集价格审议委员会议决。有时还要经国务会议、国会议决,有的还须经总统批准,最后由主管部门公告。审议委员会审议的内容有,平均生产费、厂家利润率、流通费用及损失率、批发与零售环节利润率。商品由国家收购、储备和调节的,则由国家审议收购价格与收购量。下面具体地说明几种不同的物价管制方法。

1.事前申请批准制。按照这种制度,凡经营某种商品者欲变更价格时,必须经主管部门审查批准之后方可改动。否则,要受到不同程度的惩处。主管部门为保护生产者和消费者,同时规定最高限价和最低限价;对有些商品只规定最高限价。对有的商品规定利润率,这种制度称之为规定最高利润率制度。如1992年6月石油制品最高限价的计算办法是,在平均生产成本(进口价+炼油费用)的基础上允许加税后利润10%,石油气允许加税前利润15.72%。

事前批准制度中,对某些商品的价格不给上下限的幅度,而公布具体价格。如,铁路、邮政、通讯、电费等国家垄断性的公共事业费价格,以及公路交通、运输、仓储业、出租车业、公共汽车、各类入场券等。

2.通过政府收购、调节上市量的制度。这一制度与事前批准制互为补充。根据这种制度,为维持某些商品价格的上限或下限,由政府或政府指定的部门负责收购某种商品的一部分或全部,按不同情况调节上市量以稳定物价。如1992年政府按保护价格收购粮食总产量的20%;烟叶与人参由专卖性烟草人参公司收购;其他农产品由农业协会收购,费用由政府资助。这种制度也叫价格安全带制度。为了减轻财政负担,实行过这种制度的蔬菜和牛肉,后来改为通过进口调节价格。

3.冻结物价制。这是在特定情况下,为防止经济生活的剧烈动荡,实行部分或全部物价冻结制度,是一种特殊情况下的特殊政策,如1983年政府下达过冻结物价的命令;煤炭,蜂窝煤价格在1989~1992年实行过冻结。由于冻结物价的方法效果并不好,近年来对邮票、公共汽车票这类公共服务费价格,基本上每年底进行一次微调。从而基本上放弃了冻结物价制度。

4.对未来价格调整提出指导方针的制度。这是对个体服务业收费标准实行的稍微宽松的管制制度。个体服务业收费标准,如理发、洗澡等服务费价格对居民有切肤之感,对其他物价波及影响也比较大,这类服务价格的管制机构一般是地方政府。为加强此类物价的管理,从1982年开始由经济企划院提出每年的指导方针。地方政府根据此指导方针进行管理。经济企划院列出上一年度个体服务业调价情况表。然后,提出下一年允许调价的条件与幅度。如,1993年1月公布的本年度个人服务业收费标准指导方针规定,距上次调价后时间不满1年者,本年度不能调价。不满2年者,可在5%的幅度内调价。不满3年者,可在7%的幅度内调价。3年以上者,可在10%的幅度内调价。

地方自治团体为执行这一指导方针设有非常设的“地方物价对策委员会”进行监督检查。对遵守者予以表彰和奖励,对违反者,第一次给予警告,第2次停业5日整顿,第3次停业10日整顿,第3次之后还违反规定,则取消营业执照。有关部门选择10%的营业店,每周检查一次,再选择20%的营业店,每月检查两次。这种制度虽谓行政指导,但也属于一种管制。

5.对工业品价格定期检查制度。1981年4月停止实行事前批准制度之后,出现物价急剧上升的局面。所以从7月起实行了新的定期检查制度。这种制度规定,每年4月由经济企划院选择企业市场占有率较高并有垄断倾向的产品和对国民经济影响大的工业品及生产厂家作为检查对象公布于众。这些被指定的企业每月要向政府主管部门和经济企划院提交指定商品的供求动向报告、原材料供求及价格动向报告,每半年交一次会议决算资料。政府还可以要求提供与物价有关的其他资料,一并研究价格变动是否妥当。如果需要采取措施时,用储备、进口、限制出口、关税、特别消费税等方法调节供求,改善流通渠道及交易形式,促进竞争性市场的形成。这一制度开始实行的1981年检查对象为97种商品、152家企业。后来逐步缩小,到1992年是29个品种、40家企业。选择检查对象的企业标准是,在国内对某种商品市场占有率占第一位的企业和比起第一位的企业在市场占有率相差少于10%的第二位企业。这种企业被认为是具有垄断倾向的企业。

除了定期检查之外,从1987年至今增加了抽查制度。抽查对象企业为“市场占有率较高企业”。按税前出厂价计算某企业一种产品年国内总供给额(总上市额-出口额+进口额-间接税)为300亿韩元以上(993年4月起改为500亿韩元以上)者,或者一家企业市场占有率达50%以上,三家企业市场占有率达75%以上的企业定为“市场占有率较高的企业”。对这些企业要实行价格滥用行为检查。

所谓“价格滥用行为”是指利用企业的有利地位不正当地决定、维持、变更商品服务价格的行为。当公正交易委员会认为某企业犯有价格滥用行为错误时,可以要求企业提交近两年来各类企业价格核算资料和市场情况资料,进行分析。如果查有错误,将受到不同程度的处理。

6.价格变更事后报告制。随着经济条件的改善和要求缓解价格管制的呼声日高,1993年3月把定期检查制改为价格变更事后报告制。根据这个制度,指定“市场占有率较高的企业”当中有垄断倾向的企业和商品,要求在价格调整之后3天之内向有关部门做事后报告。主管部门分析形势后认为必要时,用储备物资、进口等手段增加上市量或关税等税收手段调节需求以稳住价格。

执行这种制度的商品及企业目录是按下列原则制定的。政府特别管理对象20种基本生活用品中的工业品(共6种)、“市场占有率较高商品”中国内供应额超过2000亿韩元以上对国民经济影响大的商品(共9种)、国民经济重要原材料及建材(共7种)共计22种商品。确定企业的方法是,市场占有率占第一位的企业以及与第一位相比较市场占有率相差不到10%的企业,有时也包括第三位企业。1993年4月属于这类对象企业定为29家。

7.对金融商品价格的管制。因这个问题与其他物资商品有区别,故单独说明。1991年前,韩国对金融商品价格的管制非常细致而严格,但自1991年起逐步放宽了管制,分期分批实行自由化。

根据银行法,金融类商品价格总体上由金融通货运营委员会进行管理。对银行的利率管制由银行监督院执行,对短期金融公司的管制由财务部长官执行,对证券公司的利率管制由证券管理委员会执行。

金融商品的种类很多,有存贷款、票据、期票、各类证券、债券、各类保险商品等。其中单是存贷款按期限不同可分为活期、定期、短期、长期。作为其价格的利率也有区别。1993年底,贷款利率已自由化,但存款利率没有完全自由化。证券化和保险业中的多数商品目前仍受比较严格的价格管制。根据统计资料看,1995年批发物价上涨率为4.6%,零售物价上涨率为4.4%的时候,国家规定的1年以上2年不满的银行利息率为7.5%~10.0%。[②]

三、对韩国价格管制制度的功过评说

(一)韩国经济学界对价格管制政策持赞成态度的不多。但据笔者看,至少在以下几个方面是值得肯定的

1.物价管制政策对80年代以来的物价稳定起了一定的作用。物价受财政金融政策、汇率、工资、国外原材料及能源价格、国家的政治经济形势等多方面的影响。韩国1965年不成功的金融改革与高利率引发了严重的通货膨胀。1973年和1979年两次国际石油价格暴涨对韩国冲击很大。80年代初韩国政治形势动荡,加上国际经济形势的影响,物价涨幅很大。这些不稳定因素始终压倒政府力图控制物价的政策,使之不能有效地运转。所以从1966年到1981年零售物价涨幅每年都在两位数以上(除1973年之外)。1982年之后国际经济形势好转,韩国抓紧有利时机加大了管制物价的力度。尤其是1981年4月制定了《关于管制垄断及公正交易的法律》(一般称‘公正交易法’)以后对垄断财团操纵物价起了很大的限制作用。

2.管制消费品价格政策对降低劳动成本、提高出口商品的国际竞争能力,推动国际贸易的发展起了一定的作用。根据韩国60年代初到90年代初的劳动生产率增长率、各类工资增长率、实际工资增长率,可以计算出工资成本指数3工资成本指数=实际工资指数÷劳动生产率指数×100)。通过测算,我们了解到第一个5年计划时期(简称一五时期)(1962~1966)工资成本下降7.8%,二五时期(1967~1971)下降6.5%,三五时期(1972~1976)下降1.6%,四五时期(1977~1981)下降4.6%,五五时期(1982~1986)下降3.1%,六五时期(1987~1991)下降3.4%。当时出口产品中劳动密集型产品比重大,而劳动成本持续下降对出口竞争十分有利。

1965年韩国出口贸易额为1.75亿美元,到1995年已达1250.58亿美元,增加了719倍。[③]

3.政府对基本生活用品物价进行管制有利于国民生活水平的提高。据《从统计上看韩国的足迹》一书介绍,从1965年到1994年4口之家的城市工人月平均收入上升了201.3倍。扣除物价上涨(零售物价上涨19倍)之后,工人家庭收入实际仍然上升了10.6倍。人均国民总产值到1995年底已突破1万美元。家用电器、电脑、小汽车等已经普及到家庭。同时,1994年与1970年相比每周平均工作时间减少了4.2小时。生活质量大大提高。[④]

4.对大米基本自给起了重要作用。由于对大米和大麦始终实行保护性收购价制度,自给率比较高。1965年的自给率为102.1%。到1991年自给率仍为100%。近几年由于国外的压力,进口增加,自给率略有下降,但1994年仍达98%。[⑤]没有实行保护价格的玉米、小麦、豆类几乎全部依靠进口解决国内需要。韩国人以大米为主食,保证大米自给等于保住了一种战略物资。

5.物价管制在一定程度上有利于提高企业的经营管理水平。在私有制和市场经济条件下,政府规定价格上限,企业就要在降低生产成本上下功夫。另外,在同样价格条件下,为了能占有更多的市场,企业就要在产品质量、开拓市场能力、售后服务、形象设计等方面改善经营管理。在一定时期一定范围内管制价格对加强企业之间的竞争是有作用的。

6.管制物价对于国民经济稳定均衡发展、国民生活安定、防止出现大的波动有很大作用。实践证明,国家管制部分物价在解决西方经济理论所说的非对称信息、环境污染、垄断等导致市场失败因素是有作用的。对于开放经济、控制一部分重要物资价格以减少世界经济动荡时本国经济可能受到的冲击也有重要的作用。

(二)物价管制政策在实践中也暴露出了一些问题

1.各级政府财政负担加重。由于对部分商品实行了各种价格补贴制度,国家财政负担越来越重。其中有粮食购销补贴、其他农产品价格补贴、煤炭生产亏损补贴、化肥购销价格补贴、沿海旅客运输船补贴、自来水经营补贴等。各级政府经营的社会服务行业中的相当部分都是赤字运行的。单是为解决粮价补贴发行的粮食债券到1993年年底累计余额已达6.2万亿韩元,每年单是利息就要支付6000亿韩元,相当于7.2亿美元。

2.由于部分商品价格不是靠市场决定,当价格不能正确地反映社会需求时,可能诱发不正当的企业行为,如,商家可能搞搭配销售以增加盈利,有的搞系列化,把那些没有列入管制范围的商品价格提高。有的增加不必要的开支增加成本,等待下次定价时抬高价格。也可能诱发场外交易及地下经济,以逃避管制,高利贷就是一例。有时也引发减产或转产。

3.在实践中存在不少执行中的难度,增加执行成本。有些情况下合法与不合法之界线难以划清。有时因政府的调价滞后使生产与经营者蒙受损失。有些经营者对政府规定不予执行,产生对抗与冲突。这些情况给执行制度增加很大困难。要严格执行,就要增加工作人员和设备,加大执行成本,最终还是造成社会资源浪费。

由于以上这些原因,韩国进入90年代以来正逐步采取措施,缓解物价管制。到1993年原来管制措施中的相当部分已终止执行。这时,韩国人均国民收入已达7500多美元。

我国目前实行的是社会主义市场经济新体制。时间短,缺乏经验。我国本世纪末的目标是人均国民收入800美元,经济实力不算强,与韩国情况相差甚远。因此在目前,不宜急于把物价管理部门撤销,不宜把绝大部分基本生活资料推向市场自由定价。目前我国的市场发育还处于初级阶段。国营企业改革遇到很多困难,亏损面多,亏损额大。在这种情况下,把大部分商品的定价推向市场容易造成各种潜伏矛盾。因此,笔者认为有必要借鉴韩国物价管制经验,逐步、谨慎地放开物价。物价放开应与其他改革配套,尤其应与国营企业体制改革配套。

注释:

①1994年经济企划院改组为财政经济院;

②根据韩国银行《经济统计年报》1996年第238页、第250页、第68页有关资料推算出;

③⑤统计厅《韩国主要经济指标》1996年3月,第233页、第22页;

④统计厅《从统计上看韩国的足迹》1995年8月,第38页。

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