“小产权房”问题及对策思考，本文主要内容关键词为：对策论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 293.3文献标识码：A文章编号：1001-8263(2008)09-0047-04
一、“小产权房”及存在问题
1.“小产权房”含义。“小产权房”是指在农村集体所有的土地上开发建设的商品房，出售时由享有该土地所有权的村民委员会或乡镇政府制作产权证明。而普通商品房是由县级以上政府房产局、土地局发放房屋产权证、土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)及《中华人民共和国房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)，农村土地所有权归集体所有，不能自行出让、上市。因此，在农村集体土地建商品房出售，并取得房产局、国土局颁发的《房屋产权证》、《土地所有权证》，唯一的途径如下：国家依法对农村集体所有土地征用→国土局依法出让给房地产开发商等有资质的开发企业→开发企业缴纳土地出让金等费用后取得一定年限的土地所有权→房地产开发企业按照城市规划的要求等建造商品住房并出售→购房者去县级以上政府房产局、国土局办理并获得有法律效力的《房屋产权证》、《土地所有权证》。乡政府甚至村民委员会制作的产权证因其不具有法律效力，才被称为“小产权房”，其本质是“无产权”。
2.我国“小产权房”现状。“小产权房”的利润空间巨大，部分农村基层集体组织和政府不顾法律的制约，再加上有关部门有意无意的“忽视”，“小产权房”从上个世纪90年代开始萌芽，在地下默默地生长、壮大，到了2007年终于成为问题出现在公众视线中。
目前，全国各地的“小产权房”已有相当的规模。建筑形式上已从最初满足拆迁户和低收入群体自住的中低档房，发展到中高档房和别墅。购房者中出现相当数量的中高收入群体，购房目的已不局限自住，大量的投资行为加速了“小产权房”数量的扩张。
当前，我国的“小产权房”存在问题较多，主要是：
1.无产权易引发法律纠纷。如前所述，“小产权房”的本质是“无产权”，即消费者购买的房屋得不到法律认可，不受法律保护。如不能用于抵押贷款、财产证明等，遇到拆迁补偿还会因为不受法律保护而无法主张自己的权益；在遗产继承、上市交易等方面也因不受法律保护难以操作，因现实的必须而自行操作，又会留下系列法律问题，引发矛盾，带来社会不稳定因素。
2.未纳入城市建设规划，与规划冲突引发矛盾。房地产开发商正常取得土地使用权后开发商品房，必须取得规划局对其开发方案的批准。“小产权房”由于是“自行开发建设”，没有取得规划部门的批准。而城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，它有协调城市各项用地和空间布局的职能。城市规划包括总体规划和详细规划，城市总体规划是城市政府对一定时期内城市各项建设与发展的综合部署和实施措施。城市规划还包含控制性详细规划，它的内容更细，包括划分建设开发地块及其上适宜建设的建筑类型、建筑高度、建设密度、容积率、绿地率等控制性指标，甚至交通出入口方位、工程管线走向等等。由于“小产权房”未经规划审批，与规划发生冲突的概率高度存在。矛盾一旦发生，如何解决？这也离不开资金，谁来承担？将引发一系列问题。
3.配套设施跟不上，建筑质量瑕疵影响使用质量。由于“小产权房”是在农村集体土地上自行开发建设的房屋，农村集体土地的基础设施与城市相比，差距是相当大的，这不但由于城乡差距，更由于原本土地性质是农村，其承载人口密度低，水、电、交通等的配套也与之相适应。“小产权房”出售后，大量人口集中入住，引起水电供应跟不上需要，交通跟不上，还有煤气、通讯甚至户口、入学、就医、就业等一系列问题，业主生活质量与城区差距较大，引发社会矛盾。
4.动摇国本，影响18亿亩红线的坚守。这是最严重的问题，土地是国本，耕地的保有量直接关系到一个国家的粮食安全。“小产权房”价格低的最主要原因在土地，由于不用向国土部门缴纳土地使用权费及相关费用，即使以远低于城市最低商品房的价格出售，仍有较大的利润空间。在利益驱动下，农村基层集体经济组织会运用各种变通的做法建造“小产权房”，其最终后果是18亿亩耕地红线难保，而这是影响国计民生的头等大事。
二、“小产权房”成为问题的原因分析
(一)价格低廉带来的市场需求，进一步扩大了“小产权房”的量
1.“小产权房”价格低廉的原因。(1)省去了土地使用费。房地产开发商要开发商品房，首先要通过招标拍卖等形式取得土地使用权，这一笔土地使用权出让金费用昂贵，近年来许多大中城市商品房楼面地价达到或超过每平方米3000元，这是一笔刚性的支出，加上资金的时间价值(贷款利息)，几年后建成房屋出售时，这笔成本更高。而“小产权房”的土地是农村集体所有，未办理土地使用权出让手续，不必支付这笔巨额费用。(2)省去了各项税、费。房地产开发商开发商品房，除了交纳土地使用费外，还需在各个部门缴纳名目繁多的各项税、费，如土地管理局、规划局、国税局、地税局等等，一般来说，这些费用有数十项之多，数目可观。而“小产权房”由于是自行开发建设，没有接受各方监管，也就不交这些费用。(3)由于制度灵活，设计、用工、用材的价格一般低于当地的市场价。由于是农村集体自行建设，在资金使用上制度较为灵活，设计、用材得到较多优惠，大量一般用工本集体经济组织农民即可担当，不需要安排吃住，还节省了招工费用等，总体上使这部分成本大大降低。
2.不同收入群体对“小产权房”的共同需求，引发“小产权房”量的扩大，形成问题。由于2003年以来，房价上涨过快，房价、家庭年收入比远远超过国际公认的3～6倍的正常水平。强硬的宏观调控措施也没让房价降下来，中低收入群体把目光转向了“小产权房”。据了解，全国各地“小产权房”价格与类似区位、质量的商品住宅价格相比，低廉的程度并不尽相同，但大致在30％—60％之间。这对收入不丰，而又渴望改善居住条件或新组建家庭的年轻人是极大的诱惑，许多人明知拿不到正规产权证，存在法律上的瑕疵，认为反正是自住，只要不上市交易就没问题，从而形成一股强大的需求群体。还有一部分人有从众心理，恪守传统的“法不责众”理念，卷入了这股洪流。一些收入较高的投资者知道住房除了消费功能外，还有投资功能，如此低廉的价格，买了用以出租，投资回报率将远超过同档商品房。还有部分中高收入者，看中了别墅类“小产权房”，作为自住的第二套房。这样，一股由低、中、高收入者组成，带着各自不同的目的，都汇入“小产权房”需求者的洪流。在市场经济社会中，消费决定生产是原理也是法则，“小产权房”应运而生，而且供需两旺。“小产权房”的量迅速扩张，成为一个惊动高层的问题。
三、“小产权房”问题的对策探讨
(一)不能使其随意合法化
前文已分析，“小产权房”是违背法律规范的行为，极易引发法律纠纷，可能与城市规划冲突，甚至动摇国本、影响18亿亩红线的坚守等。其中各个环节的参与者都试图打法律的“擦边球”，或认为“法不责众”，而在利益的驱使下无视法律的存在。在我国当前推进社会主义民主法制建设的进程中，如果使“小产权房”合法化，就是对遵纪守法者的打击，也有损政府的威望和公信力；18亿亩红线将无法坚守；正常的房地产市场将受到严重冲击。所以，不能使“小产权房”随意合法化是一条底线。
(二)区别对待“小产权房”
1.待建、在建“小产权房”一律停止甚至拆除。对待建、在建“小产权房”采取强硬措施，既维护了法律的尊严，也使损失降到最低。且起到杜绝“跟进者”的作用，从而彻底制止“小产权房”的蔓延趋势。
2.已建成出售基本符合城市规划的“小产权房”，根据户主家庭收入情况处理。(1)对符合条件的低收入住户，转为经济实用房或中低价商品房。我国已建立以住房公积金、廉租房、经济实用房、中低价商品房为主要内容的住房保障制度，用以解决中低收入群体的住房问题，但由于我国住房保障制度启动较晚，再加上政府财力有限，保障覆盖面还很小，保障房供应严重不足。对于已建成出售，而且与城市规划没有冲突的“小产权房”，政府可以建房成本价向建房单位收回产权(已回收房款中超出部分由政府收回)，再对购房者以家庭年收入等标准，确定户主实用住房保障制度中的类别，是经济实用房还是中低价商品房，再分别结算价格，补交房款，给予办理房产证和土地使用权证。(2)对不符合购买保障性住房条件的住户，用略低于当地当时普通商品房价格补交房款办证。对一些不符合购买保障性住房条件的住户(含投资户)，本着面对现实，减少损失的态度，用略低于购房时当地普通商品房价格补交房款，给予办理房产证和土地使用权证。对于拒不补交者，一律不予办证，且布告，以后补办，房价将每年上调一次。(3)基本符合城市规划已建未售的“小产权房”改为廉租房。对基本符合城市规划已建(含在建)未售(含预售)的“小产权房”，统一改为廉租房更合适。既弥补了廉租房严重不足的缺口，又制止了乡镇政府的违法行为。
(三)制定和完善合理的农村土地法律制度
随着我国城市化进程的进一步加快，大量农民进入城市，他们往往买不起房，加入低收入群体队伍，而他们在农村的住房又由于农村土地的原因不能上市交易(只能卖给本集体组织成员)，造成资源的浪费。城市的扩大，使部分靠近城市的农地升值迅速，如何合理定位政府在土地市场化运作中的角色，赋予农民在土地市场经济条件下平等的权利，实现国家、社会整体利益与社会大众个体利益兼顾的目标，是法律工作者与时俱进考虑的重要问题。在此基础上，制定和完善合理的农村土地法律制度是解决“小产权房”问题的根本前提。