大城市撤市（县）设区模式初探，本文主要内容关键词为：大城市论文,设区论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行撤市（县）设区，将大城市或者中心城市周边的县或者县级市改设为大城市的市辖区，变更它们的隶属关系，是上个世纪80年代以来行政区划调整比较频繁的行政区划管理行为之一，成为我国县级以上行政区划变更的一大热点[1]。
近年来，随着社会经济的迅速发展，城市化水平的急剧提高，我国城市化进入到高速发展阶段，人口大规模向城市转移，尤其是向大城市转移，城市的产业结构正处于升级换代阶段，城市的空间结构面临着重新优化和重组。我国的大城市在空间拓展、土地资源、产业结构的调整升级与转移、区域性基础设施的布局与建设和环境防治、保护等方面面临着极大的挑战；另一方面，由于大城市周边县或者县级市本身因经济发展的要求，需要扩大城市的规模，并建设相应的城市设施，但受所管辖市的限制难以实现，再加上县级市经济实力的增强，必然会产生追加行政权利的欲望和客观要求，大城市要维护其自身的行政地位而对此进行压制，可能导致两者矛盾加剧，基于这样的原因，在目前我国的行政体制上处在改革的过渡阶段，体制本身或者宪法、法律都存在较多不规范的情况下，大城市就利用本身有利的行政地位，变更这种行政隶属关系，将所管辖的县或者所代管的县级市改设为区，如杭州、武汉、广州、佛山等大城市，撤市（县）设区已经越来越多地作为一种大城市行政区划的调整模式，被不断的借鉴和付诸实施。因此，探讨撤市（县）设区模式的利弊，分析它对中心城市和改区的市（县）的影响，对于我国城市化高速发展条件下政区的调整和改革的理论研究和实践推行都有重要意义。
一、撤市（县）设区的由来
1993年，深圳市将宝安县建制撤销，划分为宝安和龙岗两个市辖区，成为我国最早实行市（县）改区的大城市之一。此后，我国的直辖市、很多大城市相继将周边的市（县）改区。县市改区的目的大都是为了解决中心城市发展空间受限问题，中心城市借此摆脱周边县市的空间约束，从而在经济布局和市政建设上避免出现与周边县市产业雷同、重复建设、浪费资源等现象。
表一 1997～2003年我国县（市）改区情况
年份 县（市）改区情况
北京：撤销通县，设北京市通州区
1997上海：撤销金山县，设上海市金山区
陕西：撤销临潼县，设西安市临潼区
北京：撤销顺义县，设北京市顺义区
上海：撤销松江县，设上海市松江区
1998湖北：撤销黄陂县和新洲县，设武汉
市黄陂区和新州区
云南：撤销地级东川市，设昆明市东
川区
1999北京：撤销昌平县，设北京市昌平区
上海：撤销青浦县，设上海市青浦区
天津：撤销武清县，设天津市武清区
江苏：撤销江宁县，设南京市江宁区
撤销邗江县，设扬州市邗江区
2000 撤销县级锡山市，设无锡市锡
山区和惠山区
撤销县级吴县市，设苏州市吴
中区、相城区
浙江：撤销金华县，设金华市金东区
广东：撤销县级番禺市、花都市，设
广州市番禺区、花都区
北京：撤销大兴县、怀柔县、平谷县，设
北京市大兴区、怀柔区、平谷区
天津：撤销宝坻县，设天津市宝坻区
上海：撤销奉贤县、南江县，设上海市奉贤
区、南江区
2001浙江：撤销萧山市、余杭市，设杭州市萧山
区、余杭区
撤销衢县，设衢州市衢江区
山东：撤销长清县，设济南市长清区
湖北：撤销宜昌县，设宜昌市夷陵区
撤销襄阳县，设襄樊市襄阳区
广东：撤销斗门县，设珠海市斗门区、金湾区
重庆：撤销长寿县，设重庆市长寿区
四川：撤销新都县，设成都市新都区
河北：撤销县级丰南市，设唐山市丰南区
撤销丰润县和唐山新区，设唐山市丰润区
江苏：撤销县级武进市，设常州武进区
撤销浦口区和江浦县，设新的南京市
浦口区；撤销大厂区和六合县，设新
的南京市六合区
撤销丹徒县，设镇江市丹徒区
2002浙江：撤销鄞县，设宁波市鄞州区
广东：撤销新会市，设江门市新会区
撤销南海市、顺德市、高明市、三水
市，设佛山市南海区、顺德区、高明
区和三水区
四川：撤销温江县，设成都市温江区
陕西：撤销长安县，设西安市长安区
撤销耀县，设铜川市耀州区
海南：撤销琼山市，设海口市琼山区
广东：撤销潮阳市，设汕头市潮阳区、潮南区
2003
撤销澄海市，设汕头市澄海区
撤销惠阳市，设惠州市惠阳区
资料来源：中国行政区划网，从我国各年份县级以上行政区划变更资料中整理而成[2]。
由上表可知，从空间上看，市县改区多发生在我国东部沿海经济较发达、城市较密集的地区，如北京、上海、天津、重庆等直辖市，长江三角洲的南京、无锡、苏州、杭州、常州、镇江、宁波等大城市，南部沿海的广州、佛山、汕头、惠州、江门等市。同时，一些区域性中心城市如西安、成都、济南、武汉、昆明、宜昌等城市也进行了撤市（县）设区，但所占的比例相对较少。近年来我国大城市周边县（市）改区有逐渐增多的趋势，特别是2000年以来，进行调整的城市从原来的直辖市、特大中心城市逐渐转移到区域中心城市和中等城市。分析出现这种现象的原因，大致有三个方面：
1、高速的城市化进程
从我国第五次人口普查的数据上看，我国的城市化水平已达到36.09%，而且这种发展势头有进一步加速的态势。数据还显示，我国大中城市的人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上。据有关资料统计，20世纪90年代以来从农村转移进城镇的劳动力共有9948万人，其中到城市的累计有6233万人，到小城镇的3715万人。这就是说，全国农村转移进城的农民中约有三分之二到城市，只有三分之一到小城镇。而在各类城市中又以地级以上城市的人口机械增长速度最快，从近五年来全国人口迁移情况统计数字看，地级以上城市人口迁入率最高，平均净迁入率在千分之八以上，而县级市的净迁入率不足千分之二[3]。因此我国大城市的高速城市化进程给城市的发展建设和管理提出了挑战，人口的骤增，城市规模的扩大，使得有的大城市已经与周边的县市连为一体，暴露出了用地紧张、扩展空间不足，占地面积与其经济实力、城市的发展目标和定位不相称等问题，影响了大城市的积聚力和扩散力，给城市的竞争力带来了潜在威胁。所以大城市普遍开始在新的地域空间上寻求发展，但行政界线往往成为大城市实施新的发展战略的障碍，很多城市采取撤销周边县市的做法，为经济布局和城市建设扫除障碍。
2、特有的“行政区经济”
所谓行政区经济，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。20世纪80年代以来，我国一系列的体制改革使地方政府的经济权限逐步增大，每个城市特别是大城市都期待在经济全球化时代的世界城市体系中扮演重要角色，城市政府作为地方经济利益的主体，各个城市之间展开丁吸引投资和人才的竞争，竞相发展价高利大的雷同产业，重复建设大型基础设施，自成一体地进行经济布局，对经济进行不合理的干预。行政界线像一堵看不见的墙，人为地将区域进行分割，阻碍了区域之间产品、资源、要素的流动和统一市场的形成。但我国大城市人口规模不断增大，城市建成区不断扩张，经济实力不断增强，城市的辐射力和影响力已远远越过这堵看不见的墙，由这堵墙产生的与周围县市在经济、社会、环境等方面的摩擦越来越多，矛盾和冲突越来越明显，导致的地方本位主义和保护主义非常严重。由于我国还处于计划经济体制向市场经济体制过渡阶段，真正的市场经济体制并未真正建立，完全靠市场来配置资源是不现实的事情，同时政府的职能也未能实现从直接管理、微观管理、条块管理向间接管理、宏观调控、公共服务的真正转变[4]，通过区域协调组织来解决区域之间的问题，还需要较长时间和大量实践的摸索，也不是地方政府所能操作的，短期内不可能付诸实施，因此在市场无力、协调机制不奏效的情况下，采用行政区划调整的方式来整合大城市与周边县市，撤市（县）设区，便成了一种无奈的选择。
3、不合理的行政区划格局
我国的市制开始于上世纪20年代，直到80年代，采取的都是“切块设市”的设市模式，大多是将历史上的州府驻地即后来的省政府和地区行署驻地的一小块地域划出来设市，面积较小，而周围被广阔的县域封闭或者半封闭地包围着。城市不断的发展建设，人口的不断集聚，建成区范围的不断扩大，必然要打破这种历史形成的行政区区划给社会经济发展带来的束缚，因此出现调整行政区划，拓展地域空间，变更区划格局的需求。
二、对撤市（县）设区的评价
撤市（县）设区这类行政区划调整实施起来也有很大优点，它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。审视近几年大中城市的撤市（县）设区的调整，总体上看是必要的，绝大部分的方案是好的，调整后的行政区划解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济发展。但由此产生的消极影响也不容忽视，惟有正视现实，客观地进行评价，才能更好地解决问题。
对大城市的影响
1、有利于大城市规模的扩大和经济实力的增强，可以解决很多城市问题
撤市（县）设区以后，大城市的空间和资源以超常规的方式骤增，可以在更大的政区范围内优化城市的空间布局，强化城市功能，调整城市的发展方向，进行城市产业结构的升级和转移，优化资源的配置，提高城市竞争力。同时还可以解决老城区交通堵塞、居住拥挤、环境污染等问题，给城市提供了更加广阔的舞台来实现经济发展的后劲和潜力。
以广州为例，广州老城区面积只有54.4平方公里，却集中了全市40%以上的工业用地，城区中心部分地段工业密度高，呈分散状与居民区混杂，配套没施不足，污染治理困难，居民居住环境较差，交通拥挤得不到根本解决。为解决这些问题，广州市计划将城区大部分工业用地实行“退二进三”，工业项目主要外迁到县级市。但受现行行政区划的制约，广州市与县级市在外迁企业的税收分成、基础没施的配套建设、治安管理、职工子女入学和就业等问题上难以处理，影响了工业布局调整的进程和土地资源的有效开发利用。番禺和花都撤市设区以后，它们的土地均处于同一个行政区域范围内，上述问题也就迎刃而解了。同时，区划调整后，广州市的政区面积由原来的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里，城市发展拥有了更大的视野和平台，有利于从整体上加强城市用地的计划管理，使旧城改造与新区开发相协调，保证土地供给的有序性和合理性。在此基础上，广州市重新制定了城市的发展战略，优化了城市的空间布局，为增强经济实力，提高城市化水平和城市综合竞争力提供了条件。
再如，佛山市将南海、顺德、高明、三水等几个县级市合并以后，一跃成为珠江三角洲的第二大城市，在提高了知名度和政治地位的同时，伴随的是空间资源的骤增和经济实力的大大增强。
2、解决了有限区域范围内的协调发展
在全球经济一体化的背景下，区域的发展再也不是封闭的、自成一体的，而是开放的、一体化的，组成城市与区域经济的微观单元——企业也越来越呼唤协作、分工和专门化的生产，因此区域协调成为地方政府的迫切需求。但矛盾的是，地方政府的角色是地方经济利益的主体，政府行为和政府制定的战略、政策等都是追求地方经济利益的最大化（追求政绩和财政收入），很少考虑行政界线以外的地域。所以区域的协调只能说是一个让人望而却步的理想。通过行政区划的调整，将周边的县市纳入到大城市进行生产力布局，重新调整产业结构，统一进行城市与区域规划，可以避免重复建设和资源浪费，减少区域的内耗，扩大市场运作空间，整合政府间的关系从而促进公共效率的提高，可以说是用区划调整的政治手段有限地实现了现行体制下的区域协调问题。
3、降低了行政成本，提高了行政效率
原来大城市与周边县市只是代管关系，由于县市的自主权较大，很多政策和指令的下达都需要一定的周期，并且要付出较大的行政成本才能解决问题。通过撤市（县）设区，行政机构进行了重新的设置，大城市政府的政策和指令等很快地传达到下一级区政府，很大程度上降低了管理和制度交易的成本，提高了行政效率。
4、假性城市化比较严重
原城区与县市改设的区之间，在城市性质功能、城市景观、产业结构、就业结构、土地制度、行政管理体制等方面，都有很大的差别，这些市县仍有相当一部分是农村，在相当长时间内，不可能也不应该变为城区。农业土地利用方式、农村社区仍然是新设区的主体，基础设施也不能跟城市完全对接，因此这会给城市人口统计和城市化的研究带来麻烦，出现所谓“假性城市化”。
对所改县市的影响
1、权限的缺失和管理方式的变化使县市的独立性下降，影响社会经济发展
区与县或者县级市是两种性质完全不同的地方制度，它们在功能、政府机构、独立性和管理权限等方面有很大的差别。县和县级市（县级市大多是整县设市而来）是我国行政等级层次中的重要部分，是宪法和组织法规定的一级政权机构，可依法行政、依法决策，其自主权和综合决策权比市辖区要大得多，它实行的是城乡合治的管理方式，其管辖范围内存在大量的农村地域和大量的农村人口，具有相对的独立性。而城市的区则是城市下属的行政建制和行政单位，是城市一级政权机构的派出机构，其行政权力从属于市政府，主要职能是贯彻实行市政府的政令和重大决策，管理区内环境、设施、治安和公共福利事业等，协助市政府搞好城市管理和服务，它没有公检法司、土地、规划和工商管理等权限，没有独立性。因此将县、县级市改设为区，政府失去了独立的决策权，用管理城市的方式去管理区域型的政区，必然会削弱对农村集体经济和农业的管理及服务，损害农民的利益，影响区域经济的整体运行和社会的发展。
如广州市的原番禺市，工业总产值或者人均国内生产总值都比广州市白云区、天河区、黄埔区加在一起还要多一倍，番禺已经完全具备了独立发展的条件，其经济实力比广州原来的部分区都要强，改区以后将使其丧失发展经济的部分自主权和综合决策权，有可能对未来番禺经济社会发展产生不利影响。
从国内的整体情况来看，具体的说，大城市周边的市县可分为两种类型：一种是经济发展比较落后，速度缓慢，后劲不足，与中心城市的差距较大，这种县市改设为区，群众普遍可以接受，区划调整后对其本身经济的发展也有很大的带动作用；另一种类型是经济实力较雄厚，经济增长速度较快，城市是一个相对独立体，这种县市普遍不愿意改区，因为区划调整后，会使其失去很多社会经济的管理权限，一定程度上抑制城市发展的势头，导致县域经济活力的丧失。
2、大城市的发展战略会对所改县市产生不同的影响
由于我国地方政府的权力指向性的存在，城市政府和官员在公共资源的配置上都会偏向于政府所在地，市县改区以后权限的相对缺失也使其缺乏社会经济发展的稳定的动力结构和完整的信息结构，从而导致设区的市县丧失一些发展的机会，对整体的社会经济造成较大的影响。因此，中心城市的发展战略可以直接影响到改设的区的发展机遇和未来的发展方向。2000年，广州市将其代管的番禺和花都两个县级市改设为区之后制定了“南拓、北优、东联、西进”的空间发展战略，番禺正好处在广州南部重要的战略位置，成为广州市未来发展的重点，因此，从地铁三号线的建设到广州新城的规划，从珠江两岸基础设施的改进到广州大学城的建成，番禺获得了前所未有的发展机遇，而与之相反的花都，由于地处广州的水源保护区，再加上广州新白云国际机场在此落户，因此社会经济发展在一定程度上受到抑制。从本质上来讲，这也是市县政府权限丧失的一种表现。
3、影响县市行政区社会、经济、文化秩序
撤并县市从另一种角度来说，是政治权力的再分配过程，关系到政府机关干部的切身利益。行政区划调整后，政治利益结构的变动，必然会影响到干部行政的积极性，给地方经济社会发展留下印记。频繁的行政区划调整也会影响老百姓的情感，给地方经济带来不安定感和波动，影响到老百姓对政府管治能力的信任，产生明显的负面效应。
三、有待完善的几个问题
1、理顺调整设区后的管理体制
行政区划的调整强调稳定性，因为它关系到很多政治利益的重新分配、干部的调配升迁等，历来是个敏感的问题。同时，行政区划的频繁变动也对经济发展产生很多负面影响。因此，已经改县市为区的城市，首先要在行政建制稳定下来之后，理顺内部的管理体制，以上海为借鉴，下放较多的管理权限和经济职能给区政府，调动其积极性，在城市规划和城市建设中也要做好协调。上海市通过城市的行政管理体制改革，有步骤地将规划、计划、建设、土地、房产、投资、财税、工商物价行政管理、劳动人事、教育、卫生、文化、民政、公安等事权与责任完整地交给了区政府，这样就极大地调动了区政府的积极性；区与区之间的相互竞争，也激发了城市整体发展的活力。行政管理体制理顺后，不仅区政府的经济实力大大增强，而且城市建设、旧城改造也明显加快，政府的社会公共管理能力也明显提高。
考虑到原有城市各区与县市改设的区在地域景观、地域面积、产业结构、就业结构等方面的不同，同时各自对本身的管理体制存在一定的惯性，因此，可以采用折中的办法，使其在行政管理方式与体制方面可以有所区别。以广州为例，新改设的番禺区面积为1313.8平方公里，而原来老城区的越秀区和荔湾区面积分别只有8.9平方公里和11.8平方公里，因此，在面积相差悬殊超过100倍的政区范围内，设置相同的行政建制，配备相同的行政单位，授予相同的管理权限，显然是不合理的，也是不科学的。在原有城市的各区有步骤地进行城市体制改革的同时，给新设的区以更大的管理权限，针对政区内存在大量农村地域的特点，给予区政府与之管理范围和管理对象相匹配的权利，应该成为撤县撤市设区后，理顺其内部管理体制的一个发展方向。
2、街镇调整要与城市化水平相适应
县市设区后，考虑到市—区—街道办事处（镇）的三级城市管理体制，往往会增设或者改设一些街道办事处，但是街镇的调整一定要与当地的城市化水平相适应，超前和滞后都会给社会经济的发展带来不利影响。
以广州番禺为例，早在番禺县改设市的时候，就曾进行了一些街镇的调整和撤并。为配合番禺县撤县设市，扩大县政府驻地市桥镇的规模，撤销了沙头镇的建制，将其行政区域划归市桥镇管辖。调整后，市桥镇管辖榄山等26个村委会的行政区域，面积达41平方公里，人口11.9万人。随后，又相继撤销了南沙镇建制，设立南沙街道办事处，撤销了市桥、石碁、沙湾、钟村、大石等建制镇，设置市桥、石碁、沙湾、钟村、大石等街道办事处，分别管辖原镇的行政区域范围。将建制镇撤销，在其原管辖范围的基础上设立街道办事处，在一定程度上也促进了经济的发展，特别是城市化的建设。但由于所管辖的面积过大，且大部分是农村地域，区域内大部分的土地是农村的耕地、林地、旱地等，如大石街道办事处总面积45平方公里，其中城镇面积4平方公里，79.2%是农业人口；钟村街道办事处辖2个居委会，17个村委会，总面积52平方公里，其中城镇面积5平方公里，农村面积47平方公里，占到总面积的90%，农业人口占总人口的83%；沙湾街道办事处辖3个居委会和17个村委会，总面积51.7平方公里，96%是农村地区，68%是农业人口。在行政管理上，主要是用管理城镇的方法去管理，这样，必然会削弱对广大农村的人口管理、计划生育、社会治安综合治理、民事调解、兵役管理、环境卫生、村委会的换届选举等行政工作，影响到农村社会的稳定和社会经济发展。随着经济的发展，人口的增多，这种管理体制明显不适应城乡发展的需要，很有必要设置镇一级政权来管辖该地区，加强政府对农村的领导，加强农村经济发展的城乡一体化建设进程。因此这些地区对撤销街道办事处，设立建制镇的呼声很高。改设为区以后，对镇改街道办事处的行政变动更应该慎重进行，一定要与当地的社会经济发展水平和城市化水平相适应，不能超前也不能滞后，要根据社会经济发展和城市化的动态变化来进行街镇的调整，不可盲目进行。
3、规范和完善设区的相关政策法规，进行制度创新
用设区的模式来扩大中心城市的行政管辖范围，进行生产力的布局和产业结构转移以及基础设施的建设，虽然会给城市的经济实力、城市建设等方面带来积极影响，但从城市的发展模式的角度看，不可避免地会使城市呈摊大饼似的向外蔓延发展，不符合世界城市化发展的方向，也不利于中心城市与市县改设的区之间在经济、社会和生态环境等方面的协调发展。因此，撤市（县）设区不是长久之计，也不是发展方向，应当完善相关的政策法规，对改设区标准的设置进行严格的论证，通过特定的程序分阶段实施。同时还可借鉴国外的经验，寻找适合我国现阶段城市化高速发展的大城市协调模式以及区划调整的方式。
此外，还要积极探索我国城市地区特别是大都市地区区域协调机制，进行制度创新。行政区划的制度创新，不能仅仅停留在区划调整层面上，而必须和政府职能转变、地方财政税收体制、地方政府绩效考核体制、区域管治模式等的变革等相匹配进行。随着市场经济逐步完善和确立，要尽量利用市场的力量，发挥“看不见的手”的作用，通过市场化、企业化的运作方式来解决问题。同时积极尝试建立区域协调组织。目前学术界比较认同的有以下几种：(1)建立高度集权的都市区政府；(2)建立松散的城市协调机构（非政府机构）；(3)建立城市联合政府等[5]。对于区域协调问题要通过多途径多视角，政府的调整和市场的作用相结合，政治的手段和经济的手段相结合来解决。
总之，撤市（县）设区的行政区划的调整模式，在一定程度上对大城市的空间用地拓展、基础设施布局、产业结构调整、可支配资源的大量增加等方面起到了积极的作用，对城市化水平的提高，城市建设步伐的加快也功不可没。但对于调整的对象一原来的县或者县级市，却有利有弊，因不同地区的经济发展水平的不同、当地宏观经济政策的不同，由这种行政区划调整所受到的影响也有很大差异。行政区划作为上层建筑就是要适应经济发展的需要，行政区划调整的目的也是给经济发展提供更好的发展环境和制度基础，行政区划本身的敏感性决定了它牵一发而动全身。因此，行政区划的调整要权衡利弊，从全局和战略上把握，兼顾到大城市和周边县市的共同发展，处理好经济区和行政区的关系，并积极探索制度创新，用区域协调组织的方式和市场化、企业化的方式解决城市之间的矛盾，尽可能地实现双方社会经济发展的共赢。
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