改革开放以来中国边境贸易政策演变的历史考察，本文主要内容关键词为：边境论文,中国论文,改革开放以来论文,政策论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K27；F752.8 [文献标识码]A [文章编号]1005-4952(2013)04-0028-08
中国在陆地上与14个邻国接壤，边界线长达2.2万多公里。9个边境省(自治区)是中国少数民族的主要聚居区；全国135个陆地边境县，其中民族自治地方107个；边境地区总人口2100万人，其中少数民族人口占一半。自古以来，边境贸易①作为一种特殊的对外经济贸易形式，对于促进边疆地区的经济发展，巩固民族团结，以及发展中国同周边国家的睦邻友好关系发挥着不可替代的重要作用。
中华人民共和国成立之后，与周边一些邻国相继签订了边境贸易的相关协定，边境贸易的发展比较平稳。[1]从20世纪60年代初至70年代末，由于周边国际形势的恶化，更由于国内“左”倾错误的影响，除了极少量零散的自发性边民互市活动，中国与周边大部分国家的边境贸易基本上处于停滞阶段。1978年12月中共十一届三中全会之后，党和政府高度重视边境贸易在边疆民族地区改革开放进程中的作用，不断充实、调整和完善相应的边贸政策，有力地促进了边境贸易的规范化、法制化和现代化，进而促进了边疆民族地区的社会经济发展以及与周边邻国之间的友好合作关系。笔者认为，改革开放以来中国边境贸易政策的演变可以划分为四个阶段，其在边境贸易的政策导向上也呈现出不同的特点。本文试对改革开放以来边境贸易政策的演变进行简要梳理，并对其做出分析和评价。
一、重新开放边境贸易的政策启动和探索(1979-1985年)
在这一阶段，中国边境贸易政策的特点主要体现在两个方面：一是顺应改革开放历史新时期的要求，通过中央的政策宣示，开始重新开放各边疆地区与周边邻国的边境贸易；二是在推进边境贸易发展的实践过程中，开始重视通过法律手段对边境贸易初步进行规范化管理。
1979年4月，按照中共中央的部署，中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在北京主持召开了全国边防工作会议，并代表中央作了重要报告。他特别强调，边境地区必须坚决贯彻执行党的十一届三中全会精神，把工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，今后边防工作、民族工作的任务，是广泛深入地宣传贯彻党在新时期的总路线和总任务，充分调动边疆各族人民的社会主义积极性，加速边疆民族地区的经济建设。[2]同年7月，中共中央批转了这个报告。乌兰夫的报告是“文化大革命”结束以后第一个系统地重申中国共产党的边疆民族政策，在边疆民族工作方面拨乱反正、正本清源的文件。尽管报告中没有直接提及恢复边境贸易，但是纠正了长期以来边境地区工作中“以阶级斗争为纲”的错误观点，解除了人们的思想束缚，使得随后党和政府恢复边境贸易的决策顺理成章。
1980年4月，中共中央下达了《关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》，纪要明确提出“从生产建设和群众生活需要出发，积极发展对外贸易；按照平等互利和以物易物的原则，开放和发展边境小额贸易”[3]，把边境贸易的恢复和发展与实现西藏自治区等边疆地区的繁荣稳定、促进全国的安定团结直接联系起来。这标志着党和政府已经充分意识到边境贸易的经济价值和政治意义，对边境贸易的重新开放持肯定和支持的态度，为全国各边疆地区全面恢复边境贸易奠定了政策基础。1980年年内，经国务院批准，西藏自治区与尼泊尔、云南省与缅甸的边境贸易相继恢复。[4]随后数年间，中国与朝鲜、蒙古、苏联等邻国的边境贸易也先后恢复。
当时有的邻国与中国仍然处于军事对峙状态，边境一带不时有零星武装冲突爆发。即使如此，相关地方政府仍然根据中央精神，尽量为双方边民的边境互市贸易创造条件。例如，1982年9月，广西壮族自治区就决定，在中越边境中方一侧开辟9个“草皮街”，非正式地允许越南边民前来参与集市贸易，使中越两国传统的边境贸易在一定程度上得以恢复。[5]实际上，这也得到两国政府的默许和支持，并为后来双方关系正常化之后边境贸易的迅速发展打下了基础。
在改革开放以前，中国从未在国家层面上制定过关于边境贸易的法律法规。改革开放初期，在推进边境贸易发展的实践过程中，中国开始重视通过法律手段明确对边境贸易的相关规定。1984年5月，六届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，其中第三十一条明确规定：“与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。”[6]这为随后政府部门出台政策法规，对边境贸易制定管理办法及优惠措施提供了法律依据。同年12月，经国务院批准，对外经济贸易部颁布《边境小额贸易暂行管理办法》，对开展边贸活动的目的、原则、优惠、限额等都作了具体规定。这是中国首次颁布专门针对边境贸易的全国性政策文件，标志着中国的边境贸易初步被纳入规范化管理轨道。
由于有了中央及相关部门的政策支持，到20世纪80年代中期，全国各边疆地区与周边多数邻国的边境贸易初步得以恢复，发展比较顺利。例如，西藏自治区对尼泊尔的边贸进出口总额从1980年的157万美元增长到1985年的560万美元。吉林省对朝鲜的边贸进出口总额从1982年的103万瑞士法郎增长到1985年的1292万瑞士法郎。内蒙古自治区对苏联和蒙古两国的边贸进出口总额从1983年的110万美元增长到1985年的1625万美元。黑龙江省对苏联远东地区的边贸进出口总额从1983年的1590万瑞士法郎增长到1985年的3256万瑞士法郎。②同时，边境贸易作为边疆地区对外开放的天然桥梁，也为中国不断改善和发展与周边邻国的关系做出了贡献。另一方面，改革开放初期中国对外开放的战略重心主要偏向东部沿海地区，此时的边境贸易政策目标主要定位于满足边民生产和生活的基本需要，调剂余缺，互通有无以及改善与周边国家的政治经济关系。边贸优惠政策尚待进一步充实，边贸交易形式仍然以传统的易货贸易方式为主，难以充分带动边境地区的经济增长。显然，随着中国改革开放事业的全面推进和进一步发展，将对中国的边境贸易政策提出更高的要求。
二、在政策上大力鼓励和扶持边境贸易(1986-1992年)
20世纪80年代中期以后，经过前一阶段的初步探索和实践，中国与大部分邻国的边境贸易均已获得不同程度的恢复和发展，各边疆地区都对边境贸易的进一步发展抱以高昂的热情。同时，从“七五”计划期间开始，党和政府在东部沿海开放已经取得巨大成就和丰富经验的基础上，逐步将更多的政策倾斜扩展到西部沿边地区。大力鼓励和扶持边境贸易，成为实现中国多层次、全方位对外开放格局的必然选择。1986年4月，六届全国人大四次会议通过决议，原则批准国务院制订的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986-1990)》，其中第十九章第三节特别指出，对于我国的陆地边境地区，要“在有条件的地方积极开展边境小额贸易”，[7]这标志着中国已经把边境贸易的发展正式列入国民经济和社会发展的总体战略，为边疆地区大力发展边境贸易进一步创造了条件。
在这一阶段，中国边境贸易政策的特点体现在以下两个方面：一是中国更加积极地与周边国家协商，通过双边的政策协调促进边境贸易的全面恢复和进一步发展；二是出台了大量扶持边境贸易的政策措施，使边境贸易获得了空前的发展机遇。
随着中国与周边国家外交关系的进一步改善，在1986年年内，中国政府先后与苏联、老挝政府协商，恢复了中国新疆维吾尔自治区同苏联哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等中亚加盟共和国的边境贸易，以及中国云南省同老挝北部地区的边境贸易[8]。1989年3月，中蒙两国政府成立中蒙经济、贸易和科技合作委员会，恢复了中国新疆维吾尔自治区同蒙古国科布多省的边境贸易。[9]1991年11月，中国政府与越南政府签订《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于处理两国边境事务的临时协定》，就边境贸易问题达成了一致意见，以开放双边21对边境口岸为标志，中越边境贸易正式获得全面恢复和发展。[10]同年12月，中印两国政府签订《关于恢复边境贸易的备忘录》，双方同意通过在中国西藏自治区的普兰和印度北方邦的贡吉设立边贸市场开展两国的边境贸易。实践证明，中国与毗邻国家之间经济贸易交往越是密切，边境地区和平、稳定、安宁的程度就越高，双边关系就越能健康发展。
在加强对边境贸易的政策鼓励和扶持力度方面，1987年4月，中共中央、国务院批转了中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》，报告明确要求边疆民族地区要充分利用当时有利的国际环境，“根据我国的国别政策，积极开展对外经济技术交流与合作，发展边境贸易”。[11]1988年2月，依照中共十三大精神，国务院颁布《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》，提出了“自负盈亏，放开经营”的外贸体制改革方向，进一步解放了人们的思想，边境贸易获得了更大的发展空间。[12]1990年10-11月，遵照国务院领导同志的指示，由经贸部、国家民委、海关总署、财政部、国家税务局、国务院机电设备进口审查办公室等单位共同组成国务院边贸政策调查组，分赴黑龙江、广西、新疆和云南四省(区)对边贸情况进行了调查。调查组向国务院提交了《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》，于1991年4月由国务院批准并转发。其主要内容包括：明确边境贸易的形式及管理办法；放宽国家对边境贸易的税收优惠政策；允许边贸公司在经贸部核准的计划、配额内自主经营边贸进出口业务；鼓励边境地区同毗邻国家的边境地区开展经济技术合作等。[13]这对中国边境贸易的进一步发展起到了极大的推动作用。
1992年初，邓小平“南方谈话”强调“改革开放胆子要大一些，敢于试验”，“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。[14]中共中央、国务院在当年正式确立了“沿边开放”的重大战略方针。国务院相继批准黑河、绥芬河、珲春、丹东、满洲里、二连浩特、伊宁、塔城、博乐、瑞丽、畹町、河口、凭祥和东兴14个边境口岸城市为沿边开放城市，标志着我国对外开放的格局正式由沿海、沿江扩大到沿边地区，为中国边境贸易的发展提供了新的契机。可以说，沿边开放战略的实施为边境贸易的发展创造了非常有利的政治经济环境；反过来，发展边境贸易作为沿边开放的重要途径之一，对该战略的实施也起到了非常有力的推动作用。
从20世纪80年代后期到90年代初期，由于中央和地方各级政府在政策上的大力鼓励和扶持，中国的边境贸易呈现高速发展的态势。据统计，1992年中国边贸进出口总额由1989年的10.6亿美元飙升至39.5亿美元，边境贸易在全国对外贸易总额中的比重，也相应地从0.8%增长到2.4%，逐渐成为中国经济发展中的一个新的增长点。[15]边贸规模的迅速扩大，有效地带动了边境地区的经济增长。在这一时期，边境贸易已不仅仅限于满足边民的基本生活需要，而且成为地方财政收入的重要来源之一。例如广西壮族自治区凭祥市，1991年的财政收入约有70%来自边境贸易。[5]
除了规模迅速扩大之外，这一阶段中国边境贸易的形式也呈现出多样化的特点。除了传统的边民互市贸易、边境小额贸易外，国家积极推动边境经济技术合作、边境旅游贸易等新兴的边境贸易形式。例如，1988-1992年，内蒙古自治区以边境贸易为纽带，与蒙古国建立了97个边境合资企业，签订了数百个边境经济技术合作项目。[16]这一阶段边境贸易的交易方式，除传统的易货贸易方式外，开始更多地采用现汇贸易和现钞贸易方式。
必须指出的是，由于这一时期国家放宽了边贸经营主体的市场准入限制，边贸公司大量涌现，甚至一些内陆省份也纷纷成立边贸公司从事边境贸易业务，从而导致了“边贸无边”的现象。不少企业滥用国家的优惠政策，打着边境贸易的旗号，采取不正当的竞争手段从事进出口业务，扰乱了中国正常的外贸秩序，对边境贸易的长远发展造成不利影响。因此，通过国家的政策调整，对边贸秩序进行必要的整顿势在必行。
三、边境贸易政策的调整和改进(1993-2000年)
随着沿边开放的不断深入，中国边境贸易在高速发展并取得显著绩效的同时，也逐渐显现出一些值得关注的问题，包括边贸经营主体过多过杂，边贸商品质量良莠不齐，边贸管理比较混乱等。产生这些问题的大背景是从1992年下半年开始在中国出现的较为严重的经济过热形势；同时，又是处在新旧体制转变、两种体制相互交叉的特殊时期。党和政府迅速采取了一系列宏观调控措施遏制经济过热势头，从1993年起，中国开始逐步调整边境贸易政策，试图从微观的经营机制环节入手，治理和整顿边贸秩序。
1993年4月，国家进出口商品检验局正式颁布《边境贸易进出口商品检验管理办法》，针对中国边境贸易经营渠道繁多、货物来源复杂从而导致大量假冒伪劣商品通过各种渠道不断流入周边国家等问题，实行比以往更为严格的管理办法，并且对生产、经营假冒伪劣产品的企业处以更为严厉的处罚，对直接责任人依法追究刑事责任。同年9月，国务院下发《关于整顿边地贸易经营秩序制止假冒伪劣商品出境的通知》，要求加强对生产企业和边境口岸的管理和整顿，营造良好的边境地方贸易秩序，维护中国的对外贸易信誉。[17]
1994年5月，八届全国人大七次会议通过《中华人民共和国对外贸易法》，明确规定涉及边境贸易的具体办法由国务院制定。1996年1月，国务院发出《关于边境贸易有关问题的通知》，对边境贸易的管理方式和优惠政策做出重大调整，主要包括：将边境贸易管理权由地方收归中央，实行统一的边贸政策；边贸企业名录必须报对外经济贸易部核准，并抄报国务院有关部门备案；通过边民互市进口的商品，每人每日价值超过人民币1000元的，超出部分必须按法定税率照章征税；边贸企业通过指定边境口岸进口原产于毗邻国家的烟、酒、化妆品等一系列特定商品，必须照章征税；海关必须加大监管力度，严厉打击走私活动等。[18]
一系列边贸优惠政策被缩减或取消后，在很大程度上达到了整顿边贸秩序的目的，却同时也影响到一些边疆地区正常边贸活动的开展和地方政府的财政收入。例如，云南省的边境地方干部就曾当面向时任中共中央政治局常委、国务院副总理的朱镕基反映说：“边贸政策调整后，我们连吃饭钱也没有了，工资要请朱副总理发了！”对于边疆地区的意见，党和政府非常重视。根据云南省的要求，国务院于1996年5月，同意对云南边境贸易中藤条、玉石、生牛皮、木材等进口商品因政策调整而增加的税赋，采取先征后返的办法给予照顾。[19]这种变通的优惠方式既维护了国家政策的统一性，也适当照顾了特定地区的实际利益，最大限度地维护了边境贸易的正常开展，充分体现出党和政府对于边疆民族地区的关怀和照顾。
为了缩小东西部发展差距，促进民族团结，保障边疆安全，1999年11月，中央经济工作会议决定实施西部进行大开发战略，所有的边疆地区都涵盖在其政策范围中。大力发展边疆地区以边境贸易为核心的外向型经济，正是西部大开发的题中之意。国务院于2000年12月发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，明确提出要实行优惠的边境贸易政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额、许可证管理、人员往来等方面放宽限制，推动中国西部地区同毗邻国家地区相互开放市场，促进与周边国家区域经济技术合作健康发展。[20]这意味着当时治理和整顿边贸秩序的工作已经达到预期效果，也充分说明国家政策的根本目标并不是限制边境贸易的发展，而是在规范的基础上促进边境贸易的健康发展。
总的来看，在这一阶段，通过对国家边贸政策的调整，中国边境贸易秩序得到明显改善。边贸出口商品的质量大幅度提高。边贸经营主体过多过滥的现象得到遏制。但是，不少边疆省区的边贸进出口总额却较前一阶段出现一定程度的下滑。对中国主要边境地区1993-2000年的边境贸易额进行统计可以发现，内蒙古、吉林、黑龙江、新疆、广西和云南都在1993年达到边贸额历史性高位，随后在1994年出现急剧下滑，之后数年呈徘徊小幅波动走势。[21]一方面，可以说这是整顿边贸秩序所不得不付出的必要代价；另一方面，也说明中国边疆地区市场机制发育仍然比较滞后，边境贸易的发展容易陷入“一管就死，一放就乱”的尴尬局面。
四、新世纪以来边境贸易政策的进一步发展和完善(2001年至今)
进入新世纪以来，以2001年中国加入世界贸易组织(WTO)为起点，中国边境贸易面临着新的机遇与挑战。一方面，加入WTO使中国对外开放程度空前提高，中国与周边大部分国家关系持续改善，为中国边境贸易的发展提供了更好的环境。另一方面，伴随着国际贸易竞争的日趋激烈，周边一些国家对“中国崛起”持警惕态度，其贸易保护主义倾向日益抬头。边境贸易作为党和政府实施西部大开发战略和“兴边富民”工程不可或缺的重要抓手，对于发展边疆地区的意义越来越重要。面对新的国际国内环境，中国边境贸易政策在制定和实施过程中呈现出以下特点。
首先，相关政策规范进一步趋向法制化，已经形成了多层次的政策法规结构。改革开放初期，中国主要是通过国务院及相关部委颁布相关政策文件来管理边境贸易。2004年4月，全国人大通过了修订后的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《外贸法》)，其中设专章对边境贸易做出规定，成为中国制定各项边贸政策的根本法律依据。目前，中国边境贸易的政策法规结构可以划分为三个层次：第一，《外贸法》是中国开展对外贸易的基本法律依据，因此也是中国制定边贸政策的基本法；第二，国务院及相关职能部门颁布的政策法规体现出中国具体的边贸政策；第三，部分边疆地区在国家层次政策法规的基础上，进一步制定出边境贸易的地方性配套政策。以上三个层次的法律法规相辅相成，互为依托，使中国的边境贸易不断在法制化的轨道上健康发展。
其次，中国的边贸政策在制定和落实过程中不断与国际接轨，受到国际社会尤其是周边国家的普遍好评。在2001年12月加入WTO之后，中国积极履行入世承诺，扩大了各领域的对外开放程度，加快推进贸易自由化和贸易投资便利化。通过深化外贸体制改革，修订和完善外贸法律法规体系，减少贸易壁垒和行政干预，推动边境贸易进入了新的发展阶段。例如，为了完善边境贸易中的资金结算行为和账户管理，国家外汇管理局在2003年9月发布了《边境贸易外汇管理办法》，允许边贸企业与境外贸易机构进行边境贸易时，可以用可自由兑换货币、毗邻国家货币或者人民币等多种方式进行计价结算。[22]这对于提高边贸结算效率和减少边贸企业汇兑损失起到了非常积极的作用，不仅受到各边贸企业的好评，也受到毗邻各国的普遍欢迎。
最后，边贸扶持政策已经形成了全方位、多维度的格局，不断推动边境贸易向更高层次迈进。2008年10月，为了贯彻落实中共十七大报告提出的“提升沿边开放”的战略部署，国务院对财政部《关于进一步促进边境地区经济贸易发展有关政策问题的请示》作出批复，决定从六个方面对边境贸易的发展进行政策扶持：一是采取专项转移支付的办法对边境贸易和边贸企业进行财政支持；二是进一步提高边民互市进口的生活用品免税额度；三是优先考虑在边境地区扩大以人民币结算办理出口退税的试点；四是同意对国家级边境经济合作区，比照执行中西部地区国家级经济技术开发区的优惠政策；五是由财政部、国家发改委对涉及边贸企业的行政事业性收费项目进行清理和规范；六是同意国家发改委每年安排专项资金对边境口岸建设给予补助。[23]至此，中国对边境贸易的优惠和扶持政策已经形成了多层次、多维度的格局，中国与周边邻国的边境贸易呈现出持续快速发展的态势。
在改革开放初期，以1986年为例，中国边境贸易进出口总额仅为1.68亿美元，到2010年，中国边贸进出口总额已经达到260.4亿美元，比1986年增长了154倍。[24]边贸交易方式从改革开放初期的以易货贸易方式为主发展到以现汇贸易为主，人民币现已逐渐成为边境贸易的主要结算方式。中国边贸进出口产品种类不断扩大，产品质量持续提升。不少边贸企业积极参与边境经济技术合作、边境旅游贸易，甚至开始对外投资、对外承包工程，不断探索边境贸易新模式。2012年11月，胡锦涛在中共十八大报告中再次重申“我们将坚持与邻为善、以邻为伴，巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”[25]，中国边境贸易迎来了新一轮发展高潮。这一切，都说明中国边境贸易的发展取得了令人瞩目的成就，也充分证明了改革开放以来中国实行的一系列边贸政策是正确的、成功的。
经过改革开放以来30多年的发展，中国边境贸易已由单一的小规模边民互市发展成集边民互市、边境小额贸易、边境经济技术合作等为一体的多元化、现代化贸易形式。可以说，中国实行的一系列优惠政策和扶持措施，是边境贸易持续健康发展的有力保障。由于边境地区大多贫穷落后，与一般对外贸易相比，边境贸易起点低、额度小，本身不具备竞争优势。如果缺乏特殊的照顾和扶持，边贸很难繁荣发展。实践也证明，边境贸易对于优惠政策和扶持措施的敏感度很高。通过对改革开放以来中国边境贸易政策演变的梳理和分析，可以发现党和政府对于边境贸易所实行的优惠政策和扶持措施，虽然不同的历史阶段在力度和侧重点上有所不同，但从未中断过。概括而言，中国主要通过简化边贸手续、税收减免、出口退税，以及设立边境合资企业、边境自由贸易区、边境经济合作区等方式鼓励和扶持边境贸易，并通过日趋规范的管理方式促使边境贸易形式不断向更高层次迈进。当前，边境贸易已由满足边民基本的生产生活需要发展成为中国边境地区的经济支柱之一。由于边境贸易担负着特殊的历史使命，它作为边疆民族地区实现经济起飞的重要推手，不仅具有一般贸易所无法替代的经济价值，而且在一定程度上发挥着巩固民族团结和维护与周边国家睦邻友好关系的政治效应。因此，边境贸易作为区域经济合作的一种重要形式，在可以预见的将来不会消亡，而将以其特有的形式继续存在和发展。只要我们仍然承认边境贸易的特殊性，中国就依然有必要在今后相当长的一个时期内，继续充实、调整和完善相应的边贸政策，以促进中国边境贸易能够更加健康、持续、稳定的发展。
①所谓边境贸易，按照国家的有关规定，一般包括边民互市贸易和边境小额贸易两种形式，前者是指“边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动”，后者是指“沿陆地边境线经批准有边境小额贸易经营权的企业，通过国家指定的陆地边境口岸，与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行的贸易活动”。参见《国务院关于边境贸易有关问题的通知》，1996年1月3日，新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-03/15/content_2699172.htm。
②数据系笔者根据历年《中国对外经济贸易年鉴》等相关资料整理而得。
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