转变政府调控方式，优化高校分层分类，本文主要内容关键词为：高校论文,方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“升格”和规模扩张成为当前我国许多高校共同的心态和做法，院校分类和定位问题由此成为理论和实践关注的热点。其实，高校作为知识型组织，早已不是远离社会的“象牙塔”，如果脱离对现代大学赖以存在的社会和政府的探讨，高校分类与定位问题就会仅仅成为理论上的设想，无法付诸实践。本文试从高校与政府、市场的关系入手，从政府的视角来分析我国高校分层分类问题。
一、教育资源的行政性配置是导致高校趋同发展的根源
高等教育作为一种准公共产品，其外部性决定了高校必然会受到政府的影响和作用。国家主义兴起后，各民族国家对大学自治的外部行政干预逐渐明显。中国悠久的国家办教育传统使国家控制学校成为必然。从近现代意义上的西方大学制度引入中国之初，我国就开始走上了一条与西方大学自治不同的发展道路，政府作为一股不可忽视的力量一直左右着高校的发展。
新中国建立以后，苏联模式的计划经济体制使政府对高校的控制发展到了极致。很长一段时间内，人们完全忽视了对高等教育属性的探讨和研究，政府把高等教育当作一项公共事业，对高等教育实行垄断式运作。政府以计划经济体制下经济发展对人才的需求为依据，来确定高等教育布局、办学规模、专业设置、教学内容及培养模式，对高等教育的投入和产出分别采用计划调配和计划分配的方式。国家对高等学校实行全额拨款，高校被纳入政府部门的科层序列，成为具备行政级别的国家部门，教师则成为国家干部。在高度集中的计划模式下，高校长期在一种自我角色缺失的状态下发展，千校一面，成为政府的附庸和下属机构，根本没有自主规划自谋发展的动力。一方面，政府严格控制着高等学校的资源配给，掌控着高校的发展空间；另一方面，作为政府的附属机构，高校完全仰仗政府的拨款和配给，一切都服从政府的行政安排，普遍存在“等、靠、要”的思想，缺乏发展的主动性。可以说，指令性、行政性计划的资源配置模式是我国高校建国几十年来严重趋同的根本原因。
政府对高校资源配置的指令性和行政权力的无限性，无论是对高校还是行政权力本身都产生了重大的影响，同时也导致了异化。一方面，权力过分集中导致“官本位”。“行政权力完全主导了教育资源的配置，因为行政权力拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象。”并且，“以科层为核心的教育管理体制下，由于行政权力监督主体的缺失，在教育资源配置过程中容易出现权力寻租现象。”[1]不仅行政权力发生了变异，高校在长期行政性资源配置影响下，其本身也发生了异化。许多高校由于长期依赖政府形成了惯性，失去了自主规划自谋发展的动力，反而极力争取成为政府的附庸，取得政府认可的资质和身份，获得“钦定”身份，挤进政府确定的重点发展的行列。
改革开放以后，伴随着国家宏观政治经济体制的转轨，我国社会进入了全面转型，市场经济的发展使资源配置中“看不见的手”发挥着越来越大的作用。社会转型深刻地影响着高等教育的发展，大学生自主择业和缴费上学成为市场因素进入高等教育领域的标志。[2]随着我国高等教育体制改革进一步深化，市场因素对高等教育的影响日益显著，教育资源的配置逐渐加入了市场的力量，在传统国家垄断的公共教育体制之外正形成一种新的、建立在自愿结合基础上的教育提供方式——市场化公益行为。同时，高等教育投资体制经过20年左右的改革，逐渐形成了以政府投入为主，家庭、企业、社会团体等多元主体参与为特征的多渠道投资体制。
由于高等教育仍然具有公益性这一特殊性质，政府对教育投资仍然承担着较大的责任，在高等教育资源配置中仍然占主体性的地位。以市场为基础的教育资源配置方式尚未形成，传统的行政性资源配置方式与不断发生着巨大转型中的教育环境之间出现了尖锐的冲突。这就是当前计划经济时代沿袭下来的行政性资源配置方式对高校发展的相对刻板的掌控与高校面向市场自主发展和政府职能转换之间发生的尖锐矛盾，这种矛盾加剧了院校的趋同发展。例如，当前政府在一方面扩大高校自主权，同时又在加强对院校的身份和级别的管制。高等院校的行政级别和身份作为一种特殊的形式，对高校获取资源和发展空间发挥着重大影响，特别是在当前体制转轨的过程中，政府对高校不同身份和地位的认可，在市场基础的作用下，更放大了高校获得资源和发展空间的差别，政府影响导致的市场优势经过不断循环形成马太效应，对高校的发展产生着举足轻重的影响。
随着高等教育从精英走向大众，经费问题日益突出，各高校之间资源争夺愈加激烈。在政府对高校收费价格实行严格管制，学费上涨空间接近极限，其他经费渠道很不稳定的情况下，政府较大幅度的经费支持对高校的发展举足轻重。伴随着国家对重点高校新一轮的大规模投资，因争夺经费而导致的高校升格及攀比问题也日益严重。当下，一旦某个高校被列入政府重点发展行列，尤其是国家重点发展行列中，经费便有了保障。因此，政府对重点项目的确定如果不是基于市场机制的公平竞争，而是出于某种行政性安排的话，就会形成强烈的暗示效应，加剧高校的升格和攀比。曾经备受瞩目的“211工程”就是一个典型案例。“211工程”建设后期由于照顾了地区平衡，使得项目本身受到质疑。例如，2003年武书连的《中国大学评价》课题组对“211工程”大学的人均效率测算发现，“89所‘211工程’大学中，即约有三分之一的‘211工程’大学人均效率低于非‘211工程’大学的人均效率”[3]。
对任何国家来说，将有限的资源进行重点配置是个不错的选择，但如何配置这些资源却是关系到政府管理方式的大问题。行政和市场作为两种最基本的资源配置手段，各有利弊。在当前我国体制转轨和政府职能转换的过程中，如何更多地发挥市场机制的作用，建设职能完善的公共服务型政府，把政府在资源配置中的行政性作用减少到最低，发挥市场的自我调节功能，实现“小政府、大社会”，对高校分层分类的优化是至关重要的。
其中一个值得注意的问题，就是如何保证在转变政府行政性资源配置方式的同时，确保政府加大教育投入力度，实现教育投入的“三个稳步增长”。表面上，二者之间似乎有矛盾，但其实加大政府对高等教育的经费投入，实现《教育法》规定的“三个稳定增长”是政府的法定义务，而转变政府职能和政府对教育的宏观调控方式，特别是改变行政性资源配置方式，建立以市场为主的资源配置方式则是当前我国政府改革的趋向和焦点，因此加大政府投入力度与弱化资源的行政性配置之间并非矛盾，关键是如何找到改革的突破点和政府调节的作用点。
二、综合性研究型大学现行资源配置的优势引发升格热
实际上，从1954年开始我国就逐渐形成了建设一批重点高校的理念和做法，1984年又开始了在部分高校建设研究生院的尝试。重点高校战略曾经使我国有限的资源投向相当集中，在一定程度上实现了资源配置的效益。从1994年开始，国家相继实施了“211工程”和“985工程”建设，以设立重点项目的形式确定高等教育的投资重点。但不可否认的是，政府的巨额投资走向对高校发展有着重要的导向作用，如果方式不当，则会带来院校的升格热，并最终导致趋同于综合性研究型大学这一种类型。
目前的“985工程”客观上导致了新一轮的院校升格、趋同发展热潮。在对“什么是一流大学”没有完全达成共识的情况下，许多大学都把自己追求一流的目标定位于“综合性研究型”大学，朝院校升格趋同的道路上发展。
“985工程”旨在创建一流。很多高校提出建设一流大学的目标，并非对自身与“一流”的差距浑然不知，实质是为了适应和迎合政府意志，获得教育资源和发展空间而提出的。进入“985工程”就意味着巨额的政府投资，这些资金对任何一所高校的发展来说，都是难得的稀缺资源。稀缺性是资源的根本特征，尤其是在当前高等教育加速发展，经费短缺的问题牵动高校各方神经的情况下，获得资源和发展空间就成为高校发展的首要目标。
从更广泛的范围来看，综合性研究型大学在资源配置中的有利地位，也吸引着众多大学朝着此类大学趋同发展。当今世界科技发展日新月异，研究型大学在知识创新、科技进步和培养高素质创造性人才方面的重要作用日益凸显，各国政府都高度重视研究型大学的建设。特别是在高等教育作为一种服务性贸易，竞争日益全球化的今天，综合性研究型大学因其学科范围广，科研实力强，具有良好的学科融合和学科增长点，能不断占据科学研究的制高点，因此具有较高的核心竞争力，在国际竞争中具有得天独厚的优势，符合国家参与国际竞争的总体战略。所以，综合性研究型大学在资源配置上总是占有一定的优势。长期以来，由于苏联模式的影响，我国缺少真正意义上的综合性大学，高等教育的竞争力缺乏，影响着国家的核心竞争力，所以，新时期以来政府对建设真正意义的综合性研究型大学的投资力度比较大，客观上使更多的资源不断地向综合性研究型大学聚集。
综合性研究型大学在资源配置上所具有的得天独厚的优势，使政府投资不断流入，社会资源也遵循“锦上添花”的流动方式，这种“马太效应”使资源不断流向总体实力强大的综合性研究型大学，而综合性研究型大学所具有的较高学术声望和科研实力，加上在资源分配中的优势所带来的雄厚经费支持，更为其发展奠定了基础，从而形成良性循环。因此，政府政策偏好导致的教育资源的单向流动，造就了我国综合性研究型大学在资源配置中的特殊地位，吸引着众多院校由单科变多科、由多科向综合发展，形成了我国高等学校整体性升格趋同倾向。
然而，在全国众多高校以综合性研究型大学为发展模本时，这些综合性研究型大学本身却陷入了发展的困境。许多被国家确定为重点的综合性研究型大学在获得强大资源支持的同时，开始盲目进行学科扩张，走“大而全”的发展道路，从而在研究型大学内部出现了新的雷同和无特色现象。
许多研究型大学凭借以往积累的较高学术声誉和国家给予的政策倾斜，轻率地发展原来没有优势的学科和专业，从而在较短的时间内形成了众多学科并举的局面。从学科发展的角度来看，学科队伍建设变成了学科扩张。而学科扩张不外乎两条路：一是内部挖潜，对原有学科力量进行重组，形成新的学科。但可能会导致为扩张而扩张，仓促上马，从而因为部分学科水平不济而影响整体学术实力。二是外部引进。由于我国现有的经济发展水平所限，很难引进国外高水平的学者，所以更多的院校是通过从其它院校吸引人才来实现本校的学科扩张。较短时间内在原本空白或非常薄弱的领域实现跨越式发展并不容易，学科优势的积累并非简单地靠金钱就能解决，它包括学术传统和学术生态环境等多方面的因素。所以综合性研究型大学盲目的学科扩张，既浪费了极为珍贵的教育资源，也在某种程度上阻碍了其他院校的正常健康发展，破坏了学科发展的内在逻辑，破坏了高等教育发展的内在和谐。
三、转变政府调控方式，促进高校分层分类的优化
综上所述，当前我国高校升格趋同发展，层次和类型不稳定的问题，是与教育资源的行政性配置方式息息相关的，只有改变当前教育资源的行政链式配置方式，寻找新的政府调控“节点”，以新的更有效的方式来调配资源，才可能从根本上解决高校“升格”热和分层分类紊乱的问题。就当前来说，理清政府在高校分层分类中的作用机制，改革政府调控方式，综合利用包括质量评估、项目管理、公益扶持在内的多种途径影响高等学校的资源配置，才有可能促进高校良好分层分类的形成。
1.转变政府调控方式是促进高校分层分类趋于理性的关键
从社会需求来看，由于经济和社会发展的复杂性和多样性，社会总是需要一个多层类的高等教育人才培养体系，特别是在我国这样一个经济发展水平差异性显著，同时又存在较大就业压力的国家，更是需要一个多样化而不是单一的人才培养体系。所以，一个整体上呈动态稳定的相对多样的高等教育体系，才会对社会和经济的和谐发展和提高就业水平比较有利。
但从高校自身来说，从底层向高层发展乃是其办学实力和水平增长的表现，从单科向多科甚至向综合迈进是其进取的行为。另一方面，各层类高校在自己的层级和位置上尽力做好，保障系统整体的稳定有序，满足社会对各层类人才的需求也是非常重要的。从某种程度上说，这两方面是有一定矛盾的。所以，高等院校的分层分类很难靠院校自身来形成，必须通过一定的手段来影响、促使其符合国家的整体利益。
政府通过宏观调控，影响高校的资源配置，来保证系统的相对稳定和活力，形成院校的分层分类是许多国家的通例。即使在市场经济比较发达，自由竞争的理念主宰的美国，政府对高等教育也有相应的宏观调控，不会听任院校任意作为。但政府的调控手段不同，影响资源配置的方式不同，其效果也有较大的差别。行政性的资源配置手段通过赋予高校相应的行政等级和身份，按照等级和身份来分配资源，常常导致高校自主角色的丧失，使高校发展失去活力。并且，科层序列安排的行政权力机构具有自我复制和自我膨胀功能，容易造成大学本身科层化过度的弊端，引发其它大学为争取资源而盲目升格扩张造成分层分类的混乱。因此，转变政府资源配置的行政性方式，既是提高资源使用效益的要求，也是解决院校分层分类问题的关键。
2.政府调控可以综合利用质量评估、项目管理、公益扶持等多种途径
质量评估是现代政府对学校进行宏观管理，进而影响高校资源配置的重要方法。现代质量评估发端于美国，它主要是通过民间中介组织性质的评估机构来进行，包括专业评估和院校评估，政府根据对相应评估结果的认定和对评估机构的再评估，来调控各级政府的拨款。由于这种质量评估体现了宏观调控的间接性和院校发展的自主性，得到了世界上许多国家的借鉴和学习。
目前正在进行的普通高校本科教学工作水平评估，也是借鉴了美国质量评估的理念和做法。但是我国采用的是统一的评价体系，将层次类别多样化的本科院校归为一类，涉及的院校种类太多。作为教育部衡量高校办学水平的一个重要参考，评估结果关系着院校来年的招生，对院校的发展影响巨大。
由于我国高等院校数量众多，院校水平差异很大，实行单一的评估指标体系来衡量众多院校的发展，容易形成“千校一面”，抹煞院校的异质性，加剧院校的升格趋同态势。评估作为高校发展新的指挥棒，比较可行的是制定相对多样化的评估指标体系，至少也应该有分类的评估指标体系，普通本科院校和高职院校应该分别有进一步分类的不同标准，民办高校也应该有独立的评估体系。[4]不同的评估指标体系可以促使高校各安其位，多元发展，而不是都去挤学术性研究型的“独木桥”。
另外，教育部组织的评估由于其行政色彩过于浓厚，容易加重行政权力对大学的干预，影响大学的学术自主权，应该考虑逐步向规范化的社会中介组织的质量评估过渡。
项目管理是一种比较有效的资源管理方式，可以运用到高等教育的资源配置中。项目管理的基本含义是，项目管理者为使项目取得成功，按照所规定的时间、所批准的费用预算，实现项目规定的目标，运用项目管理方法对项目及其资源进行全过程、全方位的计划、组织、控制与协调。项目管理是现代管理的重要分支学科，它是随着计划评审技术(PERT)和关键路线法(CPM)在美国军方的采用，特别是“曼哈顿计划”和随后的“阿波罗登月计划”的成功而发展起来的。[5]根据美国项目管理协会PMI的定义，项目管理包括项目的范围、进度、费用、质量、信息、人力资源、风险、采购和综合管理等九个方面的内容。作为一种重视过程兼具动态性和战略性的一种现代管理方法，项目管理的使用范围从20世纪80年代以后不断扩大，不仅在传统的建筑、航天、国防等领域而且在现代电子、通讯、计算机、软件开发、制造业、金融业和保险业甚至政府机关和国际组织中都有广泛的应用，在经济建设和企业发展方面发挥了积极作用。我国是在改革开放以后，伴随着中央各部委世行贷款、赠款项目的启动而引入项目管理的。但是我国项目管理的应用范围还很狭窄，局限在水利、国防等国家大型重点项目中，高等教育领域的项目管理很少。
从项目管理本身的优势和我国当前高校资源配置中存在的问题来看，在高等教育领域引入项目管理是十分必要和迫切的。在传统体制下，高等院校的投资性资金来源主要是国家财政拨款，上级主管部门对这类资金通常实行的是刚性计划管理模式。在这种体制下，高等院校的决策者及管理者在资金筹措、调度等方面的论证不充分，结果导致乱上项目、重复投资和投资规模不经济等问题非常突出。通过实行严格的项目管理，使项目的启动、控制和结果都更加有序和高效。特别是国家新一轮的高校重点项目投资，例如“211工程”和“985工程”，如果引入严格的项目管理就可以打破当前的行政性资源配置链条，这样不仅可以提高项目资金的管理效率，还可达成多方面的项目管理内容，从而更有效地促成项目目标，改善当前乱上项目、盲目扩张和浪费资源的现象。
另外，高等教育作为一种准公共产品，它的公益性是显而易见的，国家调节高等学校的层次和类型，亦可以通过一种公益性的扶持，来补助那些为了公共目的而居于弱势地位的院校（如高职院校和民办高校），使它们能够在弱势层次上安于其位，不断开拓创新，办出适合市场需要的教育，而不是总使其处于弱势和被动地位，为了生存而被迫设法通过谋取“钦定”身份和学术等级来获得资源。目前这种公益性扶持行为的缺乏也是导致当前政府宏观调控不力的重要原因。
总之，市场是不会自主形成高等院校良好的分层分类的，这个过程必须要有政府适当的宏观调控，但我国教育资源的行政性配置方式过强，成为当前影响院校分层分类形成的重要障碍。只有改善政府的调控方式，综合运用质量评估、项目管理、公益扶持等多种手段，才能更有效地发挥政府的作用，促进高校良好分层分类的形成。