欧洲国家和地区终身学习资格框架开发的逻辑起点、重点与运行难点
梁珺淇 石伟平
摘 要 欧洲国家和地区终身学习资格框架（EQF）在开发过程中，始终以包容性、全面性和灵活性作为开发原则，将提高资格框架的透明度和利益相关者的信任水平作为重点要解决的问题。借鉴欧洲经验，我国构建国家资格框架，首先应该明确国家资格框架的出发点、要解决的关键问题以及后续保障；明确界定资格、标准、认证过程等概念，进而通过试点项目，反思总结经验教训，逐层推进资格框架的开发；明确构建国家资格框架必须跳出教育部门，推动更多的利益相关者参与，形成更大的合力。
关键词 欧洲国家和地区；终身学习资格框架；终身教育；EQF开发
在欧洲一体化的宏观背景下，一方面受科技、经济和人口老龄化的影响，终身学习成为必然趋势；另一方面，各国教育培训系统的多样化，迫使欧洲形成终身学习资格框架（European Qualification Framework for Lifelong Learning，EQF），以促进各国资格证书的转换，推动欧洲各国之间展开交流与合作。2002年欧洲委员会召开加强欧盟职业教育与培训合作的会议，提出《哥本哈根宣言》，强调要开发具有欧洲特色的职业教育体系，提高职业资格的透明度，开展能力认证与资格认证，加强质量保障体系的建设，将欧洲职业教育体系建设成世界职业教育质量参照的标准。2005年，欧盟的资格框架工作组提出一个以学习成果为基础的，包含8级框架的工作方案，并在其成员国范围内征求意见。2008年4月，欧盟会议和欧盟理事会共同通过《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》。到2018年，欧洲终身学习资格框架已经在欧洲大陆运行10年，在欧洲大陆乃至全世界产生广泛影响。
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一、EQF开发的逻辑起点与原则
EQF在开发过程中，始终强调对整体的把握，将包容、全面和灵活作为开发原则，将学习成果与资格框架有机对接、最大效度满足利益相关者的需求和利益作为EQF开发的逻辑起点。
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（一）资格对接与满足利益相关者需求：EQF开发的逻辑起点
从以上数据可以看出，EQF作为欧洲各国资格框架的元框架，成为各国建立国家资格框架的主要抓手，几乎所有国家都致力于将本国资格框架中的各类资格标准，与欧洲框架标准建立一种透明且可信度高的对接关系。到2017年底，大多数欧洲国家已经完成了国家资格框架的初步构建，其中卢森堡、奥地利、波兰、斯洛文尼亚、意大利和芬兰等国家已经通过了国家资格框架，目前只有西班牙尚未确定采用国家资格框架。阿尔巴尼亚、波斯尼亚、黑塞哥维那和塞尔维亚在2015年秋加入了EQF进程，并合法通过了各国的国家资格框架[4]，国家资格水平与欧洲资格框架形成了对接关系，越来越多的国家和地区加入到EQF进程中，体现出EQF在欧洲大陆的认同感与日俱增。资格框架已经成为国家教育和培训系统的一个重要组成部分，在欧洲大陆发挥出重要的作用。
（二）包容性、全面性和灵活性：EQF开发的原则
终身学习框架要满足部门与企业的利益和需求。部门和企业的利益与需求没有得到充分满足的主要原因是部门、企业对资格的透明度与信任程度不高，通过清晰界定基本概念，确立共同的话语体系，在词汇表上进一步推动欧洲国家和地区终身学习框架相关术语的统一与透明，为部门与企业建立相互信任的区域。
第一，明确何为资格。资格是评估和验证过程的最终结果，当主管机构确定某个人已经达到某一标准的学习成果时所获得的内容，对资格进行广义界定，有助于明确什么可以被视为构成标准的要素。第二，学习成果指的是什么，学习成果可以将资格证书作为载体呈现，资格证书必须阐明持有人应该知道什么、理解什么和能够做什么。资格证书和持有者之间的关系，取决于持有者能否清楚表明学习成果。第三，评估和验证过程如何界定。资格必须要基于可靠且有效的评估程序，因此评估程序的本质是能够捕捉个体学习者掌握的知识、技能和能力的本质。第四，标准是什么。标准对于终身学习资格框架的开发和资格认证至关重要，因为标准定义了学习者应该知道、了解与行动的内容，标准被视为整个资格认证过程转向的参考点，标准对资格和劳动力市场的相关性也有很重要的意义。
二、欧洲国家和地区终身学习资格框架的开发重点、开发程序与最新进展
整体而言，欧洲国家和地区终身学习资格框架的开发程序可以概括为四个阶段，分别是概念化和设计、咨询和测试、正式确立和采用、实际地执行。概念化和设计指的是统一认识、定义概念与设计结构。在这个阶段重点要完成标准描述元（Description），梳理不同利益相关者的角色、机构职责和教育培训系统不同部门之间的关系。在咨询和测试阶段，主要是针对国家资格框架标准描述进行测试，为转向正式采用和实际执行做准备。第四阶段是实际地执行。这一阶段国家资格框架已经基本实现全面运作。截至2017年，欧洲已经有39个国家完成了国家资格框架构建。总体进展情况可以用如下数据进行展示：第一，35个国家建立的是完全资格框架，包含所有的资格类型及其不同的对应水平。4个国家仍在努力设计，准备运行其国家资格框架。第二，资格框架的构建包括四个阶段，分别是设计阶段、正式采用阶段、早期实施阶段与成熟发展阶段。目前越来越多的国家实现了资格框架的第一阶段，包括克罗地亚、塞浦路斯、前南斯拉夫的马其顿共和国、希腊、匈牙利、冰岛、科索沃、黑山、波兰和土耳其等10个国家，目前正在向资格框架构建的第二阶段迈进，并致力于采用相关措施，逐步实现国家层面的差异。第三，目前有35个国家正在努力制定全面的国家资格框架，即涵盖所有类型和级别的正规教育与培训资格，奥地利、荷兰、波兰、斯洛文尼亚和瑞典等国家正致力于将其国家资格框架向正规教育和培训之外的资格开放。另外，已有21个国家达到了较为成熟的阶段，但开始面临新一轮的挑战，比如如何加强相关利益主体的参与以及提高成果的可见性。第四，已经有35个国家正式将EQF与NQF连接起来，剩余国家在2018年则继续跟进加强EQF与NQF的连接，EQF整体运行的第一阶段在2018年也全部完成[3]。
（一）提高透明度与利益相关者的信任水平：EQF的开发重点
从2008年到2018年，EQF在欧洲大陆的知名度和应用范围逐渐增大，被广泛接受。近年来，EQF面临的挑战已经不再是如何提高利益相关者的信任水平，而是如何保证利益相关者最大功能的实现。
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开发欧洲国家和地区终身学习资格框架的目的，是使不同国家、不同系统间的资格更容易被理解，流通性更强。欧洲国家和地区终身学习框架涵盖了所有级别的资格，支持学习者、工作者的跨国流动，促进欧洲劳动力的流通，推动整个欧洲终身学习的发展。该框架以学习成果为导向，强调资格持有者应该知道什么、理解什么和能够做什么，这为资格认证系统、资格的标准与内容提供了新的视角。终身学习资格框架通过将各阶段和各部分的教育与培训联系起来，加强资格证书体系的关联性；通过澄清和加强现存的教育与培训系统内横向、纵向的连接提高整体性；通过使学习途径可视化，以获得和参与来推动终身学习；简化学习结果识别和认证过程；加强连接并提高教育和劳动力市场之间的沟通；认可正规教育与培训之外的资格颁发，为更广阔范围内的利益相关者的合作和对话搭建平台[1]，因此终身学习资格框架是对整体的“捕获”而不是聚焦其中一部分，即欧洲国家和地区终身学习资格框架在开发过程中，始终以包容性、全面性和灵活性作为开发原则。
（二）EQF的开发程序与最新进展
针对终身学习框架的开发，欧盟制定了初步的流程表。首先，成员国要根据本国的法律与实践情况确立国家资格框架，并以透明的形式参考欧洲资格框架设定层次维度，在2010年前各国的国家资格体系与欧洲资格体系实现对接。第二，各国应在2012年采取相应举措，使资格证书、文凭及“欧洲通行证”（Europass）文件与欧洲资格框架中的等级维度一一对应。第三，欧盟委员会要对各国参与终身学习框架开发的行动进行评估，在2013年4月向欧洲议会和欧盟理事会提交报告，阐明欧洲资格框架实施的进程与未来的举措[2]。
针对如何实现学习成果与资格框架有机对接、如何最大效度满足相关利益者的利益和需求这两个逻辑起点，EQF开发将提高资格框架的透明度和利益相关者的信任水平，作为重点要解决的问题。
三、欧洲国家和地区终身学习资格框架的挑战与应对
在终身学习资格框架开发之初，框架的各级水平标准描述已经在各试点项目中以不同形式呈现，有的用部门词语进行了背景化处理，如金融服务等词；有的将知识、技能和能力要素彼此分开，有的在一个完整的级别中将各标准描述视为相关要素。在试点测试中得出结论：独立的资格框架标准描述的读取和使用方式，构成了合作与比较的共同基础。终身学习资格框架各级标准描述的开发要具备清晰思路，要加强在引用过程中的透明度与质量保证。对此，在确定各级标准描述之前，对基本概念要进行清晰的界定。
（一）保证利益相关者的功能最大化：EQF面临的新挑战
由于考虑终身学习资格框架开发引发各行各业的关注，不同利益主体对其持有不同的看法，国家和教育培训中心认为，市场和技术的快速变化，需要更灵活及量身定制的解决方案来满足个人、企业的需求。而个人和企业层面认为，行业资格与终身学习框架直接对应是不可行的，因为无法准确验证资格的相关性与资格的质量。基于此，对资格框架的开发又延伸出三个问题：是否可能将基于部门和行业的资格、证书与国家当局授予的资格、证书相结合？在劳动力市场和教育培训系统中，基于部门和企业的证书的价值是多少？与国家资格框架内的资格相比，如何判断部门和公司资格的质量？这些问题的根源在于利益相关者之间没有形成信任关系。审视现实，不得不承认成员国之间教育和培训制度在资格、标准、课程与资格认证上存在实质性的差异，非正规学习和非正式学习的学习环境也存在差异，对资格术语缺乏共同理解，没有形成统一的话语体系。将现实问题与资格开发的根源归结起来，主要有两大问题：如何将国家资格认证系统与欧洲终身学习框架联系起来，实现学习成果与资格框架的最佳搭配？终身学习框架如何满足部门、企业的利益和需求，成为所有资格（包括国际证书和文凭）的参考点？二者共同构成欧洲国家和地区终身学习框架开发的逻辑起点。
回溯欧洲资格框架从开发到运行的历程，资格框架的实质是将不同教育系统和就业领域的利益相关者聚集在一起，在利益相关者之间建立信任关系，为确保资格框架的顺利运行，需要利益相关者定期对资格、技能等问题展开讨论，逐步完善相关政策。然而，利益相关者在实施和维护国家资格框架时，能否充分发挥自身的作用，成为近年来主要探讨的问题。关于利益相关者的问题，从开发初期建立信任关系，发展为保证利益相关者功能的最大化实现。有研究指出，劳动力市场参与者对国家资格框架的可见性和话语权有限[5]。即在监管较少的劳动力市场中，雇主的话语权有限，导致在维护国家资格框架过程中发挥的作用不大。在对英国（威尔士）国家资格框架的评估中，发现参与或了解该框架的雇主很少。对爱尔兰资格框架的有关研究也表明，雇主的参与程度是很有限的，这反映出利益相关者较低的参与意识[6]。
（二）直击利益相关者需求：EQF的应对举措
相比较爱尔兰和德国，法国、苏格兰等地的做法一定程度上提高了资格框架中利益相关者的参与度。法国的国家资格框架在与劳动力市场的联络上比较科学合理，实现了劳动力市场与资格水平、职业、工作和薪酬之间的对接。英国（苏格兰）政策制定者开发并推广了一系列与国家信贷、国家资格框架相关的工具，支持雇主选择雇员，支持雇员的职业发展[7]。
小城市的主要城市问题是环境污染。究其原因：①为了发展经济开设了很多有污染的企业；②城市居民缺乏环保意识。小城市的发展可以在一定程度上扩张规模，但特别需要注重保护生态环境，同时也要吸收精明增长理念，在城市蔓延中注重土地的集约、高效利用，采用可持续的发展方式，从而适应新型城镇化的发展趋势，发挥其在城镇化中的巨大后劲。
欧洲国家和地区终身学习资格框架的发展趋势，是进一步提高利益相关者的参与度。首先，政府要提供稳健的政策支持和制度支持，毕竟资格框架需要得到国家和地区的支持，才能够在稳定中谋求新发展。其次，“直击用户需求”，要明确了解资格框架对不同受益人的有用程度，即体现最大价值。需要加强与利益相关者的沟通交流，力求用更大的资格框架影响力来提高“用户”的参与意识。再次，持续性地与利益相关者展开合作，实现教育与就业的连接，并在合作中明确各利益相关者的角色归属。最后，欧洲层面展开更为紧密、更具有时效性的欧洲国家和地区终身学习资格框架研究合作。其中包括专家、研究人员、政策制定者和从业者等利益相关者，通过开展合作研究，更好地了解国家和地区终身学习资格框架对经济、劳动力市场以及社会发展带来的全球性变化，推动欧洲国家和地区终身学习资格框架的展开。
四、对我国开发国家资格框架的启示
2014年国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）中指出，职业教育要形成“适应发展需要、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色的现代职业教育体系”，强调构建我国自己的“国家资格框架”。现有研究大多聚焦在国外资格框架的介绍，多强调国别研究，并未从资格框架开发角度入手。我国构建国家资格框架，首先应该明确国家资格框架的出发点是什么、要解决的关键问题是什么以及后续保障有哪些。构建国家资格框架，实质是在搭建一个制度支撑，将学历资格证书与职业资格证书融合，一方面实现普职等值，一方面推动教育体系纵向衔接与横向沟通。其次，构建国家资格框架的起点是具备清晰的思路，开发资格框架绝不是对国外较为成熟的经验简单迁移的过程，而是要具备一个清晰的思路，要明确界定资格、标准、认证过程等概念，进而通过试点项目，反思总结经验教训，逐层推进资格框架的开发。最后，构建国家资格框架绝不是教育部门可以独立完成的任务，必须跳出教育部门，推动更多的利益相关者参与，形成更大的合力。
参考文献
[1]European Centre for the Development of Vocational Training（Cedfop）.A Bridge to the Future:European Policy for Vocational Education and Training 2002-10[R].Luxembourg:Publications Office of the European Union,2010.27.
[2]阚阅.欧洲资格框架解析[J].教育发展研究，2009(19):64-66+79.
[3]Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries.Luxembourg:Publications Office.Cedefop Research Paper[EB/OL].(2018-08-29)[2018-12-25].http://data.europa.eu/doi/10.2801/566217.
[4]National Qualifications Framework Developments in Europe 2017[EB/OL].(2018-03-20)[2018-12-24].http://data.europa.eu/doi/10.2801/029873.
[5][6]Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.[EB/OL].(2018-03-20)[2018-12-24].https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/46b6dfa0-387c-11e8-b5fe-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-89568703.
[7]Qualifications Frameworks in Europe 2017 Developments [EB/OL].(2018-07-03)[2018-12-25].https://publications.europa.eu/en/publicationdetail/-/publication/b6594253-7f34-11e8-ac6a-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-89568722.
On Logical Starting Point,Key Points and Operational Difficulties in Development of Qualification Frameworks for Lifelong Learning in European Countries and Regions
Liang Junqi,Shi Weiping
Abstract In the process of developing the European Qualification Framework for Lifelong Learning（EQF）,the inclusiveness,comprehensiveness and flexibility are always taken as the development principles,and improving the transparency of qualification framework and the trust level of stakeholders are the key issues to be solved.In recent years,the challenge faced by EQF is no longer how to improve the trust level of stakeholders,but is how to ensure the realization of the maximum functions of stakeholders.Drawing lessons from European experience,China should first make clear what the starting point of the national qualification framework is,what the key issues to be solved and what the follow-up safeguards are;define clearly the concepts of qualification,standards and certification process,and then,through pilot projects,reflect on and summarize experience and lessons,and push forward development of the qualification framework step by step;make it clear that constructing a national qualification framework is by no means a task that can be independently completed by the education sector,but requires more stakeholders to participate in construction of qualification framework,and forming a greater synergy.
Key words European countries and regions;qualification framework for lifelong learning;lifelong education;EQF development
中图分类号 G729.1
文献标识码 A
文章编号 1008-3219（2019）23-0073-04
作者简介 梁珺淇（1995-），女，华东师范大学职业教育与成人教育研究所硕士研究生（上海，200000）；石伟平（1957-），男，华东师范大学职业教育与成人教育研究所名誉所长，教授，博士生导师
Author Liang Junqi,postgraduate student of East China Normal University（Shanghai 200000）;Shi Weiping,professor of East China Normal University
标签：欧洲国家和地区论文; 终身学习资格框架论文; 终身教育论文; EQF开发论文; 华东师范大学职业教育与成人教育研究所论文;