中国的公司治理结构改革，本文主要内容关键词为：中国论文,公司治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立现代企业制度试点的一般情况
（1）试点企业的改革取得了进展
1994年国务院选择了100家国有大中型企业， 进行建立现代企业制度试点，各省市区和有关部门也选择了2500多家企业进行试点。1994年11月国务院召开“全国建立现代企业制度试点工作会议”，标志着建立现代企业制度试点工作正式启动。
首先，绝大多数试点企业突破了工厂制的体制，按《公司法》进行了改制，公司制的框架已经形成。百户试点企业中有93户改制为公司制企业，在2500多户试点企业中有1989户改制为公司制企业。其次，试点企业推进投资主体多元化，促进了企业转变经营机制，也为企业从资本市场融资主体奠定了基础。百户试点企业中生产主体实现投资主体多元化的达到67户，子公司层次投资主体多元化的比例达到76%。目前，百户试点企业中已有42户分别在上海和深圳两个证券交易所上市。第三，围绕试点企业进行的配套改革取得了积极进展。试点企业所在城市，尤其是优化资本结构试点城市，在配套改革方面做了大量工作，取得了积极进展。
1997年上半年国家统计局企业调查队对全国2343家建立现代企业制度试点企业进行了一次问卷调查。从调查结果来看，试点取得的进展主要有以下几点：一是大部分企业已不同程度地按审批后的《试点实施方案》进行实施。有76%的试点企业已经处于方案实施阶段，其中2／3的企业已经完成改制后的公司注册登记。二是大多数企业实行了不同形式的公司制，股份有限公司或有限责任公司的法人治理结构已初步形成。试点企业中改制为股份有限公司的有540家，占23%； 改制为有限责任公司的有540家，占23%；改制为国有独资公司的有909家，占39%；尚未实行公司制的国有独资企业有307家，占13%； 还有其它类型的企业47家，占2%。在实行改制的公司中，71%已成立了董事会，63 %成立了监事会，33%成立了股东会。一半以上试点企业的总经理由董事会聘任，绝大多数企业的总经理能够行使《公司法》所赋予的职权。政府部门基本上不干预企业中层管理人员的任免。三是企业劳动用工制度有突破，企业管理工作有所加强。大多数企业的职工已没有干部和工人的差别，实行劳动合同制比例达到81%。企业内部管理方面，89%的试点企业建立了产品质量责任跟踪制度，74%的试点企业有奖惩制度并且能够严格执行。四是试点企业分离社会性服务机构，分流富余人员取得进展。1996年，试点企业分离社会性服务机构2265个，分流富余人员61万人，约占试点企业职工总数的6%。
（2）国有资本营运体系改革的试点
建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系是建立现代企业制度的一项重要内容。1997年7月18日， 国家体改委发布了《关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》，提出在10个城市进行国有资本营运体制改革，探索建立适应社会主义市场经济要求的国有资本营运体系。这项试点的核心内容是，建立国有资本出资人制度，将政府的社会管理者职能和国有资本所有者职能分开，组建政府行使出资人职能的组织机构和国有资本营运机构，形成高效的、充满活力的国有资本营运体系，维护国有资本权益和保证国有资本保值增值。被选择为试点的10个城市是重庆、武汉、西安、合肥、苏州、平顶山、扬州、南通、岳阳和铜陵。
按照《指导意见》，县以上各级地方政府是该级地方政府所属或所投资企业国有资本的出资人。“国有资本营运决策会议”履行本级政府的国有出资人职能，由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、有关党政部门负责人、国有资产行政主管部门负责人及政府聘请的有关专家组成。决策会议不是政府的组成部分，成员均为兼职，按照董事会的议事规则行事，主要职责是制定本地国有资本营运战略，组建、监督和考核营运机构的营运情况。国有资本营运机构主要有三种组建方式：一是由符合条件的集团公司、投资公司改建而成；二是将专业经济部门职能分解后改组为营运机构；三是新设营运机构。营运机构和所投资的企业之间是出资人和被投资企业的关系。
二、公司治理结构的变化及效率的比较分析
（1）公司制国有企业的发展和效率变化
公司制国有企业是指根据《公司法》设立的股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司。1984年11月，由上海声电总厂发起成立的上海飞乐音响公司，是中国改革开放后第一家股份有限公司。1990年11月和1991年4月，上海、深圳先后经国家批准开办了证券交易所。此后， 公司制企业在中国得到了较快的发展。据统计，到1995年底，全国已有股份有限公司2400多家，有限责任公司（包括国有独资的有限责任公司）17500多家。 在上海证券交易所上市的股份公司国有股占公司总股本的比例平均为59%，在深圳上市的股份公司的国有股比例为47%。如果考虑到多数法人股最终也是由国有法人持有，国有股占股份公司总股本的比例将在70%左右。同时，由于中国的股份制改造工作尚处于试点阶段，进行股份制改造的企业主要是属于竞争行业的国有中小型企业，涉及交通、能源、金融等重要行业股份制试点尚未全面展开。以深圳证券交易所上市公司为例，1995年3月底共有121家，属于能源、交通行业的只有3家，占上市公司总数的1%，其余为商贸企业、一般日用品生产企业及房地产开发企业等，均属于一般竞争性行业。
公司制国有企业与工厂制国有企业相比，利润分配方式发生了重要变化，公司制国有企业由于国家不再是唯一的股东，因而按持股比例即产权份额进行分配就成为公司制企业利润分配的主要方式。调查结果表明，有过半数的企业（51.3%）是按持股比例分配利润的。
公司制国有企业的生产经营目标导向有了重要变化，优先重视的目标依顺序分别为：（1）实现利润（90.7%）；（2）市场销售（88.5%）；（3）生产成本（87.0%）；（4）资金使用效益（83.6%）； （5）技术改造（81.6%）。这五项目标都占80%以上的比例，这说明公司制国有企业已经基本上成为市场利润导向型企业。利润最大化已经成为公司制国有企业的首要生产经营目标，注重市场销售、降低生产成本、提高资金使用效益和加快技术改造已经成为企业实现利润最大化的主要手段。在这五项目标之后的排序依次为：（6）利税率；（7）职工工资及福利；（8）劳动生产率；（9）生产规模；（10）留成利润用于企业发展；（11）上缴利税；（12）贷款效益及偿还；（13）让出资人满意。
从我国公司制国有企业的发展情况看，公司制对于转换企业经营机制、增强企业活力、筹集发展资金、保证国有资产保值增值和调整产业结构等都具有积极作用。调查结果表明，70%以上的企业一致认为改制为公司制以后，企业在整体活力、经营自由度和工资、奖金决定权三个方面有明显改善（76.9%，74.7%和70.1%）；过半数的企业认为实行公司制以后在投资决策权、职工的录用与解聘权、利润分配权和融资自主权四个方面比改制前有所改善（62.4%，58.8%，55.0%和52.4%），在成本控制、技术改造、设备投资、资金预算约束和上缴利税四个方面比改制前明显感受到压力增大（62.2%，57.8%，55.4%和53%），在工资奖金控制、财会统计及与政府主管部门保持紧密联系三个方面压力比改制前减轻（ 53.8%，58.1%和83.7%）， 政府行政主管部门与国有企业的联结程度进一步下降；83.7%的企业认为改制后与政府主管部门保持紧密关系的压力明显减少；同时，75%以上的企业认为改制为公司制以后，在亏损自负和市场竞争两方面受到的压力增大（76.5%和76.4%）；60.5%的企业认为在资产买卖权方面没有改善，甚至还有所恶化。
（2）国有企业和非国有企业公司治理结构的效率分析
尽管国有企业的改革仍在不断深化，但它与乡镇企业治理结构相比仍存在较大差异：（1）在剩余收益索取权上， 国家对利润的占有份额，在乡镇企业平均为20－25%，国有企业为60%，而且呈刚性。职工占有份额，在乡镇企业为10－20%，与国有企业接近，也具有刚性。因此乡镇企业中最后余留的具有弹性的剩余部分要大于国有企业。（2 ）在剩余控制权上，乡镇企业受政府主管部门的限制少于国有企业；在生产计划、投资扩大再生产、雇用工人、工资资金分配上的决策权多于国有企业；来自内部成员（如职工代表大会）的限制少于国有企业；在决定产品价格方面，乡镇企业不受政府限制的比例为66.6%， 国有企业为19.6%。（3）在企业经营产生方式上， 乡镇企业比国有企业有较强的外部竞争约束。如果经营不善，乡镇企业经营者要么重返土地，要么下岗当工人，没有机会象国有企业经营者那样再调到另一家企业或政府部门工作。如果经营得好，企业经营者也没有机会脱离乡镇企业。这是因为，一是所形成的企业家人力资本不适合到政府工作；二是由于私营企业运转成本高，单干的机会成本高，也不适合到私营企业工作；三是由于身份上的限制，更不可能到国有企业任职。
在国有企业内部，政府活动边界在改革过程中不断缩减，形成了国家控股、国家参股和机构持股三种治理结构并存的局面。国家控股企业治理结构存在着“无约束的内部人控制”问题。这是因为：（1 ）股东大会未能对董事会形成有效约束。政府拥有股权结构中的50%甚至80%的国有股，企业仍存在行政主管部门。中国企业家调查系统（1994年）调查表明，有行政主管部门的股份制企业占56.2%，无行政主管部门但有挂靠政府部门的占19.7%，董事长由上级主管部门任命的占39.5%。（2）董事会缺乏对高级经理人员的有效约束。股份制企业中， 有34.4%总经理任命与上级行政主管部门有关，由董事会任何的在一定程度上也体现了政府意图。（3）监事会形同虚设。 监事会成员往往是国家股东指定人员，容易和由上级行政主管部门任命的董事长或总经理形成“合谋”。（4）资本市场和经理市场不完善， 公司“内部人”没有受到外部约束。
由于治理结构的效率不同，反映在不同类型的企业增长速度也不同。从1979－1994年，中国工业总产值年平均增长速度为19.9%，国有工业产值年平均增长速度只有13.8%，而非国有企业产值年平均增长速度为28.2%。不同所有制企业的增长速度呈现出外资企业高于个体、私营企业，个体、私营企业高于集体企业，集体企业高于国有企业的态势，国有、集体和其他所有制的增长速度比为1∶1.2∶2∶2.2。虽然国有企业与非国有企业具有许多不可比的因素，但国有企业治理结构的低效率是明显的。在国有企业中，实行股份制改造的企业增长率要高于未改制的国有企业。1994年，股份公司的平均销售额增长率为62.73%， 利润平均增长率为108.74%，净资产平均增长率为42.39%， 大大高于其他国有企业。从经济效益指标来看，1995年股份制企业的总资产报酬率、净资产收益率、资金利率分别为10.68%、10.27%、11.33%， 其它国有企业分别为8.72%、4.1%、8.01%， 股份制企业明显高于其它国有企业。
三、公司治理结构相关政策法规评论
1.关于公司运作的司法程序保障机制
关于诉讼机制仅仅见诸《公司法》111条：“股东大会、 董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为或侵害行为的诉讼。”这可以看作是股东代表诉讼的规定。但即使这条仅有的规定也存在一定的模糊性或漏洞，从而使其本应具有的作用大打折扣，如对“两会”（股东大会、董事会）的不法决议，股东之外的利益主体如债权人、监事等能否起诉？股东是否仅仅对“两会”的决议才有诉权？相当多的情况是没有决议，但大股东、董事、经理乃至公司之外的第三人都有可能对公司有不当行为，此时，在公司怠于行使诉讼时，股东可否起诉？股东的请求事项是否仅限于要求停止该危害行为？该条没有明确股东能否请求损害赔偿或其它如无效、撤销之诉？股东按该条起诉，应当以谁为被告，公司、董事会、还是股东会？这些问题从111条都无法找到答案。 除代表诉讼之外的其它诉讼类型，我国公司法都未提及。
缺乏有效的程序保障机制实际上将必然导致公司法许多权利条款无法落实，义务条款失去其应有的强制力，仅靠各主体的自觉措施，所谓管理科学、激励与约束相结合的内部管理体制仅仅是法律上或章程中的口号而已。我国公司制度改革实践中出现的问题已证明了这一点。如当前，上市的股份公司应该说是我国以建立现代企业制度为取向的企业改革进程的排头兵。然而，正是上市公司在向人们展现新经营机制的活力的同时，也暴露出许多不足之处：如不少上市公司把筹资当作唯一的目的，转换企业经营机制被置于次要地位；资金投向追求短期效益，不按招股说明书使用募集资金；有些公司盲目增资扩股，股本膨胀过快；更令投资者担心的是信息披露问题——定期财务报告失真，对一些重大事项需履行临时报告和公告的法律义务缺乏自觉性等等。上市公司的这些违规行为较典型地说明了公司内部治理结构的局限性，缺乏有效的外部机制不能不说是这些违规行为得以产生的一大因素。
我国现行公司法及其实践偏重对违法行为的行政制裁，即主要采取罚款或撤销公司登记的行政手段来制裁有关责任者或公司。这种行政救济来自政府，政府行为的公法性质，决定其只着眼于公权和公共秩序的维护，公司相关利益主体的权利损害并不能通过政府行为得到弥补、赔偿；事后制裁方式也使其不能有效地避免、预防公司利益主体损害的发生。成熟的市场经济国家公司法为公司运作所提供的诉讼与非诉讼的司法程序保障，是投资者或其它利益主体自我选择的救助，直接出于维护自己或者公司的合法权益的动机，这种救助来自有终局决定权的法院，这就为公司内部机制的顺利运作及主体利益损害的预防与救济提供了强有力的公力支持。此外，我国目前处于经济转型时期，政府对企业经营自主权的干预仍保持较强大的惯性，如政府以管理计划经济的审批方式干预上市公司的自主经营，以对国有企业领导干部管理模式来管理上市公司的高级管理人员已成为当前上市公司规范运作和转变经营机制两大体制障碍。因此，企业制度改革的当务之急是要让政府转变职能，在公司外部干预机制的模式选择上，除必要的行政管理由行政机关进行外，应以司法程序保障作为主要制约机制。
2.关于企业监控与《商业银行法》
对企业监控可分为两类，一是对参与企业日常生产经营决策，对企业一般活动进行监控，这被称为事前监控；另一类则是参与企业资本重组之类重大决策，对企业拍卖、收购、兼并、破产等行为进行监控，这被称为事后监控。一般对企业实施监控的主体有国家、股东、银行和企业职工等，或单一主体监控，或多主体监控。就我国经济转轨的现实而言，政府对企业仍持有事后监控的权力，尤其是对国有企业拍卖、兼并、破产等资产重组决策具有绝对的控制权，而且政府还掌握更换企业经营管理者的权力。如果把政府作为国有企业所有者，各级政府分级所有各类国有企业，那么政府对企业监控相当于现代企业制度下股东对企业的监控，但股东对企业监控是以有效率的股票市场为前提的。我国现在还不具备完善的证券市场机制，而且在许多情况下还不知道哪级政府哪个部门作为哪些国有企业所有者，于是在不允许新的监控主体进行监控的情况下，事前监控机制被悬空，转轨经济中的“内部人控制”问题也就产生了。
面对银企之间巨额债务和对国有企业监控不力，出现“由内部人控制”的现实，必须让银行企业监控体系中占有一席之地，充分发挥银行在企业监控中的优势。为了不与《商业银行法》相抵触，作为一种现实可行的选择，暂时抛弃银企产权融合思路，以银行信息优势为基础构造转型经济中新型银企关系，即政府对企业的监控权力部分让渡给银行，让银行与政府共同对企业实施监控，具体措施可设想为：第一，通过法规、文件明确银行在国有企业资产重组决策机制中的地位，让政府和银行都成为国有企业资本重组决策的主体，共同享有对企业事后监控的权力。第二，政府在选择一些国有大型企业高层经理时，应让银行进入企业人选决策体系中，银行具有建议权或者表决权。第三，强化银行的间接控制手段——信贷控制，在企业充分履行贷款协议，企业正常经营时，银行不干预企业内部事务；如果企业违背信贷协议，则银行采用相机控制权，对企业经营活动进行干预。显然，这些措施是一些临时性的过渡措施，其有效与否还取决于银行人员的素质和积极性，而且还应与深化企业改革、建立现代企业制度目标一致。
3.关于《破产法》与国有企业的治理结构
中国工商银行企业破产问题课题组（1997年）对实行“资本结构优化”试点的50个城市的企业破产问题作了专门调查。突出的问题表现在，在具体操作过程中，存在各种手法来造成“无产可破”或“无产可以用来抵偿国有银行债务”的现象。“破产”实际上已经成为企业逃债、废债的一种形式，从而使银行的债权受到严重侵害。1995年和1996年共涉及工作贷款本息280.6亿元，占工行1996年9月末贷款总余额的1.9 %。法院终裁工行受偿额为41.8亿元，受偿率仅为14.9%。工行贷款本息的损失达到238.8亿元，损失率达到85.1%。借破产之名， 行废债之实的情况的发生，充分反映了现行体制缺乏对债权人利益的充分保证，而这又意味着债权在国有企业治理结构中的被动地位。更为甚者，因财政财力困难、社会保障滞后、保险不普及等原因，本来应当由政府财政部门、社会慈善机构和保险部门承担的针对退休、失业、灾害等的社会保障，也经常由银行发放“济贫解困”和“安定团结”贷款来解决。这种做法不仅进一步加重了银行的负担，更为严重的是使国有企业和国有银行之间的债权债务关系失去了严肃性，从而使银行蜕化为人们经常讲的“二财政”。
由于我国国有企业与国有银行之间不存在根本的利益冲突，也不存在相互的制约关系，所以它们之间的债权债务关系的严肃性很容易遭到破坏，因而很难形成严格的债权债务关系，而只能是一种虚拟的债权债务关系。虚拟的债权债务关系无法象真实债权债务关系那样发挥作用，所以无法起到约束经营者行为的作用，进而增进企业的效益。要从根本上改变现状，则必须将国有债权转化为民间债权。实现这一目标的途径也许有很多，其中一个思路就是，国家放弃通过对国有银行的控制来为国有企业融资的方式，实行国有银行通过吸收民间资金来充实资本，改善资本结构，逐步实现民营化。国有银行实现民营化以后，它与国有企业之间债权债务关系就是一种“硬约束”的真正的债权债务关系了。这一思路不仅可以解决国有企业与国有银行之间的债权债务关系的“虚拟性”问题，而且民间资金的注入有利于缓解由于国有银行的大量不良债权问题所导致的银行潜在的经营危机。银行与企业之间规范的债权债务关系建立之后，银行的债权依据“破产法”等有关法规在企业的治理结构中可以起到应有的积极作用。
“债权债务关系的虚拟性”是造成国有银行的债权在国有企业的治理结构中无法发挥应有作用的根本原因。但是除此之处，在我国实际经济运行中也还存在其他一些具体的因素，妨碍了银行债权作用的充分发挥。如局部利益与整体利益之间的矛盾，还有经济立法与执法中所存在的问题。只要地方政府在破产程序中有干预的能力，破产就容易蜕化为地方企业单纯的“逃债”行为，从而不利于企业治理结构的完善。目前我国的“破产法”等经济法规中对债权人的权益和对债权正当权益的保护手段的规定还存在不周之处；在执法过程中也存在着违反“破产法”的大量违法破产行为。为了改变我国国有企业治理结构中的缺陷，充分发挥债权在企业治理结构中应有的作用，应该采取如下的对策：首先，通过加强法制建设，完善有关立法并严格执法实现对债权人正当权益的保障。需强调的是，有关的立法与执法工作并不仅仅是为了解决债权“弱化”的问题。实际上，“破产法”是债权在企业治理结构中发挥作用的依据，从广义上讲，甚至可以说“破产法”是企业治理结构的一个组成部分。“破产法”中对破产程序的具体规定会影响到破产机制的效率，应当有意识地培育和完善严谨的法律体系，使企业治理结构建立在坚实的基础之上，为债权作用的发挥创造好的条件。第二，为了防止地方政府对银行业务的干预，应当采取措施加强银行部门的独立性，使银行的经营不再受制于各级政府。为防止地方利益作祟，应采取有力措施保障政府不介入企业与银行之间的债权债务关系的处理过程。
标签：国企论文; 公司治理结构论文; 营运经理论文; 企业经营论文; 国有资本经营预算论文; 国家部门论文; 股份改制论文; 宏观经济论文; 投资论文; 银行论文; 债权债务论文;