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新加坡政府历来以廉洁和高效著称，而在当今全球公共服务改革的大趋势下，新加坡政府重新思考变革公务员的理念体系和改善政府公共服务的方式，塑造适应21世纪社会变迁的公务员队伍，构建新的政府公共服务理念。
一、新加坡的政府机构及公务员体系
新加坡是实行议会民主制的国家，国家体制由行政、立法、司法三部分构成。立法机关由总统和议会组成，议会为一院制，每5年举行一次大选。2006年5月举行大选后，人民行动党获得了66.6％的支持率，第11次赢得议会83个席位中的81个席位，另两个席位分别被民主联盟和工人党赢得。司法机关由高等法院和初级法院组成。行政机关由总理、国务资政、内阁资政、副总理和各部部长组成。
新加坡政府机构由总理公署和14个部组成。这14个部包括：社区发展青年及体育部、国防部、教育部、环境部、财政部、外交部、卫生部、内政部、新闻通讯及艺术部、律政部、人力部、国家发展部、贸易及工业部、交通部。
除了行政、立法和司法机构之外，新加坡还有一种非常独特的机构——法定机构(Statutory Board)。这种机构是由专门的立法机关设立的执行专门职能的机构，属于半官方性质的法定实体。法定机构通常由三部分人员构成，即董事会、管理团队和行政人员。法定机构主要行使或受政府委托行使各种特定的公共职能，为政府行政机构分担职责，进行市场化运作。
自1959年新加坡人民行动党(People's Action Party，以下简称PAP)执政到2008年，新加坡的公务员数量已经从最初的28253人上升到67814人。[1]当然，在这一过程中，公务员每一层级的人数也发生了很大变化。从1985年到2008年，第Ⅰ级公务员的人数增长了25201人；第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级的公务员的人数则分别减少了3817人、12833人和10367人。整体来说，新加坡公务员从1985年到2008年总共减少了1816人(见表1)。
表1 1985-2008年新加坡政府公务员人数的变动
级别
1985(a)
19901995 20002002
2008(b) 变动(b-a)
第Ⅰ级 10,158
12,348 16,952
24,400 25,783 35,359
+25,201
第Ⅱ级 22,915
21,095 18,249
18,939 17,605 19,098-3,817
第Ⅲ级 22,369
20,150 17,941
14,993 12,843
9,536
-12,833
第Ⅳ级 14,1889,799
6,8814,984
4,009
3,821
-10,367
总数
69,630
63,392 60,023
63,316
60240 67,814-1,816
资料来源：Department of Statistics.Yearbook of Statistics 1996 and 2009,Singapore:Department of Statistics.
二、政府改革和公共服务理念的培养
新加坡政府在建国之初就开始注重政府工作的改进和对公务员服务理念的培养，以提升政府的公共服务质量。
(一)通过“法定机构”提高政府服务效率和质量
为了加快推行新加坡的社会和经济发展计划，减轻政府的工作量，提升政府服务质量，新加坡政府在1959年至1961年建立了两个至今仍发挥重要作用的法定机构——经济发展局(Economic Development Board，EDB)和建屋发展局(Housing and Development Board，HDB)。这两个法定机构的设立是为了解决新加坡在建国之初亟待解决的两大问题：失业问题和住房短缺问题。它们为新加坡的经济和社会发展作出了重大贡献。
特别值得一提的是建屋发展局。该局采取了一系列措施建设公共住房并推行“居者有其屋”计划。在新加坡政府财力、人力、物力的支持下，建屋发展局在随后的40多年里成功地解决了新加坡的住房短缺问题，为86％的居民提供了公共住房。[2]HDB现在已经成为政府组屋的代名词。2007年11月温家宝总理访问新加坡，专程去大巴窑组屋区视察新加坡的公共组屋，吸取公共组屋建设的成功经验。
新加坡政府在随后的40多年间成立了很多这样的法定机构，到2006年为止，已经有63个法定机构在促进新加坡社会和经济发展方面发挥着重要的作用。
(二)改变高级公务员的工作理念
新加坡政府设立了政治学习中心(Political Study Centre)，要求高级公务员参加为期两个星期的课程学习来塑造和改变他们的工作理念。课程由李光耀总理和各个部的部长来教授。通过这个课程的学习，政府的高级公务员有机会和领导人交流讨论时事问题和关于公共政策的制定问题，从而转变他们在殖民政府时期的思维方式，逐渐树立起为全新加坡民众服务的理念。
其次，政府鼓励公务员利用节假日和周末时间参加公益活动(比如清扫海滩)。公务员与总理部长们一起参加活动，有机会相互了解，并通过这种公益活动使得公务员更了解社会各个阶层人的生活状态。
另外，为了改善公务员公共服务的态度，新加坡政府还改变了政府公务员的构成比例。1959年之前，新加坡公务员系统全部是由受英美教育的人组成，不允许受华文教育的人进入。南洋大学也就是今天的新加坡南洋理工大学的前身，是以华文教育为主，因此这个学校的毕业生就很难进入政府部门工作。PAP执政后及时纠正了这种偏见，在1960年录用了26名南洋大学的毕业生进入政府的教育服务部门和次要的行政部门工作。这样，政府部门本身的人员构成更为合理，而且新加坡只会说华文的民众去政府机关办事时就会与公务人员沟通更为便利，从而能够接受更好的服务。
(三)严格的纪律约束和强有力的反腐败措施
新加坡政府用非常严格的纪律约束手段来处理那些犯错误的官员。纪律约束包括纪律处分和行政措施。纪律处分是对那些涉及贪污行为但因证据不足而未受刑事处分的公务员，这些公务员会面对革职、降级、停止加薪或延迟加薪日期、罚款或警告以及强制性提早退休等惩处。为了确保廉洁并降低公务员涉及贪污的机会而采取的措施包括：精简行政程序并摒弃官僚作风；调整文官的薪俸；在政府合约中明文警告承包商，凡有贿赂事实者，合约即可能遭终止等等。
涉嫌贪污罪行而被法庭定罪的公务员将受到严厉的法律处分，并因此而失去工作、养老金及其它利益。1960年新加坡颁布《防止贪污法》(Prevention of Corruption Act,POCA)，该法赋予贪污调查局(Corrupt Practices Investigation Bureau,CPIB)的官员以特权，从而公正无私地执行这项法律。这些特权包括身份特权、独立调查权、跟踪监视权等权力。新加坡政府又于1989年颁布了《贪污(利益没收)法》(Corruption＜Confiscation of Benefits＞Act)，该法授权法庭冻结和没收贪污者财产的权力。1990年新加坡修改宪法规定：贪污调查局局长可以直接从民选总统那里拿到批准令来调查贪污腐败的高层领导人。1999年又颁布《贪污、毒品交易及其它重大犯罪(利益没收)法》(Corruption,Drug Trafficking and Other Serious Crimes＜Confiscation of Benefits＞Act)来替代《贪污(利益没收)法》，以防治贪污腐败、毒品交易及其它重大犯罪等不法所得。[3]这些强有力的反腐败措施，从制度上保证了公务员队伍的廉洁，保证了公共政策执行的有效性并保证了公务员对公众提供服务的公平性。
(四)推行人事管理改革
为了加强对公共服务的直接提供主体——公务员队伍的管理，1982年，新加坡政府对公务员管理的理念开始从以“任务为中心”转向以“员工为中心”。在公务员系统中，新加坡政府崇尚“英才制(Meritocracy)”，杜绝“论资排辈”。李光耀继承并强化了英国殖民政府留给新加坡的“英才制”。他认为公务员的效率和能力是最重要的，所以公务员的晋升应当以他的工作效能为主要标准而不是他的年资。
在公务员管理机构方面，增设了公共服务署(Public Service Division)来分担公共服务委员会(Public Service Commission，以下简称PSC)的工作量，主要从事公务员录用、选拔、晋升、辞退等工作。1995年又成立了31个人事管理局来协助公共服务署、教育服务委员会和警察及民防服务委员会来进一步分担公共服务委员会的工作量。
尤其引人注目的是，1983年10月新加坡政府将壳牌公司的人员能力评估系统“HAIR”系统引入新加坡公务员体系。该系统将公务员的评估分为四个部分：一是对公务员总揽全局和体察细节能力的考核；二是对公务员分析能力的考察；三是对想象力的要求；四是要求公务员要有体认现实的能力。同时，政府的每个公务员都要和他的上级领导共同撰写一份工作评估报告，记录该公务员在过去一年或一段时间内的工作成绩和需要改进的地方，并提出公务员下一年的工作目标和培训计划。
另外，推行严格的公务员遴选与退休机制，保留工作能力强的公务员(哪怕这个公务员是外籍公务员)，并让那些工作表现差的公务员提前退休。1959年有300名高级公务员提前退休。
(五)提高公务员薪资水平
为了减少政府部门的人才向私营部门流失，新加坡政府吸收了国家工资理事会(National Wages Council)的建议，决定从1972年起，每年给公务员多加一个月的奖金，即第13个月的奖金。此后，新加坡公务员的工资在1973年、1979年、1982年、1989年和1994年定期增长，以缩小政府部门工资与私营部门的差距。公务员工资的增长在1994年时达到了顶峰，新加坡议会宣读了一份白皮书，讨论以当时6个最富有的新加坡商人的薪水平均数作为基准来提高部长和高级公务员的工资。[4]
用高薪来激励公务员认真工作，提供优质的公共服务，一直是新加坡政府奉行的理念。因此，新加坡公务员的工资一直呈上涨趋势。只是在2000年6月新加坡公务员工资上调一次后，又紧接着调低了17％，以应对亚洲金融危机所带来的经济衰退。2007年4月，新加坡政府又一次增加公务员工资，95％的公务员年工资平均增加3％到5％，而一些工资明显低于私人部门的公务员的年工资增幅13％至33％。薪资调整后，总理李显龙的年薪将超过300万新币(约1500万人民币)，比美国总统的年薪还要高出5倍。
(六)增强公众对公共服务的监督
新加坡政府在1961年就设立了中央投诉局(the Central Complaints Bureau)来处理公民对公务员的投诉，尤其是给非英语教育的公众提供机会来投诉那些粗鲁无礼和办事无效率的公务员。
在1984年12月的大选中，人民行动党(PAP)的选民支持率下降了12.6％。大选后，《海峡时报》(Straits Times)论坛版发表了民众的来信，抱怨政府公务员的官僚作风，以及政府没有给民众提供参与渠道来对公共政策的实施过程和效果提供监督和评估。[5]为了应对这一局面，PAP政府在1985年设立了“民意处理组”(Feedback Unit)，目的是给新加坡人提供一个渠道来理解政府的主要政策，对政策中不清楚的地方提出质疑，对公共政策的实施提出建议，并参与提出解决政策问题的方案。“民意处理组”通过对话会、非正式的茶话会和公共论坛等工作形式，一方面收集公众对社会问题、正在推行的和即将实施的政府公共政策以及公共政策执行过程的反馈意见，并确保政府部门能够及时、有效地对公众的建议和抱怨做出答复；另一方面组织各种活动使公众了解并理解社会问题和公共政策，并帮助政府设计对某些政策微调的方案，从而促使政府和民众一起来讨论并设计公共政策，引领新加坡国内的公共协商和征询民意机制。
为了增强对公务员服务质量的监督，新加坡政府于1991年成立了“服务改进组”(Service Improvement Unit)，来搜集公民对改进政府部门和法定部门服务质量的意见。同时任命90名高级公务员担任“服务质量经理”以协助服务改进组工作。这些服务质量经理分散到各个政府和法定部门来处理公民对高级公务员的投诉。
三、多变环境下的公共服务：“21世纪公共服务计划”在政府部门的实施
在全球公共服务改革的推动下，1995年新加坡政府推行了“21世纪公共服务计划”(简称PS21)，旨在培养一种优质的服务态度，以高质量、礼貌待人、迅速的回应来满足公众的需求；通过运用现代管理工具和技术，适应持续变化的环境，以提高工作效率和效能，同时关注公务员的士气和福利。[6]这是新加坡政府推行的最新改革计划，至今仍在进行。PS21计划强调在未来复杂多变的环境下，公共服务必须有所超越而不能局限于保持一致性和连续性，应提高灵活性和促进创造性。政府官员要积极应对环境并具有创造性，从而培养能够适应不断变革环境的公务员文化。
为了推行并管理PS21计划，新加坡政府成立了“中央21世纪公共服务计划委员会”。该委员会由政府的常任秘书组成并由公务员首长担任委员会主席。委员会又分为四个职能委员会，各自分管具体的工作(见表2)。
表2 新加坡“中央21世纪公共服务计划委员会”的构成
职能委员会 职责
PS21公务员福利委员会 出台改善公务员福利的政策
PS21服务质量委员会提升服务质量来满足公共和内部顾客的要求
PS21工作改进团队和建议委员会 培养应对变革和持续改善的积极态度
PS21组织评审委员会评审为提高工作效率和效能所做的结构调整和设计的程序
2005年，在“21世纪公共服务计划”推行10周年之际，管理该计划的委员会重组成了三个新的公共服务委员会，通过吸纳更多的高级公务员进入这些委员会，来进一步激励计划的实施。这三个委员会分别是：公务员公共服务委员会，负责协助公共服务署制定政府人力资源政策，指导公务员通过不断的创新和学习达到优秀的水平；制度公共服务委员会，负责管辖四个下属委员会：智慧型管制委员会、经济驱动委员会、组织优异表现委员会和资讯通信技术委员会；公民和顾客公共服务委员会，负责通过调查和反馈追踪和评估新加坡公务员的公民和顾客导向。
PS21计划实施后，新加坡政府公务员在提高服务标准、改善服务提供方式和扩大民众进言建言的渠道等公共服务的各个方面都得到了不同程度的改善。具体来说，有以下几个方面：
(一)提高了政府公共服务标准
PS21计划实施后，最直接的影响就是新加坡公务员为了满足公众和企业的要求采取了很多提升服务质量的举措。所有的政府部门都通过设立和公开发表绩效标准向公众承诺提供最优质的服务。在这方面最典型的例子是新加坡警察部队在1997年1月向社会公布了新的服务宣言，要求他的成员为公众提供服务时必须达到相关标准(见表3)。从表中可以看出，对于每项服务标准，新加坡警察部队工作的完成情况都是超额达标的。比如，在“10秒内接听报警电话”这一工作项目，设定的标准是要求成员在这一时间内的接听率要达到90％，而从1997年到2002年每年的实际接听率都要超过90％。为此，1997到2002年间新加坡警察部队受到了189次表扬，当然，尽管他们的工作都超出了服务标准，但是在这一期间仍然接到了1379个投诉。
从2005至2007年，新加坡进一步提升了警察部队服务的两项标准，即：“15分钟内抵达突发事件现场”的服务目标由85％提升到87％，“30分钟内抵达非紧急事故现场，”的服务目标由85％提升到90％。从表4可以看出，新加坡警察部队在各项工作中继续提升了服务质量。
在提升公共服务质量这方面，新加坡移民和登记局也做出承诺，受理请求后7个工作日内颁发身份证，并在10分钟内处理地址更换申请。新加坡公司商行注册局公开宣布在10分钟内处理98％的新公司注册申请。新加坡劳工部把处理工人薪酬申诉的时间从5个月减少到1个月。
(二)提供无缝隙的公共服务
为了改善公共服务的提供方式和质量，新加坡政府应用信息技术来整合政府各部门的职能，力争完成服务的集成传递并向公众提供一个无缝隙的公共服务平台。
新加坡政府在1999年4月建立了“一站式、”“一窗口式”的公共服务虚拟社区，即电子公民服务中心(E-Citizen Center)。本国公民人生旅程的每一个重要的节点，如出生、上学、结婚、就业等都可以在这个中心找到政府相关信息并办理相关手续。公民可以上网来选择不同的公共服务。另外，民众也可以通过政府网络进行缴税、退税、买卖公共组屋等活动。2000年该中心每月平均有100000个访客。
电子公民服务中心由9部分组成，他们包括商业、国防、教育、就业、家庭、卫生、住房、法律和秩序，以及交通。目前，新加坡有30个政府机构参与到电子公民服务中心，向公众提供100多项网上服务。2007年电子公民服务中心重新组合成7个部分：文化，休闲与体育、防卫与安全、教育，学习和就业、家庭和社区发展、健康和环境、住房以及交通和旅行。
电子公民服务中心使得新加坡的各个政府机构之间打破壁垒，以整合且无缝的方式向公民提供他们所需要的服务，从而完成了信息与服务的集成传递。该中心被认为是全世界迄今为止发展最为成熟的政府对公民的治理模式。
(三)公务员与民众共同改进政府工作
新加坡政府通过五种机制为公众和政府公务员提供建言和反馈的机会。
1.设立“优秀公众建议奖”。新加坡政府在1997年设立“优秀公众建议奖”(Excellence in Public Suggestions Award)，鼓励公民对政府部门的工作提出建议。该奖项每年奖励那些提出最佳改进政府工作建议的公民。
2.推行“企业挑战计划”(The Enterprise Challenge)。该计划由新加坡财政部于2000年3月提出，政府拿出1千万新加坡元给那些提出改善新加坡公共服务的建议者或企业家们提供资助，从而把这些建议转化为实际的产品和服务。申请资助者可以是新加坡公民、永久居民、非公民、中小型企业、跨国企业和外国公司。
3.建立“社区安全与治安计划”(Community Safety and Security Programme)。该计划是为了动员社区居民、社区领导者、政府公务员确定各个社区的安全和治安问题，赋予社区解决治安问题的权力，以增强他们的安全与防范意识。该计划要求每个社区都有责任确保其邻里的安全，并担负邻里的保安工作。2000年，有超过450个社区组织加入了“社区安全与治安计划”。
4.建立与民众的沟通机制。在“21世纪公共服务计划”的推动下，政府鼓励公众积极参与国家事务的管理。在“民意处理组”的基础上增加与民众的沟通渠道和沟通频率。2006年政府各部门接待了300多个民众组织，与他们就所关心的社区、医疗、就业、教育等问题进行沟通。[7]
5.设立工作改善团队(Work Improvement Teams)与员工建议计划(Staff Suggestion Scheme)。在新加坡公务员内部设立工作改善团队并建立员工建议计划，是让政府公务员针对政府工作提出改进建议，以改善公务员工作质量，提升公务员队伍的工作绩效，激励公务员工作更有干劲。到1999年，新加坡公务员系统设立了11691个工作改善团队，完成14228个项目，为政府节约超过840000000新加坡元的经费开支。同年，新加坡公务员共提出520000项建议，为政府节约了1150000000新加坡元。
在“21世纪公共服务计划”的推动下，2003年新加坡政府成立了“减少繁文缛节委员会”(Cut Red Tape Panel)和“减少浪费委员会”(Cut Waste Panel)。前者设立的目的是征求公众对如何简化政府行政手续的意见，后者是征求公务员对如何减少政府机关浪费的意见。
四、对我国的几点借鉴
在公共服务理念的推动下，新加坡政府推行了一系列行政改革，不论是第一阶段加强对政府部门的改革和公务员服务理念的培养，还是第二阶段推行“21世纪公共服务计划”，都反映了国外公共服务改革的发展趋势，同时也体现了新加坡式的行政改革的特色。虽然不同的国情和社会背景决定着各国政府施行不同的公共政策，但我们仍然可以从新加坡式的政府改革中看到很多值得借鉴的地方，这会为当前我国建设服务型政府提供重要的启示。这种借鉴主要体现在如下四个方面：
1、在公共服务理念的培养上，新加坡政府一直很注重对公务员，尤其是高级公务员服务理念的塑造。新加坡政府设立的政治学习中心、鼓励高级公务员参加与民众接触的公益活动、增加讲华语的公务员比例、强有力的反腐败措施，以及培养能够适应不断变革环境的公务员文化等等都启示我们在建设服务型政府的过程中，要加强对政府公务员公共服务理念的培养。通过公务员培训、公务员实践、制定法律等方法使得公共服务的具体实践者——公务员——真正做到全心全意为人民服务。
2、在政府组织结构上，新加坡政府所创造的“法定机构”在分担政府工作量和提升公共服务质量方面发挥着重要作用。“法定机构”作为半官方性质的法定实体，通过市场化运作，分担了政府行政机构的许多职责。当然，“法定机构”是新加坡政府特有的产物，并不能和我国的任何机构相对应，但这也提示我们，在建设公共服务型政府的过程中，为了提高政府的服务质量，是否可以通过事业单位改革等方式，把政府的某些职能分给事业单位，从而让他们为社会提供更有效的公共服务。
3、在公共服务的供给方式上，新加坡政府推行的各部门集成化、一体化的电子政务公共服务，受到了许多国家的大力推崇。新加坡也被公认为是全球电子政务公共服务建设最领先的国家之一。有鉴于此，在我国建设服务型政府的过程中，要推进电子政务建设，推行无缝隙的公共服务网络建设，打破各个政府机构之间的壁垒，通过各个政府部门的联合提供无缝隙的公共服务。
4、在公共服务的反馈机制上，新加坡政府重视公众和公务员自身对政府工作的建议和意见。民意处理组的建立、服务改进组的建立、“优秀公众建议奖”的设立、社区安全与治安计划、工作改善团队的建立等等都是为了增加与民众的沟通渠道和沟通频率，同时加强与公务员的沟通。因此，在完善我国公共服务体系的过程中，要培育以“公民本位”为核心的公共服务文化，应当以满足人民群众日益增长的公共需求为导向，建立党委和政府领导下的、公众参与的公共服务反馈机制。
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