日韩经济—能源—环境政策协调机制及启示，本文主要内容关键词为：日韩论文,启示论文,协调机制论文,能源论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在“十一五”国民经济发展规划中，中国政府提出了节能降耗和污染物减排的具体目标，这是当前中国构建社会主义和谐社会的一个重要举措。然而遗憾的是，在“十一五”规划的开局之年——2006年上述节能降耗和污染物减排目标未能实现。这反映了一个重要问题，即中国尚未建立有效的经济—能源—环境政策协调机制。而这一机制是中国在保持良好经济发展态势的同时实现上述能源和环境目标的重要保障。
诚然，经济—能源—环境政策协调机制的不完善并非中国所独有的发展难题，而是世界各国普遍面临的难题。不过，作为世界最大的发展中国家，该问题在中国表现得更加突出。尽管问题的根本解决还需要从中国的国情出发进行探索，但国外已有的经验教训也值得借鉴和吸取。目前，日本和韩国在经济—能源—环境政策协调机制方面已有一定经验。由于同是亚洲国家，因而相对于欧美国家而言，日韩的一些做法和存在的问题对中国探索自身的经济—能源—环境政策协调机制具有重要的启发意义。
日本的经济—能源—环境政策协调机制
在中、日、韩三个国家中，日本因经济发展最早，环境污染问题恶化也较早，因而经济与环境的协调问题较早地进入了日本决策者的视野。另一方面，日本是一个资源贫乏的国家，非常依赖从国际市场上进口的能源，因而对能源的安全供应极为重视。而资源消耗，尤其是能源的燃烧会直接导致温室气体排放等环境问题。于是，日本的经济、能源与环境政策逐渐从强调各自领域的发展走向了相互协调的发展方向。目前，日本的经济—能源—环境政策协调机制在中、日、韩三国中是相对最完善的，其形成过程可从三方面加以阐述。
（一）经济政策对环境能源因素的重视
从经济政策的演化来看，环境和能源已经成为日本经济发展战略最关注的领域。日本在二战后的60多年中，经历了高速经济增长、低速经济增长、“失去的90年代”等一系列经济发展阶段，对于根据经济形势的变化而进行经济调整，已积累了非常丰富的经验。20世纪90年代，由于日本忽略了产业结构调整，未能摆脱出口导向的发展轨道，未能转向依靠国内需求刺激经济增长的路径，因而出现了经济停滞不前的萧条局面。于是，如何增强日本产业的国际竞争力、培育新经济增长点便成为日本摆脱经济困境的关键。
随着全球环境问题和能源问题的日益严峻，使日本看到了其中的巨大潜在需求，因此，环保能源领域已经成为日本政府有关部门初步拟定的21世纪四大战略性产业领域之一。其他三大战略领域分别是信息技术、生物技术和纳米技术等高新技术和知识密集型产业。总体上，日本已经将促进环境保护、耗能低、污染少的产业确定为经济发展的重点领域，环境和能源因素甚至正在成为日本经济政策的核心，这无疑使经济政策非常自然地与能源和环境政策呈现和谐性。
（二）能源政策对经济效率和环境因素的重视
从能源政策的发展来看，自石油危机以来，日本能源政策的指导思想已经从单一的能源安全转向了“3E”（能源安全、经济效率和环境保护）。“脱石油”是日本能源战略方向的高度概括，这不仅充分体现了日本对动荡的国际石油市场的理性应对，也体现了经济和环境因素在能源政策中的逐渐凸显。在日本的能源规划中，环境因素早已和能源安全成为同等重要的问题。日本在2003年10月发布的《基本能源计划》中明确提出，出于能源安全和环境的考虑，要将日本的能源供应向天然气转移并加快转移速度①。许多限制石油和煤炭使用，鼓励节能技术、清洁能源技术和新型能源开发利用的法律、制度也纷纷建立起来，促进了能源与经济和环境因素的融合。例如，日本1974年就颁布了《新能源开发法》，制定并实施了“新能源开发计划”即“阳光计划”；1978年颁布了《节能技术开发计划》即“月光计划”；1993年，日本政府把“阳光计划”、“月光计划”和“环境保护技术开发计划”有机地融为一体，推出了“能源与环境领域综合技术开发推进计划”，亦称“新阳光计划”；1998年10月日本批准了《关于温室效应对策的法律》，并于1999年4月起实施；2002年日本经济产业省重新调整了“能源开发促进税”，主要是调高石油和煤炭发电税而大幅减轻核电税，希望以此促进核电的发展；2003年4月，日本开始实施《电力设施利用新能源特别措施法》，以法规形式确定了新能源的国家标准。这些法规、计划和制度保证了能源政策发展的环境保护方向，同时也有利于日本培育新的经济增长点。
（三）环境政策从消极走向积极
从环境政策来看，日本已经转变了过去对环境与经济、能源之间关系的看法，找到了三者融合的方向。由于20世纪60年代的环境公害，日本对当时的“经济至上”主义矫枉过正，对环境质量的重视甚至一度凌驾于经济增长之上，使环境政策与经济政策成为相互冲突的政策体系。在OECD的启示下，日本意识到，国民的幸福和高质量的生活水平虽然离不开良好的环境，物质的丰富也不可或缺，单一的环境污染防治并非最优的环境政策途径。因此，日本逐渐将环境因素与经济因素以及能源因素结合起来，制定了包括保护环境在内的发展社会经济的长期政策。于是，在日本的环境政策领域，生态、社会和经济的全面规划逐渐代替了一般的污染防治措施。
同时，日本政府也意识到了环境政策对经济竞争力的动态激励效应，并逐渐开始通过制定并实施严格的环境政策来刺激其经济竞争力的提高。建立一个“循环性经济体系”已成为日本实现环境保护和经济可持续发展的重要途径，也成为日本的发展目标。为了促进循环经济发展，日本已通过了《循环型社会形成推进基本法》等一系列法律法规；还设置了“环之国”会议机制以谋求建立“循环经济发展模式”。这些法规和机构的设立促进了环境政策与经济、能源政策的协调。此外，日本还非常重视环保国际合作，通过其先进的环保技术转让，将援助、贸易和投资结合起来，以实现日本在政治、经济和环境方面的国家利益。
（四）日本经济—能源—环境政策协调机制的欠缺
从上述分析可以看出，日本政府已经有意识地将经济、能源与环境作为一个整体中不可或缺的三个要素来系统制定各个领域的政策。通过大力推动环保能源技术的创新，日本的经济、能源与环境政策也越来越自然地协调起来，成为有机的一体化政策体系。但是这一体系也有不少缺陷。例如，日本主要是侧重于生产领域内经济、能源与环境政策的协调机制，而在消费领域内，这一机制还显得比较薄弱。
部分事实也反映了上述协调机制仍有待完善。例如，2003年日本的温室气体排放比基期水平高出8.3％，而日本在《京都议定书》中承诺的则是比基期要低6％，两者间相差了14.3％。为此，日本于2005年4月修订了“京都议定书目标实现计划”。而且，2004年日本对气候变化政策项目也进行了评估和修订。但这些措施的结果如何还有待观察。另外，在日本，化学物质对人体和生态系统的负面影响仍然存在，许多野生动物濒临灭绝，热岛效应也未消失。这表明，日本环境问题恶化的速度还是比其相应的应对措施快得多②。
因此，日本仍需要进一步完善经济—能源—环境政策协调机制以更接近可持续发展的路径。如进一步加强购买和消费“绿色产品”的激励机制，从而更好地激励可持续的生产和消费方式，在强调技术研发的同时，更多地应用经济政策工具促进经济、能源与环境政策的协调，并减少不恰当的部门补贴等③。
韩国的经济—能源—环境政策协调机制
韩国的经济—能源—环境政策协调机制统一于其可持续发展的战略框架中。韩国在经历几十年的高速经济增长后，已经成为OECD成员国，但其经济结构还存在不少缺陷，对其长期发展十分不利。而经济发展造成的环境问题使韩国与其他OECD国家相比，还有不小的差距。同时，由于韩国长期以来能源依赖进口，能源安全已是维系其经济与社会发展的头等大事。因而经济—能源—环境政策之间的相互协调已成为韩国可持续发展的迫切要求。
另一方面，由于韩国公众受教育程度和文明素质普遍较高，对良好的生活环境和生态环境质量很向往，对环境问题很关注，这促进了韩国政府对可持续发展的重视，也促进了政府、民间机构及公民代表团体间的对话与合作。这种官民结合的体制使可持续发展观念替代了韩国原先单纯的“经济至上”主义的发展思想。
不过，要开创一个可持续发展的未来，不仅要使可持续发展成为一种公众理念，更要推动可持续发展战略的具体实施。从韩国各领域战略与政策演进的分析来看，韩国主要通过各领域立法、产业和技术发展规划、相关制度建设或具体措施落实等的相互促进来协调经济、能源和环境领域的政策制定与实施。
（一）环保工业发展规划与资源利用技术创新
在制度引进和建设方面，从经济角度看，韩国非常重视在经济活动中鼓励环境保护行为，并通过相关的立法、制度建设和发展规划来强调。例如，1995年12月韩国政府专门制定了《有关促进向环境保护工业结构转换之法律》，其后又多次修改。该法律规定，韩国必须确立环境保护工业发展综合计划制度。同时，该法律明确了为有效促进上述计划实施而需要研究的课题范围；阐明了环境保护工业发展所需主要措施及其规范；并为环境保护工业发展的资金支持提供法律依据。为了促进环境保护工业的发展，韩国政府从1995年起开展“清洁生产技术事业”，并于2004年启动环境保护工业园区建设事业，以克服依赖单个企业的清洁生产模式在废弃物（资源）循环利用方面所存在的局限性。此外，韩国政府十分重视环境保护技术的引进、开发与推广；积极推行自愿协议制度，以引导企业自发参与、开展清洁生产和环保经营；实施义务优先购买环境保护商品制度，从扩大市场需求的角度推动环保工业的发展。
韩国属于能源、原材料和资源都极其贫乏的国家。朴正熙时代，韩国经济起飞依靠的是进口替代，即将主要工业品和重化工产品的进口转为国产化。因而直到现在，韩国的重化工业仍在经济结构中占很大比例，对能源、原材料和资源的需求仍非常巨大。如果不积极进行产业结构调整，那么韩国经济的可持续发展能力最终难免滑坡。同时，韩国虽然有了可持续发展战略法规和制度保护，但经济增长和社会生活对于原材料的消耗仍是一个巨大的负担。因此从技术层面上如何提高对能源、原材料以及其他资源的利用能力，在韩国也是必须正视的难题。韩国政府对此给予高度重视，并已经启动了部分比较有影响的产业和技术发展规划，一方面期望在相关技术领域进行有选择的突破；另一方面则是为了扶持新兴产业以替代传统的经济行业。例如，2001年韩国政府发布《21世纪前沿技术研究开发计划》；2003年，韩国政府着手产业调整，将数字电视和广播等十大高新技术产业领域确定为未来的产业发展方向和经济增长的新引擎；根据《有关促进向环境保护工业结构转换之法律》的规定，韩国政府要求产业资源部长官必须与相关中央行政机关长官协商，每五年制订“促进向环境保护工业结构转换之综合措施”计划；2003年，韩国政府开始实施为期10年的第二次综合计划《构筑环境保护工业结构之目标和发展战略》。
（二）节能与新能源和清洁能源的开发
韩国政府在能源节约和开发新能源、清洁能源方面的努力，有力地促进了经济、能源与环境政策的协调。在立法方面，1979年韩国政府颁布了《能源利用合理化法》，旨在实施综合性的政策来保证能源的稳定需求和供应，增进能源的合理有效利用，减少能源利用引起的环境破坏，为国民经济健康稳定发展和增加国民福利做贡献。
从能源部门发展规划来看，比较重要的有：能源节约五年计划；1997年推出的《国家能源技术发展十年规划（1997～2006）》，包含节能、新能源和可再生能源、清洁能源等三个相互独立的技术计划；2002年12月，韩国公布第二个能源计划，强调国际能源供应和环境政治影响的可持续型政策。比较具体的计划包括：韩国政府从2002年开始建立100亿韩元的创业支援基金，支援节能型中小风险企业；推广普及风力、水力和太阳能等替代能源；将2001年内支援民间企业安装节能设施的资金从原来的650亿韩元增加到940亿韩元，并从2002年开始每年增加1000亿韩元的企业节能投资资金；为进一步推行旨在节约能源的“自愿合同制”，韩国政府将把支持企业安装节能设备的资金从2000亿韩元增加到3000亿韩元；此外，韩国政府还将增加拨款支持地方政府普及替代能源。目前，韩国政府已提出“E-Top”计划，主要目标是从2006年起将能源节约可能性较大的30多个项目的能源效率提高到世界最高水平。
为进一步节约能源，韩国政府推出了一系列制度。例如，1997年韩国政府对《能源利用合理化法》进行修订，主要是引入了能源价格提前公布制度，允许政府通过各种税收调节能源价格，以控制各部门的能源消费。韩国政府已从2002年开始分阶段地将工业用电价格提高到电力生产成本以上；对电力消费量每月超过300度的家庭，将提高20％至30％的电费。此外，韩国政府对全国公共机关的车辆全部实行“十部制”，即每天限制一个牌照号码尾数的汽车上路，同时将积极推行官方和民间所有车辆的“五部制”，即每天限制两个牌照号码尾数的汽车上路。1998年底，韩国开始实行“自愿合同制”，即政府与耗能多的企业签订合同，在资金和税收等方面支持企业安装节能设备；提高企业投资节能型设备的减免税率。同时，参加政府“E-Top”计划的企业可从合理利用能源基金中优先得到改善设施所需的资金，贷款利率也将从每年3％下调到2％。
（三）从环境的角度促进经济、能源与环境的协调
环境方面，韩国政府通过立法与经济措施相结合的方式，引导企业减少污染物排放，促进废弃物的循环利用，促进经济、能源与环境政策的协调。韩国从1983年起，根据《大气环境保护法》及《水质环境保全法》实行排放负担金制度，以使排放超过标准的排放者承担污染物的外部成本。自1993年起，韩国以“谁污染，谁负担”和“总量控制”为原则，开征了环境改善负担金。根据该法令确立了“废弃物预付金制度”，以控制废弃物和污染物的排放；确立了废弃物负担金制度，以对含有害物质的产品或难以回收再利用的产品、材料和容器征收处理废弃物所需费用的制度④。
从2002年起，韩国将“废弃物预付金制度”改为“废弃物再利用责任制”，即从限制排污改为循环利用。“废弃物再利用责任制”规定须由生产单位负责回收和循环利用的废旧产品包括：家用电器、轮胎、润滑油、日光灯、电池、纸袋、塑料包装材料、金属罐头盒、玻璃瓶等18种。这对减少废弃物的排放，促进废弃物的循环利用起到了积极作用。为促进环境标志制度的实施，协调经济与环境的关系，韩国于1992年4月制定了《关于环境标志制度施行的有关规定》，并于同年6月开始施行。1994年12月出台了《环境技术开发及有关支持的法律》，为环境标志制度提供了法律依据。另外，韩国还推出了环境技术评价制度、实施生产者责任延伸制度，并正在研究环境和经济核算体系。
韩国政府也制定了不少主要从环境角度出发的发展规划，同样起到了协调经济、能源与环境政策的作用。例如，绿色十年规划（1996～2005）；1996年开始实施21世纪议程；温室气体减排的国家行动计划；2001年韩国制定了《环境产业发展战略》，同时制定了“ECO—21计划”，旨在推进环境和经济的一体化政策，将经济活动产生的环境污染负荷降低到最低限度，以求在改善环境质量的同时发展经济；21世纪生态技术发展计划，等等。
（四）韩国的经济、能源与环境政策协调机构
除了从不同角度出发的立法、规划和制度建设外，韩国政府还设立了专门协调经济、能源与环境政策的机构。例如，韩国成立了“可持续发展委员会”，其委员来自政府机构的官员和民间的专家学者或知名人士，充分体现了韩国官民并举推进可持续发展的特点。目前该委员会是协调韩国经济、能源与环境政策的一个主要的、综合性领导机构。此外，部分负责具体部门的机构，也起到了协调经济、能源和环境政策的作用。其中主要包括：韩国的国家能源节约促进委员会，主要负责制定并发表韩国长、短期能源效率改善对策，通过改善能源利用制度和适当的奖励措施引导消费者主动节约能源，以缓解国际社会能源供应紧张给韩国带来的压力；一家名为“资源再生公社”的公营企业，专门负责管理和监督“废弃物再利用责任制”的实施；1999年2月在韩国生产技术研究院专门设立国家清洁生产支援中心，以促进韩国“清洁生产事业”的发展；2002年韩国成立的能源非常检查组，集中对公共机关进行检查并公布各机关的节能情况。
总体来看，韩国的经济—能源—环境政策协调机制正在逐步形成和完善之中，但也有许多因素干扰着这一机制的完善和功能的发挥。例如，随着韩国加入OECD组织，国际竞争压力又迫使韩国政府将注意力更多地转向经济效率的提高，地方政府的发展冲动及地方与中央若干关系尚未理顺等，都给环境保护带来了不良影响。因此，韩国仍需要进一步加强评价与可持续发展相关的国家长期发展战略，加强环境政策的实施；强化经济决策中的环境因素；进一步加强环境问题的国际合作⑤。
中国可以借鉴的韩国与日本的经验
自中共中央十六大召开以来，中国确立了构建社会主义和谐社会的发展目标，确定了科学发展观对中国今后发展的指导，这为中国进一步形成或完善经济—能源—环境政策协调机制奠定了良好的基础。但要真正建立起比较完善的经济—能源—环境政策协调机制，对中国而言还面临许多现实的挑战：中国的经济结构中重化工业的比重还很高，近几年还呈现上升的趋势，经济增长方式的根本改变还很困难；地区发展不平衡问题没有得到根本改善，工业化仍是许多地区的主导发展思路；缺乏提高能源效率、促进节能的有力措施和相关技术力量；环境政策越来越完善，但实施环节还很薄弱，经济与环境政策整体上仍呈现“两张皮”的关系；现行的环境政策还没有能力从根本上影响经济政策与能源政策的制定与实施，“先污染后治理、边治理边破坏”的状况还没有得到切实的改变。
同是亚洲国家，中国与日本和韩国有许多的相似之处，这两个国家在经济、能源与环境政策的协调方面的成功经验和发展中的教训是值得中国借鉴和吸取的。概括起来，日本和韩国在经济—能源—环境政策机制形成与完善过程中，值得借鉴的有四方面：重视产业结构调整、技术创新、民众参与、政策措施的贯彻落实。
重视产业结构调整。韩国和日本在二战后的发展过程中，由于适时进行了产业结构调整，顺应了国际国内形势的需要，因而获得了巨大的经济效益和环境效益，促进了经济、能源与环境政策的协调，步入发达国家的行列。但是，两国也因产业结构调整的失误、忽视或不成功而付出过惨重的经济和环境代价——日本因20世纪90年代以来产业结构调整不成功而使经济长期低迷，至今尚未恢复；韩国也至今未能摆脱重化工业为主的产业结构，面临诸多压力。因此，中国应吸取两国产业结构调整的教训，密切关注产业发展态势，慎重对待产业结构变化，并采取合适的调整措施。
重视技术创新。与产业结构调整紧密结合的是，韩国和日本注重引进、吸收世界先进技术，并将其转化为适合本国需要的技术，积极加以推广应用。这也极大地促进了韩国和日本经济—能源—环境政策协调机制的形成与完善。目前，两国甚至已经将研究开发先进的能源和环境技术作为新的经济增长点来培育。因此，中国应该更加重视技术的创新，尤其是要根据中国国情选择合适的节能与环保技术，确立高新技术在经济结构调整中的先导作用，促进经济增长方式的转变，推动经济—能源—环境政策协调机制的进一步形成与完善。
重视民众参与和重视政策措施的贯彻落实是韩国和日本在经济—能源—环境政策协调机制方面的突出特点和成功之处。因此，中国应当积极借鉴韩国和日本的经验。在政策措施的制定中，中国应该更透彻地把握问题的关键，出台更具体、更具可操作性、更切合实际的政策措施实施细则。这需要对政策和相关问题的研究投入更多的精力，给予更多的支持。应该加强宣传教育，提高国民参政议政的素质，同时政府有关部门还应更虚心地接受民众监督，听取民众意见。
此外，日本和韩国在经济—能源—环境政策协调机制方面所存在的问题也应引起中国的重视。尤其是两国政府对消费领域节能和环保的重视不够和相应政策措施制定上的薄弱，这是其经济—能源—环境政策协调机制的重大缺陷。目前中国也存在同样的问题，例如对部分奢侈品的炫耀性消费在中国仍屡见不鲜。因此，该问题也是值得中国相关研究者和政策制定者认真思考的。
注释：
① Ozaki Hiroshi,Akio Ukai,Toshinori Shimamura and Satoshi Yoshida,Alleviating Environmental Impact by Networking Natural Gas-fuelled Co-generation Systems,Research Report,The Japan Gas Association,2005.
② Ministry Of Environment,Government of Japan ,Japan's Response to the OECD Environmental Performance Review of Japan,2005.
③ OECD,Environmental Performance Review of Japan, The OECD Environment Programmer,Paris,2002.
④ 李贤周：《韩国的环境税费制度》，载《税务研究》2003年第6期，第54～58页。
⑤ OECD,Environmental Performance Review of Korea,The OECD Environment Programmer,Paris,2005.
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