摘要:PPP(Public-PrivatePartnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。具体来说,是指政府机构按照公平竞争原则选取具有投资和运营管理能力的社会资本,双方通过订立公平公正的合同确定权责关系,社会资本据此提供公共产品和服务,政府根据公共服务的绩效情况给予社会资本相应对价。PPP模式有利于充分发挥市场机制的作用,改善服务和创新经济模式,发挥资源的最大价值,提高公共产品的服务质量和效率,实现公共利益的最大化。
关键词:做好PPP项目;合同管理审计
一、研究背景
PPP是“Public-Private-Partnership”的简称,按字面翻译为“公私合作伙伴关系”,我国政府对PPP的官方表述是:“政府和社会资本合作”。PPP模式在我国已有多年尝试,BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-经营-转让)等均属于其范畴。
PPP模式作为一种契约模式,合同管理是重中之重,是PPP项目管理的灵魂,是政府与社会资本公平分配风险、分担责任,实现共同利益的保证。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、投资合同、工程建设合同、经营管理合同等。在PPP模式下,项目合同各方需在合同中对各自的权力与职责等加以声明,并明晰因违反声明应承担的责任。由于PPP项目具有初始投入大、建设周期长、涉及单位多等特点,给PPP项目合同的管理带来困难。为了防止PPP项目参与者集体腐败、提高投资收益、减少项目运营风险,应加强PPP项目合同审计,特别是对审计合同主体资格、合同订立与合同履行情况进行审计监督,提高项目管理的质量和效率。但是,如何开展PPP项目合同管理审计,是当今面临的又一重大问题。
二、PPP项目合同面临的问题
为了规范PPP项目合同订立与管理,国家发改委出台了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,但是由于监管PPP项目的相关法律法规还没完全建立,当存在合同纠纷的时候,缺少法律作为判断依据,合同管理仍然困难。具体来说,PPP项目合同面临以下问题:
(一)合同的效力问题
当前,PPP项目实际运行中还存在大量的违法乱纪行为。相关文件规定,PPP合同应在项目实施前签订,但是一些PPP项目管理人在项目完成后才补签合同,该合同对整个工程项目并没有实际监管作用;有的PPP项目施工合同的当事人就同一项目签订多份内容不相同的合同,并把经过备案与粉饰的合同称为“白合同”,把实际具有约束力的合同称为“黑合同”,这一行为属于虚假招标,欺骗大众。
(二)合同在签订阶段的问题
签订合同的当事人达不到标准,具体来说就是当事人的资质达不到履行该合同应有的最低标准,可能会导致PPP项目不能按规定要求完成,甚至有些合同不受法律保护。有的合同价超过中标价,合同当事人从中谋取私利,直接损害国家利益;有的合同的规定、措辞等不够规范。当合同规定的权责不够明晰、表达不够严谨、措辞不够清晰明了时,那么合同就很可能存在争议,甚至出现不能调和的合同纠纷。
(三)合同在履行阶段的问题
当合同内容调整时,双方当事人没有及时到合同管理部门登记,如果改变的内容涉及权责的变更,往往会导致当事人一方或多方利益受损;需要及时发出的资料没有及时发出,违背了信息及时性原则,合同方没有按时履约,最后也会导致自身利益受损。
(四)合同在履行后的问题
在PPP项目建设完工后,原则上,该合同约束作用也就终止了。但是,合同的诉讼时效期还没有终止,在诉讼时效期内,当事人还是需要防范合同风险,做好应对PPP完工项目投入使用时面临的问题。
三、合同管理审计重点
通过以上分析,为了降低项目风险,下面主要从三个方面对合同管理开展审计:
(一)对合同主体资格的审计
对于整个PPP项目而言,选择合适的社会资本是整个项目能够保质顺利完成的基本要求。
对合同主体资格的审计,首先应审核合同的签订主体。目前,政府选择社会资本的方式主要来自于社会公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。依据《政府和社会资本合作项目采购管理办法》的规定,选择社会资本有利于社会资源的优化配置。但是有些项目合同方在经济利益的诱惑下集体腐败,严重危害国家和社会的利益。审计人员在审计时,首先应检查政府招投标等行为是否符合相关法律法规,例如,利用国家资金建设PPP项目时,在采购、设计、施工等流程必须公开招标;审查是否存在对项目采取分阶段招标或者只对部分项目进行招标的情况;审查社会招标、邀请招标等流程是否符合法律规定,防止暗箱操作。
其次应审核合同的实施主体。PPP项目建设领域中有可能存在合同签约人与合同执行人不一致的现象,例如,施工单位为了谋取私利,很可能采用低资质施工单位挂靠高资质单位,从而签订施工合同,这种行为很可能损害建设单位的利益,因此,审计人员应重点审查合同实施主体与签订主体是否一致。
(二)对合同签订环节的审计
对合同签订环节的审计,一是审查合同的合法性与合规性。当PPP项目建设方与施工方签订“黑白合同”时,一般而言,企业之间采用“黑合同”的高金额进行核算,而在纳税时,则按照“白合同”进行申报,以此达到少缴税的目的。虽然“黑合同”是合同当事人直接履行的合同,但因为它的存在是为了谋取私利,严重违反我国相关税收法律的规定,因此“黑白合同”均为无效合同。
二是审查合同的严谨性。PPP项目涉及的范围广、条款多,因此合同中需要详细说明的细节也较多,同时,合同中措辞还需要简明规范、易于理解。当项目合同中权责规定不够明晰,合同双方需要协商的问题就会增多,最终影响整个工程进度。
在合同签订之前,审计人员应对建设工程用的设备、材料、工程价款以及影响价格的其他条款进行审核,对不合适的条款提出修改意见。
(三)对合同执行情况的审计
对合同执行情况进行审计能够保证合同双方目标的顺利实现。在此阶段,应重点审查是否对合同进行了科学的管理,并做到对合同实施的现状与未来有清晰的认识。同时,当合同实施的过程偏离预期时,审计人员应跟踪审查,防止实施偏差对最终目标产生重大影响。合同双方应该重视合同资料的保管,保护好双方的经济利益。
四、防范措施
根据《审计法实施条例》,可以采取以下措施对PPP模式项目进行防范:
1、分阶段突出审计重点,加强对建设项目全寿命周期的审计全覆盖
(1)在项目识别阶段,要对被审计项目进行项目识别,看清项目的实质性质,区分PPP模式的真假,避免其他模式的项目套上PPP模式的外衣。例如,目前最容易让人混淆的BT项目与PPP项目,就可以从项目的发包方、运营期、实施方式进行区分。发包方:BT项目的发包人是以政府主,PPP项目的则多为社会资本;运营期:BT项目的运营期一般是三到五年,PPP项目的运营期一般在10年以上,甚至是20、30年;实施方式:BT项目是建设-移交,按照合同约定的总价由中标人修建,然后移交给政府,过程中一般大部分资金由中标人垫付,然后政府买单,这种模式增加的是政府债务。而PPP模式项目的修建过程与BT项目相同,但是资金来源途径比较广泛,举债人也不是政府,而且PPP模式项目还包含项目的运营和维护,这是BT项目所没有的内容。识别了项目性质后,就要核查是否按相应的建设程序履行了审批手续。
(2)项目准备阶段主要是为项目实施做准备,编制项目的实施方案,对项目的风险进行识别,对社会资本的选择方式进行确定,设计对社会资本的投资回报方案,在此阶段需要对项目设计概算进行核实,因为项目设计概算是政府设计投资回报方案或者授予特许经营权的主要依据,设计概算的准确与否直接关系到PPP项目的经营情况。
(3)项目采购阶段类似于传统建设项目的招投标阶段,要审核其过程是否符合国家法律;要查看所选单位是否具有相应的资质和良好的信誉,同时要对其获得项目建设资金真实性、合法性进行调查;要对施工图预算进行审计,审查工程量、单价、合价计算是否正确,依据是否合理,充分。
(4)在项目执行阶段除了维持原有的跟踪审计外,还需要周期性的对授予特许经营权的使用进行调查评估,授予特许经营权的实质是社会资本在代替政府履行其职责,履行的好坏不仅关系到社会资本的资源投入及管理情况,更关系到公众利益、公众健康、公众出行便利、建筑质量、建筑的安全、公众对政府服务的满意程度等。
(5)项目移交阶段除了要执行竣工审计外,对移交的产品或构筑物的性能核实情况、对移交资产进行评估情况进行审计。
2、根据参与方各自的特性,加强对建设项目相关责任方的审计监督
(1)审计PPP项目时应对建设单位或社会企业选择设计单位、供货单位和其他监督单位的过程,是否严格执行了《中华人民共和国招标投标法实施条例》等国家法规进行监督。
(2)审计时要查看所选单位是否具有相应的资质和良好的信誉,同时要对其获得项目建设资金真实性、合法性进行调查。
(3)对PPP项目实施全要素审计监督和服务,对涉及公众利益、公众健康、公众出行便利、建筑质量、建筑的安全等全部关注到。
(4)聘请设计、检测等领域的专业人士或者中间机构,对相关领域进行复核、审查。
PPP项目合同管理是否科学合理,直接关系到公众利益最大化能否实现。积极开展合同管理审计,有利于防范项目合同运营风险,实现公众利益最大化。当然,PPP合同管理审计也不仅限于上述方面,审计人员可以从更高层面、更综合的角度,发现合同管理中存在的不足,挖掘问题的根源并提出可行的审计意见,辅助更高层管理人员管理决策。同时,企业审计人员应不断提高专业素养,变事后审计为事中审计,积极参与到项目合同订立过程中,及时发现并解决问题。相信在不久的将来,PPP项目合同审计对整个PPP项目的运营一定会产生更加积极的作用。
参考文献
[1]何雪锋吴小亚.如何开展PPP项目合同管理审计.2016.
[2]宋宗宇.建设工程合同风险管理.上海:同济大学出版社,2007.
[3]郭宏伟.招投标与合同管理.北京:科学出版社,2012.
[4]王嘉杰.合同管理操作实务.北京:经济科学出版社,2013.
[5]丁士昭.建设工程项目管理.北京:中国建筑工业出版社,2014.
论文作者:辛倩
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第17期
论文发表时间:2018/11/6
标签:合同论文; 项目论文; 社会论文; 合同管理论文; 资本论文; 政府论文; 模式论文; 《建筑学研究前沿》2018年第17期论文;