社会保障制度演进规律及其在中国的体现，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障制度论文,规律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障制度的三阶段演进规律
人类历史上先后产生并不断更新的经济、政治、社会、文化等各类制度，在其生命期内，无不呈现出积极演进的特征，即从诞生到成长到成熟，是一个逐步趋于完善的进程。但是，自19世纪30年代开始建立并逐步形成的现代社会保障制度却有着与其他制度不同的独特的三阶段演进规律。第一阶段，制度诞生期。即某项社会保障制度建立初期，由于新制度提供了从无到有的保障福利，从而得到社会各方面的普遍认同和一致拥护，促成制度迅速建立并普及。第二阶段，制度成长期。由于新制度内在的不可避免地存在着对不同社会群体提供的福利差异，保障水平的公平性遭到强烈质疑，因此解决保障差异、实现保障公平是这一阶段社会保障制度演进的主要内容。制度演进的方向是，以制度覆盖的全体保障对象中享受高福利人群的保障水平为标准，就高不就低，提高制度覆盖的全体保障对象的福利水平。第三阶段，制度成熟期。由于制度覆盖的全体保障对象福利水平的普遍提高，更由于社会保障支出的刚性特征，出现了巨额的社会保障资金收支缺口，引发社会保障制度的财务不可持续性危机。
从19世纪30年代英国颁布并实施新《济贫法》，到20世纪30年代美国社会保障制度的建立，是世界现代社会保障制度的诞生期。1834年英国通过的《新济贫法》，提出要求社会救助是公民的基本权利、实施社会救助是政府的应尽义务等理念；19世纪末20世纪初，英国先后颁布了《公共健康法》、《失业工人法》、《教育法》、《退休金法》、《劳工介绍法》、《国民保险法》等一系列法规，不断扩大社会保障制度的覆盖范围。从1881年《工伤事故保险法草案》、1882年《疾病社会保险法草案》到1888年《老年和残疾社会保险法草案》，仅8年时间，德国就完成了当时世界上最完备的工人社会保障计划；1885-1914年，德国疾病保险制度的参加者从430万人增加到1560万人，1882-1907年，德国依靠养老金为生者的人数从81万增长到230万，同期，60-70岁者继续接受雇佣的比例也从78%下降到71%，70岁以上男性老人继续接受雇佣的比例从47%下降到39%。1935年，美国通过《社会保障法》，将社会保障的内容界定为社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类，为1929-1933年经济危机中的1300万失业工人、1100万户农民提供了保障基本生活的制度。
英、德、美等国社会保障制度的诞生期，都以救济贫困为直接目的，其结果是保障了贫困者的基本生活，创造了大量的就业机会，稳定了社会秩序，不仅使贫困者有了较强的社会归属感，高收入者也因为获得了稳定的市场环境的制度安排而具有了社会归属感，社会公众表现为对社会保障制度的普遍认同和一致拥护。
20世纪40年代开始于英国，然后波及欧洲、北美、亚洲、大洋洲诸发达国家的“普遍福利”型社会保障体系的形成，是世界现代社会保障制度的成长期。1945年英国工党上台后颁布了《家庭补助法》、《社会保险法》、《国民救济法》等一系列法规，1948年，担任英国首相的艾德扎宣布英国建成福利国家。1948年，美国独立的社会保障顾问委员会，批评社会保障的覆盖面和福利金不充分且资格审查过严；1950年至1956年，美国社会保障的受益者逐步扩大到公共服务者、农场工人、家庭佣人、自由职业者、军职服役者等；1960年，美国社会保障税占雇主和雇员所得各为3%。1957年以来，为了避免某一代人既负担本代又负担下代养老的代际不公平问题，德国坚持法定养老保险严格执行现收现付的财务模式；规定基本养老保险费由劳资双方各承担50%，确保雇主与雇员在雇员养老保险费用缴付上的相对公平。1992年，统一后的德国实现了原东德与西德社会保障制度的一致性。
英、德、美等国社会保障制度的成长期，面对的主要问题是制度覆盖面不广泛和不同社会群体较大的社会保障待遇差别。在庇古等人《福利经济学》的社会福利概念与政策主张的影响下，各主要发达国家普遍开展了以建立“福利国家”为目标的社会保障制度改革，不仅使社会保障制度覆盖了社会各类人群，而且大规模提高了社会保障制度所提供的福利水平。
20世纪70年代以来，英、德、美等发达国家，进入了世界现代社会保障制度的成熟期。1979年英国的政府开支占当年国民生产总值的45.7%，其中，社会福利开支就占到政府总开支的41.2%。1961-1990年，德国社会保障预算支出实际年均增长4.7%，高于国内生产总值年均增长速度0.3个百分点。1985年美国社会福利支出1320亿美元，超过当年的军事支出而跃居财政支出的首位，1992年，美国公、私社会保障的全部支出20 899.41亿美元，占当年国内生产总值的33.5%。
面对社会保障支出绝对规模和相对规模的不断攀升，很多国家先后开展了社会保障制度的改革。美国社会保障制度改革的鲜明特点是拓宽社会保障的筹资渠道，从1983年开始实行部分积累制模式，其最主要途径是征收占社会保障资金总额85%的社会保障税；实施收益确定型和供款确定型的私人养老金计划，其中401(k)、403(b)、457等供款确定型计划的参与者都是以税前收入供款，至2001年，收益确定型计划的积累额为18650亿美元，供款确定型计划的积累额更是高达24520亿美元；其中，增长最快的401(k)计划的资产、给付、参与者和供款等指标，占供款确定型计划总数的比例从1984年的25%到35%增加至1999年的75%到80%；传统个人退休账户的存款限额从1974年的2000美元提高到2008年的5000美元。1973、1974、1986年英国政府先后三次修改社会保障法，以控制社会保障待遇的发放规模，其效果之一是国家基本养老金占社会平均工资的比例呈逐年下降趋势：1998年为24.4%，2006年为17.7%。德国先后于1992、1999、2001、2004年对养老保险体系进行了多次改革，改革的主要方向是增加养老金的筹集规模，稳定养老金的发放水平。
据联合国统计，全世界65岁以上人口2010年为5.23亿，到2050年将达到15亿，很快超过5岁以下儿童的人数；60岁以上人口占总人口的比例从1950的12%将逐步上升到2050年的35%。全球范围内人口老龄化进程始发于发达国家，而到目前为至，美国、欧洲70%的GDP增长却来自于劳动力的增长，只有30%的GDP增长是来自生产力的提升。老龄化一方面使劳动力供给逐步萎缩，社会保障收入仅系于生产力提升的单柱支撑；另一方面又造成社会保障支出逐年增加。巨额的社会保障资金收支缺口，以及由此造成的社会保障制度的财务不可持续性危机，将是长期困扰世界各国经济社会发展的世纪性难题。
二、中国社会保障制度的演进历史与现阶段特征
20世纪50年代起，中国逐步形成了以“广泛就业”为基础，“城乡分割、等级保障”的社会保障制度。“广泛就业”是指，农村非在校读书的进入劳动年龄的人口参加户籍所在生产队的集体劳动；城市非在校读书的进入劳动年龄的人口由政府劳动、人事部门安置就业。“城乡分割、等级保障”是指，(1)机关、学校、科研院所等行政、事业单位干部职工，由国家财政提供具有全面保障功能的生、老、病、死、伤、残等福利保障；(2)全民所有制企业职工由企业提供较好的医疗、养老、工伤、生育、丧葬、住房、子女顶职等福利保障；(3)城镇集体所有制企业职工由企业提供较低水平的医疗、养老、工伤、丧葬等福利保障；(4)农村居民由生产队以人口和劳动为依据分配基本生活资料并辅之以“五保供养”制度，由家庭提供养老、医疗、丧葬等基本保障，并且建立了具有较低保障功能的农村合作医疗制度。
起步于1978年的改革、开放与发展，改变了传统的城乡人口结构和劳动用工制度。由于制度变迁的路径依赖性，中国的全体人口被划分为国家行政机关公务员、事业单位干部职工、企业职工、城市居民、农村居民，其中不可忽略的是中国特殊国情下介于农村居民和城市居民之间的准企业职工的农民工群体。
中国社会保障制度改革是20世纪80年代中期作为国有企业改革配套措施起步的，迄今为止，逐步形成了以企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、企业职工失业保险、企业职工工伤保险、企业职工生育保险和企业职工住房公积金制度等企业职工社会保障体系。2003年，各地开展了新型农村合作医疗试点，到2010年基本实现了覆盖全国农村居民；2004年，着手建立农村特困群众生活救助制度；2009年，开展了新型农村社会养老保险试点。2010年，全面推开城镇居民基本医疗保险试点，2011年国务院决定启动城镇居民社会养老保险试点。国家行政机关公务员和事业单位干部职工，除了参加住房公积金制度的改革之外，其他如养老、医疗等基本保持改革开放前的福利模式。
据此，我们可以做出如下判断：中国社会保障制度建设目前处于从制度诞生期向制度成长期的转变过程，其主要特征是，在全力实现社会保障制度对城乡人口全覆盖的进程中，制度建设受到被惠及者的普遍欢迎和整个社会的一致认可，同时也面临着不同社会群体社会保障待遇的不公平问题。
第一，现行企业职工社会保障体系，是对以1953年《中华人民共和国劳动保险条例》为依据的由企业向职工提供较为完善的医疗、养老、工伤、住房等的企业劳动保险制度改革而来的，其实质是，改变了传统的由企业包揽一切的福利供给制度，构建了由企业即雇主供款、职工即雇员供款和各级政府财政补助形成的社会统筹与个人账户相结合的企业职工社会保障体系。由于改革中采取了“老人老政策、新人新政策”和“老人、中人、新人”的差异供款策略，更由于这一改革是以给国有企业减负作为直接目标的，总体看来，得到了作为雇主的企业和作为雇员的企业职工的普遍认同。现行企业职工社会保障体系隐含的内在矛盾，一是不同行业、不同地区、不同类型企业之间的各项社会保障待遇差异；二是企业职工与农村居民、城市居民、事业单位职工、国家机关公务员之间的各项社会保障待遇差异；三是退休职工的养老保险收入与在职职工可支配收入之间的差别。
第二，由个人缴费、集体扶持和政府资助方式筹集资金的新型农村合作医疗制度和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度的显著特征，是由中央财政、地方各级财政供款启动的社会保障制度。农村居民各项社会保障制度的构建，与取消农业税具有同等重要的历史进步意义，当代中国农民先后获得“上学不付费，看病不太贵，养老不用愁，种田不交税”的制度与政策福利。但是由于中国地域辽阔，东、西、南、北、中各地的自然条件、经济发展水平、社会文化历史习惯不尽相同，不同地区之间的农村居民享有的各项社会保障待遇差异很大；更由于长期形成的城乡二元经济社会结构，农村居民与城市居民、企业职工、事业单位干部职工、国家行政机关公务员之间的各项社会保障待遇的差距更为悬殊。
第三，到目前为止，中国行政机关公务员、事业单位干部职工的退休生活费和公费医疗仍由国家财政负担。尽管事业单位分类改革将于2015年完成，到2020年将形成新的事业单位管理体制和运行机制，但是事业单位的养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保障制度的改革却步履艰难，其主要原因是，在由国家财政负担的福利型供款制度向由事业单位与干部职工共同缴费的保险型供款制度转变中，利益分配机制的逆向转化。在行政机关公务员、事业单位干部职工由国家财政负担的福利型供款的社会保障制度没有改革为由雇主和雇员共同缴费的保险型供款制度之前，中国的社会保障制度依然是双轨供款制运行，城乡居民、企业职工与事业单位干部职工、行政机关公务员之间社会保障待遇的不公平问题就依然存在。
第四，就业于企业、事业单位、行政机关的绝对规模超过2亿的农民工群体，其实际身份不同于农村居民、不同于城市居民、有别于具有城市户籍的企业职工、有别于事业单位的正式职工、更不是行政机关公务员。农民工中的一部分人参加了企业职工的养老、医疗、失业等社会保险，但是由于户籍障碍和工作岗位在行业、地区之间的高度流动性，更由于社会保障关系转续机制不健全且操作难度很大，他们无法享受与具有城市户籍的企业职工相同的社会保障待遇。农民工中的另一部分人由于同样的原因加之雇主单位的缴费躲避，干脆没有参加企业职工的各类社会保险；他们中间有的人因为长期远离户籍所在地，也耽误了参加农村居民的医疗、养老保险。
已经或者将要来临的中国社会保障制度成长期的主要任务是，在诞生期已经或者将要实现的社会保障制度对城乡人口全覆盖的基础上，着力提高制度覆盖的城乡人口的社会保障水平，分步解决同一社会群体内部、不同社会群体之间的社会保障待遇不公平问题。首先，随着中国城乡人均可支配收入和国家财政收入的不断提高，逐步提升城乡居民参保者的缴费档次，增加中央和地方各级财政对城乡居民、企业职工社会保障的补贴额度，调整城乡居民、企业职工的养老保险待遇，扩宽各类社会保障基金的保值增值渠道，以提升城乡居民、企业职工的社会保障待遇水平。其次，通过逐步提高企业职工、城乡居民社会保险各险种社会统筹账户资金的统筹层次，提高各类社会保障基金的管理层次，完善企业职工、城乡居民个人账户资金的关系转续办法，以解决城乡居民、企业职工之间社会保障待遇不公平问题。第三，借鉴企业职工养老保险制度改革的成功经验，采用“老人老政策，新人新政策”、“老人、中人、新人”的差异供款策略和“就高不就低”的待遇发放原则，改革事业单位干部职工、行政机关公务员的社会保障制度，实现覆盖全国所有人口的由雇主和雇员共同缴费的统一的保险型供款社会保障制度。
三、对中国社会保障制度财务不可持续性危机的防范
第六次全国人口普查数据显示，2010年，中国大陆60岁及以上人口占13.26%，2009年发达国家的这一比例为21%；65岁及以上人口占8.87%，高于世界平均水平；0-14岁人口占16.60%，接近发达国家的总体水平。一方面，随着中国社会保障制度覆盖的全体人口保障水平的普遍提高和不同社会群体之间社会保障待遇不公平问题的逐步解决，中国社会保障制度建设将进入制度成熟期；另一方面，随着中国迈入老龄化社会，20世纪70年代以来，已经发生在发达国家的巨额社会保障资金收支缺口所引发的社会保障制度财务不可持续性危机，将成为中国未来经济社会发展面临的不可回避的重大难题。
如文中所述，20世纪70年代以来，英、美、德等发达国家应对社会保障制度财务不可持续性危机的改革，一是控制社会保障待遇的发放规模，二是拓宽社会保障的筹资渠道。就社会保障制度建设而言，中国具有典型的后发优势，即在社会保障制度尚处于从诞生期向成长期转变的今天，防患于未然，把未来制度成熟期将要出现的巨额社会保障资金收支缺口，尽可能控制在确保社会保障制度财务可持续的范围内。
影响和决定社会保障待遇发放规模的因素，一是社会保障制度覆盖的全体人口数量，二是人均社会保障待遇的发放标准。在人口总量、人口结构既定的条件下，人均社会保障待遇发放标准就成为社会保障待遇发放规模的决定性因素。为了控制未来社会保障待遇发放规模，在中国全体人口还区分为低收入者、中等收入者、高收入者三类不同收入人口群体的情况下，在实现社会保障制度对全体人口广覆盖的同时，在解决同一社会群体内部、不同社会群体之间的社会保障待遇不公平问题的进程中，中国社会保障制度建设必须始终坚持“保基本”和“多路径”两个重要原则。所谓“保基本”，就是在未来任何条件下，都要确保社会保障制度覆盖的全体人口在生、老、病、死、伤、残、失业等没有劳动能力或丧失劳动能力或有劳动能力但缺乏其他劳动条件或已经就业但收入较低时基本的生存资料和必要的发展条件，即确保基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度和最低生活保障制度、义务教育制度、住房公积金制度的顺畅运行。所谓“多路径”，就是在“保基本”的基础上，充分发展补充养老保险、补充医疗保险、社会慈善事业、各类商业保险和家庭财产保障，以形成向三类不同收入人群提供生存与发展保障的多条路径：低收入者主要依靠“保基本”和补充养老保险、补充医疗保险以及社会慈善事业；中等收入者应该更多地参加各类商业保险；高收入者的家庭财产足以保障家庭成员的生存、发展和享受需要。这样，在人口总量、人口结构既定的条件下，即使社会保障待遇的发放标准有必要随着经济发展水平和社会进步程度适时进行一些调整，但是由于把“保基本”界定为基本的生存资料和必要的发展条件，也由于“多路径”强调了商业保险和家庭财产的保障功能，“保基本”的保障对象主要集中在低收入人群，其数量具有相对稳定性，因而社会保障待遇的发放规模是可控的。
“保基本”的社会保障的筹资渠道一般有雇主(单位)缴费、雇员(个人)缴费、政府财政补贴三个渠道。多年来，在企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等改革和制度建设的探索中，中国逐步形成并进而推广到新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、城镇居民基本医疗保险、城镇居民社会养老保险等的制度试点和建设的核心经验，是由政府财政和雇主(单位、集体)共同出资的社会统筹与由雇主(单位、集体)和雇员(个人)按一定比例共同缴费的个人账户相结合的部分积累制模式。部分积累制模式的历史作用是，在各项社会保险制度建立初期，运用现收现付制方式，满足各项社会保险的当下需要；运用积累制方式，为满足各项社会保险未来需要积累资金。但是，由于中国在建立城镇企业、农村居民、城市居民各项社会保险制度初期，都不同程度的遇到了“老人”、“中人”、“新人”问题，在现收现付部分不能满足主要是“老人”的部分社会保险项目当下需要时，就挪用了积累制的个人账户资金，遗留了令人生畏的个人账户空账运行问题。不仅如此，以养老保险为例，社会统筹部分采取的现收现付制，属于正在工作的一代人养活已经退休的一代人的财富代际之间再分配，进入老龄化社会后，由于正在工作的一代人与已经退休的一代人数量比例的变化，必然出现供款与给付之间的财务不平衡。个人账户部分采取的积累制或称基金制，是一个人在职工作时向基金缴款并形成个人账户，其本息构成本人退休后的养老金，是个人一生收入与支出的均衡化措施。从20世纪60年代起，著名经济学家亨利·艾伦(Aaron Henry J，1966)，斯普里曼(K.Spreemann，1984)、萨缪尔逊(Paul Anthony Samuelson，1975)等人都先后参与了关于现收现付制与基金制孰优孰劣的讨论；从20世纪80年代起，英、美、德等国进行了建立部分积累制的改革；瑞典、意大利等国尝试建立个人账户基金制；新加坡更是从1955年开始，建成了具有完全积累制性质的中央公积金制度。雇主和雇员共同缴费建立的各类具有积累功能的基金，具有个人自助和社会互济双重功能的保险型供款性质，中国“保基本”中的五项社会保险和住房公积金应该逐步过渡到由雇主(单位、集体)和雇员(个人)按一定比例共同供款、强制性、积累制的个人账户基金制度；借鉴美国401(k)、403(b)、457等供款确定型计划的成功经验，为雇主(单位、集体)和雇员(个人)提供用税前收入供款的税收优惠制度。政府财政补贴具有财富再分配的福利型供款性质，主要用于最低生活保障制度、义务教育制度和类似于全国社会保障基金这样具有战略性调节功能基金的拨款；也用于对五项社会保险和住房公积金缴费中有困难的社会成员的缴费补助；在当前和今后一段时期，还要用于做实历史遗留且数额巨大已经空账运行多年的个人账户。
多年来“人口红利”一直是中国社会科学界讨论的热门话题，用以解释中国过去30年经济高速增长的劳动力供给动因，预告即将到来的“未富先老”的中国老龄化社会因劳动力短缺而可能导致的经济增长动力不足问题。在众多的关于“人口红利”诠释中，我们赞赏下述具有积极意义的解释：“人口红利”具有两个方面的含义，一是由于劳动年龄人口在总人口中所占比重很大，GDP高速增长主要来自于劳动力的增长；二是由于劳动力增长推动的GDP高速增长，为未来老龄化社会聚集、积累、储存巨额的社会财富或社会资产，形成未来老龄化社会强大的“资本红利”。把“人口红利”提升为“资本红利”的枢纽是基金制。防范中国社会保障制度财务不可持续性危机的有效路径，是在社会保障制度尚处于从诞生期向成长期转变的今天，把由雇主和雇员共同缴费建立的五项社会保险和住房公积金等个人账户资金、企业年金构成的各类补充保险资金、社会慈善事业积累的慈善资金、商业保险积累的保险资金、政府财政投入的战略性调节资金等等，组成一个雄厚、庞大的基金体系；培育以政府为主导、以专业投资公司为主体的基金保值、增值运营体系。加之伴随人口老龄化引起的劳动力供给萎缩和运用“资本红利”而必然并迅速兴起的替代人力的各类简易的、复杂的机器人研发、制造、使用、服务等产业链的形成，以及整个经济体系的现代化、后现代化，中国未来GDP增长必将从目前主要来自于劳动力的增长转变为主要来自于生产力的提升，社会保障制度财务不可持续性危机是完全可以避免的。
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