政府治理能力现代化：政府“共谋行为”的运行机理及其治理，本文主要内容关键词为：政府论文,机理论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F63 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2014]03-0094-04 2013年11月中共十八届三中全上提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标。党和政府首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念，充分体现了国家社会管理理念的重大转变。事实上治理能力的现代化关键在人，与其行为及价值取向息息相关。在压力型体制下政府组织行为出现了逆向选择，产生了政府“共谋现象”，“共谋”的实质是一种体制病态，究其深层病因实则是政府组织行为的变异。但该现象并非无中生有，有其深刻的发生机理，与政府治理能力现代化的实现有内在的联系。据此，本文以政府“治理能力现代化”为逻辑起点，立足于政府共谋之内涵，对政府共谋行为与政府治理能力现代化的内在逻辑、共谋行为的运行机理、治理路径等作深入的学理性探究。 一、政府“共谋行为”与政府能力现代化 1.共谋行为之要义 “共谋”最初是西方经济学家用来解释经济学交易过程中不正当的带有勾结、串通、舞弊之意的牟利行为。其词源为拉丁文“collūdere”，意为“to collude”即“to conspire together”，英语为“collusion”，译为共谋、勾结。[1]“collusion”经济学中“共谋行为”也译为“合谋行为”，是在委托代理关系中产生的不合理行为，基于利益动机，在交易过程中“共谋行为”也就成为了一种共识行为。经济学意义上的“共谋行为”是一种利己主义行为，与委托人的委托初衷背道而驰，常与社会利益相违背。“共谋行为”是指具有委托代理关系的组织或系统内的一些(或全部)代理人除了和初始委托人达成的委托—代理契约外，他们之间为了自身的利益又达成某种私下协议，即子契约。[2]随后“共谋行为”被引用到行政学领域，主要用于研究政府组织行为。其内涵有别于经济学领域的共谋，正如Tirole所言，正式的组织可以被看做重叠交叉的委托代理关系网。所以由简单的两层委托代理到复杂的委托代理关系网，使共谋成为可能。[3]周雪光认为，共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。[4]可见，政府“共谋行为”是基层政府行为选择的逆向选择，其目的是应对来自上级的政策法令和检查监督，该行为是压力型政府体制的产物，是政府组织行为的应然。 综上所述，可知，政府“共谋行为”是政府组织设计的非预期性结果，是政府组织运行的逆向选择，这种有别于企业组织共谋的组织行为有其自身特殊性，主要表现在：(1)政府“共谋行为”具有半隐半明性。(2)政府“共谋行为”基础具有合法性。(3)政府“共谋行为”主体具有权威性。(4)政府“共谋行为”运行具有稳定性。由此政府“共谋行为”从广义上可理解为：各级政府在制定、执行政策、法令过程中，为维护个人、团体或组织的利益，欺瞒、应付上级政府监督、检查，以各级政府间关系为枢纽，以政府组织为载体，政策和制度为依托，上下级政府间、同级政府间相互配合的一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为。政府“共谋行为”是一种正式组织里的非正式行为，是制度设计的产物。[5] 2.政府治理能力现代化之内涵 治理能力现代化是实现国家治理体系现代化的内在要求，国家治理体系和治理能力现代化被誉为“第五个现代化”，包含两层意思：其一，国家治理体系现代化；其二，执政者及政府能力现代化。国家治理体系和政府治理能力现代化是一个比较新颖的概念，在学界研究甚少，很多学者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而来，陌生因何为治理能力现代化之困惑。国家治理体系和治理能力是相辅相成的一个有机整体，要实现治理体系的现代化，治理能力必须现代化；治理能力提升了，国家治理体系才能发挥现代化之效用。但是何为治理能力现代化目前仍旧各抒己见，仁者见仁。治理能力现代化的提出追根溯源和治理与善治一脉相承，治理的讨论始于二十世纪九十年代的世界银行，指一个平稳选举、管理和更换政府的过程，一项有效管理自身、合理执行政策的政府能力，一种公民和国家相互尊重、职能机构有效地管理经济和社会活动的状态。[6]徐勇认为，如何治理一个现代中国的问题是国家治理体系和治理能力现代化的实质所在。“治理”内涵丰富；“治理”不仅包括“管理”中的管控和稳定，更在于进步与发展；“治理”内含着民众的主体地位和积极作用。[7]这与我国现代化目标相一致。俞可平指出，国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念其实指的是一个国家的制度体系和制度执行。[8]高小平认为，“治理能力现代化”是要把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥其功能，提高公共治理能力。[9]由此可见，关于治理能力现代化至今善无定论，但治理能力现代化的提出意味着国家、政府对政府执政能力建设的高度自信和理念的升华，治理虽提出已久且硕果累累但治理能力现代化依然是一个崭新的课题，虽然有治理方面的相关经验可供参考，但仍无现成答案可供使用，对治理能力的认识有待加强，对治理能力的理解有待深化。 现代化不是一个抽象的概念，而是一个动态的有机整体，其动力在人，其目的是人，人是关键。[10]国家治理体系和治理能力的现代化最关键的因素是人，国家治理体系和治理能力现代化的发展动力源自于人的发展，国家治理体系和治理能力现代化的前提是人的现代化以及政府治理能力的现代化。据此，笔者认为政府治理能力现代化可以理解为：政府在国家治理体系中运用法律赋予的公权力、采取科学有效的方法将管理社会事务的机制、体制转化为实现对经济社会有效治理的能力，运用国家制度管理社会公共事务、增进人民福祉，实现社会繁荣稳定、和谐发展的能力。主要包括：政治、经济、文化、社会、生态等领域的治理能力，表现为公共服务、政策制定与执行、社会保障、依法治治理、组织建设、制度执行、民主协商、责任承担等方面的能力。 二、政府“共谋行为”与政府治理能力现代化的内在关联 共谋行为是政府组织运行的逆向选择，是制度设计非预期性结果，其动力是利益，关键是人。政府治理能力现代化是社会发展的内在要求，其动力是人，关键亦是人。共谋行为和政府治理能力的现代化的实现都依托于共同的主体：政府组织，二者的运行与实现都取决于其行为执行者。很多研究致力于政府治理能力现代化的实现路径、制约因素、面临的困难等方面的研究，却忽略了政府组织中的“共谋行为”与政府治理能力的现代化的内在逻辑联系以及对政府治理能力的现代化的内在影响，政府“共谋行为”与政府治理能力现代化有其内在的关联性，不容忽视。 1.政府“共谋行为”不利于政府公共服务能力的提升，制约着政府治理能力的现代化 政府是社会公权力的行使者，是社会权力和责任的有机统一体，在公民社会意识逐渐觉醒，公民社会逐渐发展的新时代里，顺应时代的发展要求，政府成为了公共服务的主要提供者，社会角色的改变决定了政府是服务者而非统治者，但“共谋行为”的产生，使得政府公共服务本质不再纯洁，提供公共服务存在了一个隐性前提：利益最大化，这一前提下难以保障公民公共福利的获得，也难以保证公民权益的实现，社会所需公共服务难以得到有效满足。诚然，公共服务能力是政府治理能力的现代化的重要内涵，是其现代化程度的重要指标，公共服务供给能力的强弱是政府公共服务能力的体现，与其现代化程度正相关，现代化程度高有利于政府公共服务能力的提升，反之亦然。政府“共谋”使其公共服务提供变质，治理能力现代化是执行能力的提升，政府“共谋”实则是能力不足之象，投机取巧之举，由此，政府“共谋”成为着政府治理能力现代化之羁绊。 2.政府“共谋行为”有碍政府法治能力的提升，阻碍着政府治理能力的现代化 政府“共谋行为”是以政府组织为依托得以开展的非规范性行为，政府“共谋行为”与企业共谋最根本的区别是政府的合法性，合法性赋予了政府权威性。依据哈贝马斯的政府合法性理论，政府合法性是基于公民对其公共性的认可，但政府也是具有自利性的经济人，在共谋中致使其公共性丧失，公权力成为共谋同盟的利益谋取工具，法治被践踏，催生着政府伦理道德的逆向选择。在政府治理能力现代化过程中全面贯彻依法治国的方针是其重要标志，政府治理能力法治化是政府治理能力现代化的必要条件和重要保障，而共谋行为的出现使得共谋者即政策执行者置公共伦理于不顾、法治精神丧失。在社会资源配置中人治大于法治，使得法治难以真正发挥其功效，资源配置的公正和公平难以保证，民众的合法权益难以维护，政府治理能力难以实现质的飞跃，进而阻碍着政府治理能力的现代化。 3.政府“共谋行为”有碍责任型政府建设，影响着政府治理能力的现代化 “治理能力现代化”是党执政理念的创新，是国家制度建设的发展。政府能力的强弱，作用发挥的好坏，影响着治理的结果。责任承当是政府治理能力现代化的内在要求，责任承当不仅仅局限于政府组织内部的责任，对社会的责任更应当勇于承当。责任承当凸显着责任型政府的重要性，反映着人民的时代诉求。政府在利益的驱动下形成“共谋”，致使政府公共性弱化，自利性不断增强，在利益博弈中政府、市场、社会关系难以实现合理布局，权责失衡，公权力被扭曲、民主被践踏，公民需求被抛之脑后，将自己所负职责忘乎所以，全然无视法律制度的约束，长此以往，利益博弈中“共谋”不止，责任政府难以建设，其道路荆棘挡道，责任型政府建设可能被阻滞，政府治理能力现代化也将随之受影响。 总之，政府治理能力现代化的实现是一个长期而艰巨的过程，国家治理现代化主旨所归是实现善治，善治的实现必须依托于国家治理体系现代化，这是必要条件，同时还需要充分实现政府治理能力的现代化，此乃充要条件。在此过程中如果不正确处理好国家—社会—市场的关系，利益分配不实现合理化，那政府“共谋行为”就在所难免，那政府治理能力现代化也将随之受影响。 三、政府治理能力的现代化进程中政府“共谋行为”的运行机理 政府“共谋行为”是政治权力和利益的双向互动过程，在政府治理能力现代化过程中难免发生，对政府治理能力现代化进程影响重大，在此过程中政治权力突破其限制逐步向经济、物质等领域渗透，实质是政府公权力的变异，公权力的公共性逐渐消减，工具性不断增强。但没有各方主体的参与，政府“共谋行为”也难以发生，没有适当权利和制度构成的平台“共谋行为”便难以维系，那么政府“共谋行为”的主体为何?是如何运行? 1.政府“共谋行为”主体阐析 政府“共谋行为”的运行离不开人的发起和参与。在当前我国强政府、弱社会的体制模式中，受传统思维模式和认知的影响，忽视了政府“共谋行为”主体多元性和复杂性的特点，实质上政府“共谋行为”是一种多元主体参与的互动行为，其主体可从政府和社会两个维度加以分析。 从政府层面看，共谋可发生在不同层级政府之间，其主体可包括基层政府、同级政府、直接上级政府、更上级政府即委托方等。(1)基层政府。在实际运作层面上政府组织参与共谋的主体位置并不是一成不变的而是相对的。例如在执行省级政府指令时，地、市级政府都属于相对的基层政府，是下级政府，是代理方；当地、市级政府把任务或政策分派给下级政府如县、乡镇政府时地、市级政府又成为上级政府。基层政府间的共谋是最为普遍的行为，主体间交往频繁、关系密切为共谋提供了天时地利人和之优势。(2)同级政府。同级政府包括同一地区、同一单位、不同部门的政府主体，同地区不同单位的政府部门，也包括跨区域的同级政府部门，如同级的司法部门与行政部门之间的合作共谋。(3)直接上级政府。直接上级政府是和下级代理单位具有直接行政隶属关系的政府单位，二者存在命令—服从的关系，利益相关性较大，但较之于基层政府二者联系较为松散，此类型共谋主体具有双重性：利益关联性和绝对权威性，共谋相对容易发生。(4)更上级政府。更上级政府与下级政府联系最为疏浅，基本是上情下达的来往形式，下情上传基本依靠中间层及政府，但层级间的共谋行为难以杜绝，此形式的共谋属于跨越式的合作共谋，相对于其他层级的共谋主体，共谋发生机率较小。 从社会层面分析，政府组织之外的外部社会亦是“共谋行为”发生不可或缺的重要运行平台。政府和社会之间的互动过程实质上是政府和社会组织间的资源的互换和利益博弈的过程，涉及多方主体的参与和博弈，主要包括：第一，企业主体。自改革开放以后，我国企业改革一直有条不紊地进行，企业体制也发生了巨大的改变，政府逐渐淡出企业，减少对企业的直接干预，但在实际运行中企业的效益与当地政府的绩效息息相关，企业管理者和政府官员间的来往和互动有增无减，基于双方利益政府和企业间的关系变的微妙，二者基于不同利益，各取所需，合作共谋在所难免且机率较大。第二，社会自治组织和团体。社会自治组织尤其是街道办事处、村民自治委员会等是政府治理社会、管理社会事务不可或缺的组织构成，也是政府公共政策执行的重要依托。社会自治组织、NGO等团体与其直接上级政府部门存在资源上的依赖关系，联系紧密。基于上下级关系和共同的组织利益，人情世故关系网络逐步建立和稳固，这为他们合作共谋创造契机，也为自治组织成为共谋主体创造了条件，共谋较易形成。第三，社会个体。社会个体是社会行动最基本的行为要素，在政府公共政策制定和执行过程中社会个体尤其是手中掌握社会资源如资产、权威等的个体对政府行为产生着极大的影响，某种程度上是决定性影响，其影响反过来制约着政府工作的成效。社会个体与政府间是基于公共资源而进行互动，在此过程中一旦获得政府支持，社会主体方可从政府组织中获得最大化的公共资源，其将成为最大的受益者。资源的有限性决定了资源分配的倾向，为了获取更多的资源社会个体会采取任何手段接近政府，相关政府也会为了既得利益与社会个体形成利益同盟，二者间的共谋也就顺势而生。 2.政府“共谋行为”运行方式探微 在社会生产与生活中，政府是社会公共事务的管理者，在资源、利益的分配中政府组织合法地成为了“共谋行为”的参与者或发起者，政府“共谋行为”运行方式也因参与主体的多元性呈现出多样化之趋势。 首先，政府组织间的“共谋行为”运行方式。在政府“共谋行为”运行的过程中，规范的行政逻辑也将随之被打破，但政府“共谋行为”的发生并非是政府单方面的运行结果，而是一个双向互动的多维运行过程。政府组织内的“共谋行为”运行包括四个维度的运行，维度之一：由低到高的双向运行模式。该模式由最基层政府发起，说服直接上级政府参与，一致与更高级政府和公民博弈，形成双向运行的“共谋”。在“压力型”和“命令—服从”的行政体制中最基层政府由于组织的碎片化、资源的稀缺性致使他们在资源的分配上捉襟见肘，仅凭一己之力难以完成上级的任务，无法保证部门和个人的效用最大化，影响着不同部门和成员的既得利益。基于此相关政府部门便联合上级政府努力获得最大程度的支持以实现利益最大化。该模式中也存在越级的双向共谋，即最基层政府避开直接上级政府与更高级政府形成共谋同盟。此种共谋形式较之前者发生几率相对较小，但在省级政府和县级政府间也是屡见不鲜的事实。维度之二：三元共谋模式。此运行模式涵括最基层政府、直接上级政府、更高级政府的共同参与，三者均可能成为发起者，最基层政府大多为参与者。其目的是完成和应对更高级政府或中央政府对政策法令的执行情况的检查和政府部门的考核。维度之三：同级政府间的平行共谋。该运行模式较为常见，尤其是在同一区域内的同级基层政府为应对上级的检查，乡镇政府、县级政府间为相互的既得利益而采取的合作应对行为。纬度之四：多元运行模式。该模式参与主体较多，不同级别、不同部门都可能参与其中，包括基层政府、同级政府、直接上级政府、更高级政府等多元主体，运行维度复杂多变、利益主体较多，形成共谋的机率最小。 政府组织内的“共谋行为”运行方式是一种动态的、变化的方式，其生成和运行并非单向运行而是多向度的，其运行向度有三：第一由低到高运行，即下级政府为维护其利益主动联合或俘获上级政府，形成“共谋”，该模式生成难度较大；第二由高到低运行，此模式是由上一级政府基于某种经济或政治目的，联合或发动下级政府实现利益最大化而形成“共谋”，此模式的生成相对较为容易。第三由中间向两头运行。此运行模式往往是有中间级别政府发起，诱使上级政府和发动下级政府参与，在利益均沾的前提下以实现名利双赢。 其次，政府组织与社会主体的“共谋”运行方式。在政府组织与组织外部的“共谋行为”的运行机理有别于政府组织内的“共谋行为”。政府组织外诸如企业等共谋主体其最本质的目的是获取最多的公共资源实现利益最大化，最直接的是获取经济效益，而政府内的共谋不单纯是为了经济利益，某种程度上也可能为社会公民谋取利益。政府与组织外部主体的“共谋行为”也是多向度运行的，运行方式多样化。向度一：中心—外围辐射模式。政府居中心地位，是共谋的发起者，现实中由于政府力量有限需要借助社会力量以实现利益或其他目的，进而主动联合企业、自治组织、团体等主体形成利益联盟，使共谋成为应然，以确保利益和效用的最大化。向度二：外围—中心渗透模式。该模式是由政府组织外的社会主体发起，政府被动参与的。企业等经济主体不应进入公共行政领域与政府直接对话，而是由其行业协会代为效劳，但当前我国行业组织发展滞后、法制不健全，不可能让企业回归公众之列，政府手中的公权力是经济主体实现利益最大化的最可靠资源，为之而共谋，企业等经济主体何乐而不为。向度三：外围—中心互动模式。此模式运行方式有二：其一由外围社会主体联合其他主体，诱使政府参与，政府也基于某种目的愿意参与的。其二由政府组织发起、外围社会主体也正寻求利益同盟，二者不谋而合，形成互动共谋。该类型的“共谋行为”主要是基于既得利益而展开，基于社会关系网络的构建和发展，利益的实现很大程度上也意味着共谋关系的解体和完结。 四、政府“共谋行为”治理之道 在政府治理能力现代化建设过程中政府“共谋”也随之凸显其负功能且影响范围广、治理难度大。政府“共谋行为”影响着政府组织的正常运行、组织结构的优化、效率的提高，进而制约着政府治理能力的现代化的实现，要实现治理能力现代化必须扼制“共谋行为”的滋长。 1.整合权责机制，构建合理的权责体系 权力和责任在政府组织运行中权力担负着责任，责任又反过来制约着权力，二者一直处于博弈的胶着状态，而政府共谋行为是与公共权力结伴而生的，所以要遏制政府共谋行为，就应当构建合理的权责体系。第一，合理约束公共权力。公共权力具有强制性，一旦掌握公共权力，在资源、利益、财富等分配中也就具备了选择性，但公共权力是一种稀缺资源，不能过于集中，权力越集中，共谋的成功可能性就越大；但也不能过度分散，否则容易形成结盟团体，正如赫尔曼指出：“一个分权的政府，更加难以被俘获。”[11]所以要适度分权，做到权责一致。第二，明晰政府作用边界，合理划定部门组织责任。完善行政问责机制，坚决抵制推诿、卸责之行为，权力与职位对应，明确政府职能，合理定位政府角色。第三，提升政策制定执行能力，改变上级政府在公共政策中的垄断地位。改变过去由上级政府制定公共政策的单一主体制定模式，把制定公共政策的权力适度下移，向外围适度分散。上级政府部门在制定公共政策时要注意部门利益的分配，通过适当放权扩大参与部门的数量，适时采取部门回避规则，确保政策制定和执行的透明性、公平性。 2.构建组织协调机制，疏通治理脉络 首先，营造良好的政府组织文化氛围。解放思想，树立共同信念，开启组织机构间的对话、磋商机制，祛除组织碎片化，增强组织凝聚力等，并将该氛围制度化；关注组织成员间相互关系，突出以人为本，用政府组织文化氛围的感染力塑造政府组织新理念，提高公共治理能力。其次，完善政府组织激励机制。注重物质激励的效用，以绩效为基础外加其他物质奖励如加薪等，调动组织成员的积极性、增强满足感以减少共谋的诱因；注重个体的差异性和激励手段的整合，实施差异性激励，建立分类激励机制。再次，完善人事管理制度。逐步建立中央和县级以上的各级地方人事管理委员会，对不同类别的政府组织成员管理实行分工负责，打破共谋利益链，实行公务员利益中立。最后，提升领导权力运用艺术。强化运权艺术，提高组织权力，但绝不要偏向突出任何个体的权力，合理集权，适度放权，创造宽松、适度的权力运行氛围。 3.完善政府组织信息共享机制，协调组织运行 信息是政府组织协调运行的关键变量，而共谋行为的产生很大程度上是因为不同层级权责失衡导致占有的信息不对称，传递过程中人为因素导致信息孤岛、信息碎片化等。据此，在信息化时代中要加快政府治理能力的现代化，要阻断和监控共谋行为，应充分利用网络技术构建电子化政府平台，实现信息共享增强政府行政业务和流程的透明度，公开性。一方面，整合政府结构。通过整合不同层级的政府组织，整合不同机关单位，整合不同政府的网站实现网络信息的整合，减少信息的损耗和失真度。另一方面，加强基础信息的整合，提升信息互动和搜寻能力，强化信息共享能力。重点加强数据库建设以确保信息的准确性，从信息源头上阻止政府共谋行为。 4.完善法律体系，强化监督制约机制 政府共谋行为有别于其他组织的共谋行为，最重要的原因是该行为具有稳定的合法性基础，治理难度大，因此必须完善法律体系，强化监督制约机制。第一，加大对政府共谋行为研究的支持力度。鼓励政府组织内外的研究者共同参与，加强互动交流。引导研究资源进入共谋现象研究领域，为法制建设和研究提供信息支撑，构建法治社会。第二，加强政府共谋行为的法制探索。出台相应的法律规范，针对共谋的结果如寻租腐败等进行惩治，加大惩治力度予以遏制。法律制定过程必须公开、透明；制定程序要集思广益，充分发挥人民代表大会的作用，坚持走群众路线，充分调动群众参与立法工作的积极性；构建信息反馈机制，确保信息反馈渠道畅通，建立外部监督制约机制。对有明显的地方保护色彩的法律应予取消，建立规范组织间合作的法律规范，强化部门间的监督，加强组织间的相互监督、制衡，打破共谋现象横向利益链，阻止共谋行为的发生。 综上所述，在政府治理能力现代化的过程中政府“共谋行为”已成为一个羁绊。政府“共谋行为”反映了政府组织在运行中与组织环境、目标设置、政策制定、执行，权责机制等因素的不兼容性及其内在矛盾。不论以何种模式运行的“共谋行为”，都是政府主体同其他主体的利益结盟，该行为的发生很大程度上致使公民的利益不能得到有效实现，在资源配置过程中政府与公民的二元主体格局被打破，某种程度上使个人、团体利益处于公共利益之上，政府的行为逻辑也随之发生改变，公民的主体利益逐渐被边缘化，这与国家治理体系现和政府治理能力代化的初衷背道而驰。政府治理能力现代化旨在提升其公共服务能力以实现人民利益最大、满足人民的根本诉求。政府“共谋行为”影响广泛、治理难度大，影响着政府治理能力现代化的步伐，应引起政府和社会的高度重视。但当前对政府“共谋行为”进行深入系统的研究尚处于长旅之始，研究理论、研究方法上还有巨大空间可以挖掘，因此，该问题也将成为当代学界和政界任重道远的使命。标签：国家治理体系和治理能力现代化论文; 政府治理论文; 治理理论论文; 国家治理现代化论文; 公民权利论文; 国家部门论文; 企业责任论文; 现代化理论论文; 经济论文; 时政论文;