持续贫困的成因与攻坚对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
改革开放以来，从中央到地方各级党委、政府都十分重视扶贫开发工作，为帮助老、少、边、穷地区社会经济发展，制定了许多行之有效的优惠政策和强有力的措施。经过十多年的努力，贫困人口大幅度减少。十几年前，我国有2.5亿没有解决温饱的贫困人口，现在已减少到6500万。河南省贫困人口也已从1986年的1375万人下降到1994年的670万人，平均每年解决78万人的温饱问题。扶贫工作的成绩是巨大的。但是全国至今仍然有几千万农民吃不饱饭、喝不上水、用不上电、家里烧不上柴、小孩上不了学、缺医少药、交通闭塞、生产生活条件特别差，这不能不说是一个严重的问题。河南省贫困面所占的比重还高于全国平均水平，全省117个县市就有34个国家和省级贫困县，贫困面积约占全省的40%，人口占全省人口1/4左右。加上面上插花的贫困乡村，贫困面所占的比重还要大些。1994年24个贫困县人均国民生产总值1389元，仅为全省平均水平的58%；人均财政收入65元，只是全省平均水平的34%；农民人均纯收入706元，比全省人均少204元。还有一些乡村人均纯收入仅有300元左右。
改革开放十多年了，国家年复一年的扶贫，为什么一些贫困乡村仍年复一年的贫困？通过调查，我们发现一些贫困乡村累扶不富、持续贫困的主要原因有如下几个方面：
1.党的农村经济政策很难落实，影响了整个农村经济的发展，对贫困地区农村的消极影响更大。近几年，党中央、国务院为保护农民利益，调动农民生产积极性，促进农业和农村经济的发展，制定了一系列的重要政策。对于这些政策，有些地方认真贯彻落实，但也有些地方和部门从自己的局部利益出发，以“实用主义”态度对待党的政策。例如，几年中央一再强调“宁可少上几个项目，也要增加农业投入”，实际上，在一些地方，用于农业的投入比重和绝对数反而逐年下降，相当一部分投入没有落实或变成“农转非”。再如，近几年中央也一再强调农民负担不得超过每年人均纯收入的5%，但事实上，很多地方农民的负担一直高达10%以上。我们在调查中发现，凡是累扶不富、持续贫困的乡村，政策棚架现象往往严重，农民误解疑虑很多，生产积极性下降，严重影响了农村经济的发展。
2.一些贫困村没有积极配合党和政府的工作。扶贫工作刚起步时，采取送钱、送粮、送衣、送药的“输血型”持贫方法，使部分地方的干部和群众养成了依赖思想，安于现状，消极等靠。我们在一个贫困村调查时，发现有一些青年在一起聊天、下棋、打扑克，还以为他们很富裕。一了解方知他们大多数人相当贫困，家庭人年均收入不足300元。问其为何不想致富门路，改变目前生产状况。他们说上边不拨扶贫款，自己又没本钱，没机会，靠啥致富。后来，扶贫工作由这种“输血型”变成“造血型”，即由银行贷款，在贫困地区兴办经济实体，但因贫困地区的一些群众和干部缺乏商品经济意识和市场观念，加上信息闭塞，交通不便，劳动者文化素质差，致使不少经济实体亏损、倒闭。
3.一些地方上的领导对扶贫工作不重视，对贫困乡村扶持力度不够，工作摆不上位置。重富县，轻富民，“整日围着企业转，说起农村喊一喊”。个别县投放到富民项目上的资金还不到10%。还有地方扶富不扶贫，层层截留挪用扶贫款，造成越是贫困的地方越用不上扶贫资金的反常现象。科技扶贫在一些地方也流于形式，由于缺乏资金投入，很多扶贫项目很难上马，一些农业科技难以推广应用。还有的地方在精简机构中，首先砍掉乡镇一级农技部门，实行“断奶”，让农业科技人员“下海”自谋生路，有的科技人员只好上街摆小摊谋生，使本来很脆弱的农业科技网络出现缺口。
4.集体经济薄弱，生产生活条件恶劣。集体经济十分薄弱，这是贫困地区一个共同的问题，也是一个突出问题。某县调查发现，1991年全县集体经营“空壳”的村193个，占全县行政村总数的44%，不少村从实行责任制到现在，支村委干部没领过报酬。支村委一无办公地点，二无牌子，三无办公用具，集体只剩下一个章子。由于集体经济十分薄弱，既不能为农户提供服务，也无力组织发展生产，反过来又制约了经济发展，形成恶性循环。凡是集体经济空壳的农村，农田水利建设基本停顿，原有的由于缺乏保护，受破坏程度严重。
5.贫困地区农民科学文化素质低，缺乏致富带头人。影响贫困地区农村经济与社会发展的原因是多方面的，但最根本的是人。一些贫困地区人均纯收入低，还没有解决温饱问题，并非缺乏资源，例如河南西部的一些贫困县有丰富的矿产资源、森林资源、旅游资源，但仍摘不掉贫穷的帽子，根本原因就是缺乏人才。我们在调查中发现，某山区农村文盲半文盲竟占85%，方圆几十里属一个行政村，村长也只有小学文化水平，村干部换来换去，还是几个人轮流坐庄，工作一年又一年，还是老样子。他们中有给钱办不成事的，也有把扶贫资金当救济款的，都不能从本地实际出发，利用当地资源脱贫致富。
6.农民“生病无钱治”的现象普遍存在，因病致贫返贫问题十分突出。据对河南省某县的调查，农村贫困户中患病应就诊而未就诊、应住院而未住院者分别占21.9%和55.1%。是什么原因造成农民“有病不治”？从卫生主管部门提供的情况看，河南省平均每个行政村有医院点1.63个，有乡村医生2.24名。农民“有病不治”显然不是由于缺医少药造成的，原因在于现在的医疗费用昂贵的太离谱。药价节节上扬，患者负担日益沉重，过去花几角钱、几元元买几片黄连素就能治好的拉肚子，现在上医院诊治非花上几十元不可。如果因病住院，费用更是高得惊人。在贫困地区农村，农民“生病不治”的现象普遍存在。河南省至少有30%的农村病人得病后无钱就医而延误治疗，使很大一部分劳动力隐性流失。昂贵的医疗费用，还使相当一部分已经解决了温饱而脱离了贫困的农户又因病致贫，因病返贫。1995年初，河南省卫生厅开展了一项题为“全省城乡卫生改革与发展”的调查，其中一项调查结果显示，河南省农村贫困户中因病致贫的比例高达31.4%，居于各种致贫原因的首位。农工民主党河南省委员会调查组在河南卫生厅支持下，深入国家级贫困县伊川县，逐户走访调查了两个乡四个村118户农民，他们中因病致贫、返贫的有65户，占总户数的55%。一户有病还往往殃及亲朋，导致多户返贫。贫困地区农民因病致贫和因病返贫问题已成为贫困地区农村社会发展的重要制约因素，是农民保健康、奔小康的最大障碍。
二
大力促进农村经济发展，提高农民的物质文化生活水平，这是党在农村的中心工作。为此，贫困地区的各级领导要加大扶贫攻坚的力度，千方百计帮助农民脱贫致富。
1.采取“扶、帮、带、促”措施，增强贫困地区农村的造血功能。在市场经济条件下，生产力各要素从效益低的地方向效益高的地方流动，资金、人才从不同的方位向经济发达地区聚集。而贫困乡村大都处在山区，交通不便，信息闭塞，接受城市辐射的能力弱，基础差，底子薄，生产形不成规模，更形不成产品优势和商品优势，市场竞争力很弱。乡村财力结构非常单一，保证“吃饭”都困难，更谈不上发展。因此，必须采取扶、帮、带、促等措施。
扶，就是对贫困乡村予以资金扶持，增强其造血功能。给贫困地区农村优惠贷款是国家“八七扶贫攻坚计划”的关键措施，也是国家鼓励贫困地区进行项目开发的重要手段。实践证明，扶持了一个好的项目，就能调动一方干群的积极性，带动和辐射一方经济的发展。
帮，就是动员组织社会力量，对贫困乡村开展对口传帮带。对口帮扶单位大多是党政机关、大中型企业、大专院校和医疗卫生机构。实施“八七”扶贫攻坚计划以来，很多对口扶贫单位响应党和政府的号召，充分发挥各自的优势，从资金、物资、人才、技术、市场营销、组织劳务输出、内引外联、开发项目等方面给贫困地区农村予以无私的援助，大大促进了贫困乡村的经济发展。
带，就是在贫困乡（镇）及有条件的村实施龙头战略。通过“公司+农户”的形式，发展支柱产业，带动千家万户脱贫致富。其基本做法是：立足当地优势，面向市场需求，选定开发项目，培植“龙头”企业承贷承还扶贫资金，组织农户连片开发，建立商品生产基地，实行种养加一条龙，贸工农一体化经营，形成区域性支柱产业，取得富民、兴县的双重效果。实践证明，这种经营形式能够有效地解决贫困地区致富无门路、生产无技术、产品出售难等一系列问题，是一条普遍适合贫困地区发展经济的好路子。
促，就是强化对扶贫开发工作的管理，明确责任，把扶贫攻坚任务落到实处。为了防止一些地方扶贫开发工作走过场，必须强化其管理。首先，建立健全扶贫开发办事机构，配备扶贫专职干部。其次，层层制订扶贫攻坚计划，对贫困村建立扶贫开发档案，将贫困村的基本情况、领导班子情况、资源情况、脱贫致富的突破口、项目开发规划、扶贫成效、开发措施等，列入扶贫开发档案内容，逐项录以备案。其三，实行扶贫目标管理责任制，层层签订目标责任书，一级一级压担子。把扶贫责任落实到各级党政主要领导、有关部门和扶贫单位，把扶贫成果落实到每户每家，逐步实现扶贫开发工作的制度化、规范化。其四，加强对贫困村民的教育和培训工作，促进他们更新观念换脑筋，树立致富信心。采用多种形式教技术、教方法，提高贫困户致富的能力和本领。帮助他们找门路，适度帮资金，启动其内在活力，增强“造血”功能。
2.对地理条件极差的贫困乡村实行异地开发战略，变“输血”为“体外造血”。扶贫开发的实践证明，对于一个地理条件极差的地方，“输血”型的扶贫方式只能使其生存条件暂时得到改善，并不能从根本上解决问题。而且，长期的“输血”，使一些贫困村养成了依赖的惰性，不求进步，坐享其成，混一天是一天。例如某地在扶贫工作中，曾拿出230万元投入到山区23个贫困村扶持发展工业项目，之后每年都拿出300多万元投入到山区基础工程建设中。但偏僻的地理位置，瘠薄的土地，村民依赖的惰性，使这里依旧靠天吃饭，温饱难以保证，近百个村集体企业是“空壳”。
针对上述状况，有些特困地方的领导解放思想、实事求是，跳出传统扶贫思维模式，借鉴我国创办经济特区的成功经验，运用地缘经济学理论，在投资环境比较优越、功能较齐全的地区划出一定的范围，建立扶贫经济开发试验区，吸引贫困乡村异地发展，到扶贫区与国外国内客商对接兴办企业。乡镇干部参与管理，招收贫困村劳动力入厂就业，实现的税利按参股比例返还给投资的贫困乡村。这种“体外造血”的扶贫方式，已取得了明显的经济效益和社会效益。如信阳县大胆探索异地开发的路子，在平桥、明港、五里等地建立了7个扶贫开发区，组织偏僻闭塞、基础设施条件差的贫困村到开发区开厂办店，目前有1.4万贫困人口在开发区就业，创办企业748家。平桥镇开发区内的奥龙集团公司原是胡店乡沈庄村的村办企业，迁入开发区后得到迅速发展，现已拥有7个下属企业，8000万元固定资产，带动297个贫困户脱贫。
还有的地方走农业异地开发路子，有领导、有组织、有计划、有步骤地进行特困地区人口大迁移，从根本上解决特困地区群众的生产、生活出路问题。他们先组织力量到安置点耕种，后搬家定居。他们还在市内县内选择条件较好、连片的荒坡荒地，将兴建移民新村、移民学校与建立“三高”农业基地紧密结合，同步规划，同步实施，形成基地，集中安置；动员和鼓励有一技之长的特困农民到城镇、国道沿线、旅游区从事第二、第三产业。实践证明，这是一条容量大、投资少、见效快的脱贫新途径。移民对这种新路也是赞赏的，他们说：“这是我们的第二次解放”，“异地开发，一年解决温饱，三年实现脱贫，五年开始致富。”齐夸共产党好。
3.发展庭院经济使农民增收致富、安居乐业。庭院经济是以农户庭院宅基地及周围的土地、空间为载体，以市场商品需要为导向，以创造经济效益为目的而开展的种植业、手工加工业和养殖业等经济形式，在农业生产条件较差，乡镇企业发展相对落后，而农民居住分散、庭院宅基地宽敞的贫困地区，发展庭院经济是广大农民脱贫致富奔小康的有效途径，也是安置这些地区农村剩余劳动力的重要领域。
一般来说，贫困地区农村发展庭院经济有一定的优势：一是环境优势。这些地区地域辽阔，农民居住比较分散，庭院宅基地宽阔，发展庭院经济的潜力很大。二是物种优势。贫困乡村多在山区，那里海拔、土壤、气候条件差异大，小气候特征明显，物种多样，林果特产资源丰富。三是传统优势。贫困地区的农民有在房前屋后和地里“绣花”的习惯。四是市场优势。庭院经济的产品具有“轻活名贵”的特点，在国内外市场上都有一定的竞争力。庭院经济还具有开发项目多，劳作时间方便，方式多样，经营灵活，投入较少，易于管理，适应性强等特点。实践证明，发展庭院经济既是农民增收致富的重要渠道，又可以促使农民美化环境、安居乐业。从而保证农村社会的稳定与协调发展。
目前，贫困地区农村在发展庭院经济中也出现了一些问题，主要表现在产、供、销脱节，不能适应市场需求的变化。解决这类问题，首先要选准项目，力戒盲目性、随意性。既要把握准市场需求动向，又要考虑本地区的环境、条件。其次，要“种养加”配套发展，“农工商”一体经营。另外，发展庭院经济要与大农业开发、农业商品基地建设和兴办乡村集体企业结合起来，充分发挥项目开发，基地建设和集体企业对发展庭院经济的带动和辐射作用。
4.正确处理政府与农民的关系，减轻农民负担。贫困地区的农民，在实行联产承包责任制以后，温饱问题得到初步解决，有些地方温饱问题还没有解决。在这种情况下，广大农民本能地把致富奔小康作为其追求的基本目标，把能不能较快地增加他们的收入，能不能较快地致富作为对政府赞成与否的基本标准。近几年，一些地方由于财政困难，政府对农业的投入能力极为有限，加上乡镇实行财政包干后，乡镇财政吃紧，就把很多事业费用开支项目转嫁到农民身上，超出了农民的承受能力，农民负担较重。这样一方面村级组织要动员、组织农民集中财力，扩大投资，尽快致富。另一方面又不得不完成上级压下来的提留任务，造成干部群众关系紧张，群众对村干部有怨言。因此，要处理好政府与农民的关系，切实减轻农民的负担。各项提留要有政府依据，要取之有度，用之有节。严格地把农民负担限制在法律和政策规定的限额以内，不能乱开口子。凡是涉及农民掏钱的，不能把后天才能办的事，简单粗暴地拿到今天来做。绝不允许某些干部以加重农民负担、恶化干群关系为代价“创造”政绩。
1996年6月，江泽民同志在河南考察农业和农村工作时指出：“当前，一些地区农民负担过重的问题，已经成为影响党同农民的关系，影响农村稳定的一大因素。随意加重农民负担，是与中央一再强调保护农民的合法权益，调动农民的积极性的精神背道而驰的。减轻农民负担还是加重农民负担，绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题，提到这样的政治高度来认识，提到我们党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识。”[①]各级政府一定要遵照江总书记的指示，切实减轻农民负担，处理好与农民的关系。
5.健全和完善农村社会保障体系。使贫困地区农民老有所养，摆脱或减少疾病危害。建立健全农村社会保障制度，能有效地保障农村困难群众的基本生活，化解某些不安定因素，维护农村社会的稳定。当前要重点发展养老保险和合作医疗，逐步建立农村养老保险制度和合作医疗制度。
农村养老保险已在全国1000多个县开始了试点，有5000多万农民参加了投保，积累保险基金20多亿元。我省在有条件开展但还未开展的地方，要积极引导，创造条件，尽早启动，稳步推进。
贫困地区要把建立新型农村合作医疗制度，解决因病致贫问题作为扶贫工作一项重要措施来抓，列入社会经济发展总体规划，从政策、资金、人力、物力上给予大力支持。要澄清举办合作医疗就是加重农民负担的片面认识，明确农民参加合作医疗是为了通过社会保障摆脱和减少疾病危害，从根本上减轻农民负担。要建立起以农民群众个人投放为主、集体补助为辅、政府适当扶持的筹资机制。同时，动员社会力量捐资助医，像教育扶贫、科技扶贫一样，建立起“农村卫生扶贫基金会”。
农民群众是十分支持发展合作医疗制度的。濮阳市对2800多位农民进行的合作意向性调查表明，除极少数富裕户不关心合作医疗和极少数特困户无力参加合作医疗外，74.5%的农民对推行合作医疗投赞成票。他们说：“卖一只鸡保一年的平安，为啥不保呢！”新密市15个乡镇233个行政村重建了合作医疗，覆盖面达76%。开封县是河南省发展完善农村合作医疗制度最有效的一个县。他们本着农民自愿的原则，每位农民每年只需交2至4元，便可享受不同比例的医疗费用减免。
实践证明，农村建立健全合作医疗制度，不但促进了农村卫生事业的发展，而且在一定程度上确实减轻了农民的医疗负担，减少了因病致贫和小病拖成大病现象的产生，获得了良好的社会效益。用老百姓的话说就是：今天你有病我帮你，明天我有病你帮我。
实现人人享有卫生保健，是2000年我国社会经济发展总体目标的组成部分。但是，目前我省大部分地区的农村人口还是自费医疗，发展农村合作医疗制度的任务还十分艰巨。
注释：
[①]江泽民：《加强农业基础，深化农村改革，推进农村经济和社会全面发展》，《光明日报》1996年7月16日。