中国自上而下城市化与自下而上城市化制度安排比较，本文主要内容关键词为：自下而上论文,自上而下论文,中国论文,化与论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU984.2文献标识码：A文章编号：1006 —3889（2000）02—0077—03
20世纪50年代以来，中国的城市化出现了两种截然不同的发展模式：一种是计划经济条件下，政府发动和包办型的自上而下的城市化，另一种则是市场导向改革进程中新出现的由民间力量或社区组织发动并得到政府认可或支持的自下而上的城市化。本文拟从六个方面对上述两种城市化制度安排的特征及其差异性进行比较。
1.自上而下城市化与自下而上城市化制度安排的宏观背景即宪法秩序不同。所谓宪法秩序是制定规则的规则，它包括确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、生活和法律的基本规则。自上而下城市化的制度安排是社会主义计划经济宪法秩序下的产物，这一宪法秩序通过对基本社会制度、经济制度的明确规定来界定自上而下城市化制度安排的方向和形式，政府及其行为的突出地位亦由此合法地得以奠定。自下而上城市化的制度安排则是社会主义市场经济宪法秩序逐渐确立背景下的产物。后者处于由计划经济向市场经济转轨时期，计划经济和市场经济两种体制共同发生作用，这一制定安排的出现不是也不可能立即取代前一种制定安排。相反，由于中国的经济改革是从传统体制外围入手、以渐进性制度创新为主的改革，因此自下而上城市化的制度安排最初诞生于传统计划经济体制覆盖网之外或覆盖功能薄弱的农村地区和城镇非国有领域，并在相当长的时间里与自上而下城市化的制度安排并存。同时，也意味着民间行为与政府行为在城市化制度变迁中的互斥与互动。随着经济体制转轨进程的发展，从外围突破的改革发展为以外围促内核的局面产生，市场机制在社会经济中的作用和地位逐步上升，自下而上城市化的制度安排在城市化进程中所起的作用也与日俱增。尽管目前是自上而下城市化和自下而上城市化二元模式与两种制度安排并存，但最终发展趋势是后者逐步取代前者。
2.自上而下城市化和自下而上城市化的制度供给主体和制度安排方式不同。自上而下的城市化制度安排的供给主体是政府，中央政府按照城市发展战略和社会经济宏观发展规划，有计划地发展若干城市，并安排落实城市建设投资。自下而上的城市化制度安排的基本供给主体是农村社区政府、乡镇企业、城乡家庭或个人等民间力量，其出现之初属于诱致性制度安排，即在市场机制下，主要由农村或城镇经济利益主体在响应产业非农业化获利机会时自发倡导、组织促进的。然而，长期以来，中国是由一个权力中心决定制度安排基本框架并遵循自上而下制度变迁的国家，改革的深化固然受制度需求的影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。[1]因此，在当今中国社会，自发性的制度安排要想获得必要的生存空间和较好的制度绩效，务必征得上级政府的认可或支持。于是，自发、需求诱致型的制度安排自然演变为政府供给主导型和民间需求诱致型二者相互渗透相互影响的混合形态。这是因为，无论制度供给者或是制度需求者都深深懂得，民间的制度需求若能以政府供给的方式出现，不仅可以顺利实现微观制度创新的宏观化，而且还可以大大降低制度创新成本和风险。
3.自上而下城市化和自下而上城市化制度安排的动力机制和调控机制不同。自上而下的城市化具有浓厚的政府行政指向或计划指向特点，城镇发展的政治、文化诸方面动因往往优先于经济因素，自下而上的城市化则主要是由于农村地区农业剩余的压力（表现为数量庞大的剩余劳动力及资本和农产品剩余）和农民追求收益最大化的动力综合作用的结果。可以认为，前者是一种外部力量“拉动”城镇的发展，而后者则主要表现为内在动力“推动”城镇的发展。自上而下的城市化完全通过计划来安排城镇的发展，政府通过二元户籍管理、粮食计划配给、住房福利分配和就业非市场供给等制度安排控制城镇的发展，虽然城乡之间利益势差相当大，城镇对农村居民吸引力十分强烈，但由于上述计划性壁垒，只有少量的农村人口通过大中专院校招生、参军提干、特殊建设项目招工等狭窄渠道进入城镇。自下而上的城市化则是由于农民在获得一定自由度（包括时间的安排自由和经营活动的自由两方面）后，在比较利益的驱动下从农村第一产业向非农产品和城镇转移的结果，这个转移过程基本上是遵循市场的原则，要素的流动主要靠市场调节。
4.政府在自上而下城市化和自下而上城市化两种制度安排中的角色和作用不同。城市发展的一些领域处于现代经济学认定的“市场失灵”的边界之内，市场“看不见的手”并非总是能有效地提供市政基础设施等“公共产品”，因此，城市发展需要政府参与调节，提供必要的制度安排。对于市场机制不健全，尚处于经济制度转轨中的中国来说，尤为如此。在自上而下城市化模式中，政府的角色和功能可用“强制性的完全政府替代”来概括，即政府通过强行扭曲市场价格信号和信息渠道等设施，并以指令性计划、政策法规等行政、法律手段取代市场、企业等民间力量来安排与控制城市发展。政府在提供自上而下城市化的制度安排时，是根据全面排斥市场机制、高度集中的资源计划配置制度，以及缺乏自主权的微观经营机制的制度框架来比较全面和彻底地替代市场或企业行为的。罗纳德·科斯[2] 曾经就政府替代问题作出过经典的论述。他认为，在解决社会问题方面，企业并不是解决交易成本问题的唯一可能方式。政府是一个超级企业，因为它可以通过行政决定影响生产要素的使用，政府的优势就在于如果需要的话，它能够完全避开市场，可以通过不是建立一套有关各种市场交易进行调整权利的法律制度，而是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们服从之。因此，政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。然而，中国自上而下城市化制度安排中的政府替代与实行市场经济的其他发展中国家中通常见到的政府替代不同，后者一般是政府通过行政、法律等手段，替代一部分尚未发育的、残缺的或运行“失效”的市场机制，直接或间接地干预企业的所有权、决策和经营运作等手段，以迅速地发育市场和扩张市场，推动经济增长[3]； 而中国自上而下城市化过程中的政府替代是政府凭借强有力的“看得见的手”来抑制、替代“看不见的手”功能的正常发挥，即市场取消。这种强制性完全由政府替代，虽然有助于实现其重工业化等战略目标，但在经济绩效上不可避免地面临“政府失灵”问题的困扰。自下而上城市化模式中，许多制度安排如农村家庭承包责任制、乡镇企业等最初都表现为自发性、需求诱致性的制度变迁，但在一定既成事实的基础上，大部分为中央政府所接受，并将民间基层的制度创新加以推广，整个变迁路径是先自下而上，再自上而下的政府供给主导型制度变迁。同时，政府注重强化与推广意识形态、价值观念、伦理规范等非正式约束在制度变迁中的作用。这样，政府在借助行政、经济、法律手段组织实施制度创新时，既能保证自身的权威，同时又能兼顾公众的意愿，制度创新的本意不在于像以前那样全面实行强制性“政府替代”，而在于扩张市场，通过直接地参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺的市场部分的替代。
5.自上而下城市化和自下而上城市化的劳动力转移和人口流动方式不同。自上而下的城市化过程中劳动力的转移是在计划内的一种永久性迁移，即转移者从农民到市民，真正实现了脱胎换骨式的身份变化。自下而上的城市化过程中劳动力转移的方式虽然有城镇据点规模扩张或据点数量增加带来的永久性迁移，但更为普遍的表现是大量体制外形成的农民自发性转移。存在于城镇的体制外的农村劳动力转移者之中，既有在城镇中已获得较为稳当的立足之地从事非农产业生产经营者，又有处于不太稳定状态的“两栖型”或“候鸟型”的流动者。在城乡二元户籍制度和传统人口迁移制度仍发挥作用的情况下，自下而上城市化的制度安排为农村人口向城镇流动开辟了新途径。从理论上说，农民作出是否向城镇流动的决定，取决于他对在城镇中的收益预期，而收益预期则主要决定于他能否在流进城镇后很快取得就业岗位。在劳动力市场并没有完全建立和发育不健全的情况下，农民进城获取就业岗位最重要的途径是通过各种关系网来获取相关信息，血缘关系和地缘关系在农民流动进城中的作用极为突出，缺乏这种关系资源的农民很难流进城镇，尤其是与广大农村较为隔绝的大中城市。相反，新兴的自下而上城市化模式则为广大农民流进城镇铺设了新的阶梯，数量较多的、新兴发展的农村城镇成为农村人口向城镇流动“三级跳”中的第一级。在这种模式下，农民可以利用相对来说较易可得的地缘和血缘关系网络进入农村地区小城镇，接受非农产业生产经营和城镇文明的初步洗礼，然后再逐步向中等城市乃至大城市流动。
6.自上而下城市化和自下而上城市化的资金转移和投入方式不同。工业化和城市化过程的实质是农业、农村经济要素向工业、城市转移和集聚的过程。然而，这种经济要素的转移方式和重新配置方式因工业化、城市化的制度安排方式不同而相异。中国计划经济条件下的自上而下城市化即是政府发动型城市化的代名词，其资金积累、转移和投入主体是政府。具体来说，在这种城市化制度结构中，政府仿效前苏联工业化和城市化初期的做法，一方面，凭借中央集权政府的权力，强制性地从农业中积累、转移城市化、工业化初期阶段的建设资金。这种转移和积累方式主要不是通过民间组织和个人的自愿储蓄，也主要不是通过税收，而是主要通过工农业产品统购统销制度安排维持的价值“剪刀差”来进行隐蔽性积累；另一方面，根据政府意愿和计划方式，而不是根据市场需要、市场行为将资金投入工业和城市建设。不过，资金投入不遵循市场规则，并不意味着资金投向是盲目的，相反，政府投资方向和领域是十分明确的，即重工业发展优先于轻工业发展，生产性建设投入优先于非生产性建设（城市基础设施、生活设施）投入，而且，这种投资实践有其理论依据和指导，如“生产资料的生产优先发展规律”、“变消费性城市为生产性城市理论”，等等。工业部门内部的资金积累和扩大再生产过程也完全是由政府决策而不是企业自主行为。市场经济条件下，经济要素转移遵循产业、区位比较优势原则而自由流动与集聚。在市场经济导向改革过程中兴起的自下而上城市化中，政府依然是制度安排的主要供给者，但这种制度安排的供给一般经历了先“自下而上”，再“自上而下”的过程，即政府在了解、洞悉市场和民间主体的制度愿望的基础上，再顺乎民意地提供便于降低交易成本的正式性制度安排，或推波助澜地推广、移植某些政府支持或认可的制度安排。在这里，政府不再扮演“独立的规则制定者”、“执法裁判”兼“球队运动员”三位一体的角色，其主要职能一是在保证公平竞争的前提下，听取“运动员”的意见制定合理的游戏规则（制度安排），二是依法公证“执法”。至于“比赛”（资本积累和投资），则基本上是“运动员”（企业家及其他民间市场主体）的事。后者在不违反游戏规则的大前提下，拥有比较充分的“竞赛”（经济活动）自由，市场“看不见的手”和追求经济利益最大化动机影响乃至决定“剩余”的游离资本的流向与投入。
收稿日期：1999—11—08