政府：在国有资产重组改革中的角色定位，本文主要内容关键词为：资产重组论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
对国有企业实行战略性改组，其本质是促进以市场配置资源为基础的资本流动。
我国的经济体制改革已经进行了20年。我国以企业改革为中心内容的城市经济体制改革也已经进行了15年，总结改革的实践和经验，可以说，使我国绝大多数国有企业彻底走出传统计划经济体制的束缚，并在市场竞争中基本走出困境，是我国经济体制改革是否取得最终成功的关键，而能否使占据我国国民生产总值60%以上、占据国家财政收入80%左右的大中型国有企业真正建立起具有市场竞争效率的“现代企业制度”，则又是国有企业改革的成败所在。因此，以产权改革为核心、以资本为纽带，对国有企业实行战略性改组，推进资本要素的合理流动和有效率配置，就构成了最终完成国有企业改革的本质内容。按照十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和党的十五大的规定，对国有企业实行战略性改组包括了两层含义：其一是“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”；其二是“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐”。毋庸置疑，资本流动与重组是对国有企业实施战略性改组的基本载体和核心内容。但是，资本作为一种十分重要而且也是十分稀缺的要素资源，其在市场上的合理流动、重组与再配置的实质是要使有限的资源配置更具有效率和效益。这就要求我们在推动资产重组和流动的改革过程中，必须按照社会主义市场经济发展的要求，强调效率与效益优先的原则，使资本要素从原有资源配置中的低效率、低效益，以及其边际效率明显递减的状态下解放出来，使有限的资本资源得到合理配置，发挥最佳效益。因此，在以资产重组的国有企业改革中，必须坚持发挥市场配置资源的基础性作用，必须坚持让直接参与市场竞争，直接面对市场、了解市场消费需求的企业，因市场竞争中自主选择资产重组的方向、对象和方式。而决不能再走过去那种由政府直接插手、包办、干预本应由企业自主进行的资本要素配置、组合和改造活动。然而，时至今日，我们又不能不看到，在现实的改革进程中，由政府直接策划、干预甚至包办代替国有资产重组活动的事例仍是屡见不鲜：一些地方政府不考虑客观实际和市场行情，甚至不考虑企业之间是否有内在的经济联系和产业间的前后向关联，就盲目地策动和捏合企业间的资产组合扩张，追求形式上的而不是真正经济意义上的“企业资产规模”和“规模经济”。从理论上讲，政府、甚至党的机关直接策划、干预甚至是强制性地捏合企业间的资产重组、企业兼并等活动，是与市场经济运行规则相背离的；而不考虑市场经济发展规律、背离市场经济运行规则的主观盲动必将是低效率甚至是无效率的；即使在改革初期可能会产生一些好的效益，也将是难以持久的。因为良好的效率和效益只能是产生于真正的规范的竞争之中，而不是产生于没有内在粘结应力的捏合之下的。但是，在现实的改革中，政府作为国有资产的出资者，确保国有资产的保值、增值的责任并确保取得按资产份额所应获取的收益，又必然会要求它去关注国有资产的重组问题。那么，政府如何去关注、关心国有资产的运作和保值增值，如何去关注、关心自己的所有权益等等，这是需要我们在深化改革中必须认真考虑和进一步加以界定和规范的。
二
企业是资产运营的主体，资产运营应在市场中进行，政府不能搞包办代替。
资产重组，是指通过一定的经济和法律的方式，使特定资产产权在市场上进行合理流动，重新构造与组合，形成新的企业组织形式，行业结构与企业产品结构优势，从而实现要素资源优化配置的市场经济行为。为了保证实现资产经营运作的市场经济行为，国家已经通过政策和法律对确立法人财产权，完善企业法人制度作出了相当明确的规范。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体”。“企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任”。1993年12月29日颁布的《中华人民共和国公司法》则将这些政策规定上升为明确的权利、义务和法律责任规范。为了更好地推进国有企业改革按照改革的既定目标前进，党的十五大报告进一步强调要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。企业依法自主经营，自负盈亏。政府不能直接干预企业经营活动。
产权清晰、权责明确的内容实质，就是明确地将国有资产的所有权和使用权划分开来，明确规定国家拥有财产的所有权，而企业拥有独立的法人财产权。财产所有权保证出资者享有资产收益、选择管理者、参与企业经营等重大决策的权力，但不能对法人财产中属于自己的部分进行支配，只能运用股东权力影响企业的行为，而不能干预企业的经营活动。法人财产权则保证企业依法享有对法人财产的占有、使用、收益和处分权，以独立的财产对自己的经营活动负责。这些都从政策上和法律上明确规定了企业是资产运营主体的权利，企业有权根据市场供求变化、效率优先和市场形成要素价格的原则，在市场竞争中自主进行资产运作和合理的资产交易与重组活动，并承担相应的法律责任（其中包括确保国有资产保值增值的法律责任）。资产重组理应是市场配置资源的过程和市场配置资源的重要内容，是企业之间在市场竞争中的一种自主自愿选择和合理有偿转让过程。政府作为出资者，则有权参与企业资产运营活动的决策和讨论，但绝不能再以国家意志、政府的权力凌驾于企业之上，凌驾于董事会和职工代表大会之上，直接干预或者直接决策企业的资产运营活动；也不能越俎代疱，走过去由政府包办代替，搞“拉郎配”的老路。如果这样做了，就背离了国有企业改革就是要彻底割断政企不分、权力和经营不分的脐带，彻底摆脱企业作为政府行政机构的附属进而导致效率低下和市场竞争不公平局面的初衷。同时，也会因为政府无法直接和真正地了解市场需求变化、市场竞争的细微之处，以及政府与企业因功能不同而在经济绩效思维、决策动机、市场供求评估、经营决策效率等方面的差异而导致体制上的摩擦和信息不对称性，从而会带来一系列的经济和社会后遗症。
三
政府应该为资产重组提供政策导向，创造公平、公正的良好环境。
在企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，并依法享有法人财产的占有、使用和处分权之后，政府应如何参与国有资产运作的决策讨论，如何去关注关心国有资产的运作及其保值增值问题，如何去关注关心实现政府作为所有者的权利和获取应得的收益问题呢？笔者认为，最关键的是要把握住两点。其一是，政府必须严格按照《公司法》《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和党的十五大的有关规定，以资产所有者的身份派代表参加董事会，“对国有资产实施监督管理”；作为董事会成员参与资产经营、资产收益分配、选择管理者等重大决策，但不能对法人财产中属于自己的部分进行支配；通过股东的身份运用股东权力影响企业的经营行为，而不能直接干预企业的经营活动。其二是，为了使现有存量的国有资产更好地发挥经济效用，政府应当采取鼓励国有资产在社会上进行合理流动的政策，并积极地为资产合理流动创造良好的政策环境和法律保障。在现实的改革过程中，不断地发生政府直接出面捏合企业间的兼并，甚至不与企业商量就强行命令企业兼并的情况，从主观上讲，政府的愿望和出发点是好的，因为它是想尽快地使企业经营状况好起来，使社会经济实力和综合国力更强大。但从客观上讲，这种行为却是既违背了市场经济发展的一般规律，也违背了国家的有关政策规定，甚至触犯了国家的有关法律、法规。这实际上反映出在由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨之后，政府经济管理职能的定位和如何尽快到位问题，以及政府管理经济到底应该管什么的观念转变问题。在我国经济全面走向社会主义市场经济体制的条件下，政府必须尽快转变观念、转变职能，必须尽快地从习惯于对社会经济活动进行直接干预转到对社会经济活动进行间接宏观调控的工作思路和轨道上来，尤其是不能再直接干预微观经济主体的各种正当合法的经济活动。应该说，在资产重组的国有企业改革问题上，政府第一位的工作应该是做好服务工作和宏观政策导向工作。具体说来至少应该包括：（1）创造公平、公正、公开的市场竞争环境， 提供规范的法律、法规保障，确保国有资产不流失，并在资产运营中做到保值增值，确保资产重组的产权各方合法经济权益不受到损害，承认和兼顾各方面的利益，明确各方面的责任，制止和打击市场产权交易中的各种不平等交易行为和各种违法行为；（2）为企业从事资产运营、 生产经营活动提供各种信息服务和政策咨询，利用在各个国有企业中拥有资产所有权的身份，以产业关联、市场关联和提高经济效益为基础，为企业间进行合理合法资产重组的资源组合活动进行“穿针引线”“牵线搭桥”，避免或减少企业间进行资产重组过程中出现信息不对称性，以降低改革的成本，避免或减少资产重组过程中的资源漏损；（3 ）加强政策引导，提供必要的政策扶持，一是通过制定政府扶持鼓励或限制和禁止发展的产业政策对企业资产重组进行引导；二是在政府税收、收费、信贷资金供给等方面给予一些必要的支持，比如给兼并企业一定期限的税收优惠政策，减、免企业兼并的登记收费，对兼并企业的债务实行一定期限的挂账停息等等；（4）健全资本运营的中介组织机构， 规范中介组织机构的工作规程，明确其所应承担的法律责任，使其严格遵守公平、公正、公开的市场操作原则。“专营企业兼并、收购和重组等业务的投资银行，是通过市场进行资本运行的重要中介机构，国家政策有必要予以支持并规范之，进一步规范专门从事证券业务的相关机构，提高其守法经营和执行国家政策的水平，严禁各种违规操作，提高工作效率和服务质量，以适应资本重组和资本市场进一步发展的需要”。
四
强化法律意识，提高政府的依法行政水平。
有关财产权利的法律是市场经济中最重要的法权之一，在发达的市场经济国家中，关于财产权利的法律对财产权利的界定与处置规定都是十分严肃也是十分严谨的，因为它涉及到经济人和自然人的基本经济利益问题。在我国的法律体系建设中，对有关这方面的规范也是越来越重视的。这些都要求我们必须在经济体制改革中、在处理国有资产重组、流动中谨慎地对待的，必须强化和规范市场操作和法律操作，切不可以儿戏待之，更不可以采用计划经济时代的做法去处置。法律意识淡薄、法制观念不强将使政府执政、行政走入主观、武断、狭隘而又自以为正确的盲区。其结果将是障碍社会生产力的提高和发展，延滞社会和文明的进步。市场经济是法治的经济，它不仅要求国家和政府必须为促进市场经济的平稳发展和平稳运行创造良好的法制基础，而且也要求政府必须严格守法、执法，依法治国、依法行政，成为社会守法、执法的典范，绝不容许有任何权大于法、言大于法的行为存在。当然，我们也应该认识到，法制建设是社会进步的一个渐进过程，我国的社会主义市场经济建设还处在初级阶段，适应社会主义市场经济发展需要的基本法律框架还相当不完善，全民的法律意识还远远滞后于社会主义市场经济发展的要求。建立和健全适应社会主义市场经济发展需要的法律体系，培养和提高全社会的法律意识都还需要一个相当长的过程。但是，尽快提高政府依法行政的意识，提高政府依法行政的水平则是不能等的。社会主义市场经济体制的迅速建立，社会主义市场经济的迅速发展，都要求政府必须尽快树立起强烈的法律意识和法制意识。否则，发挥市场配置资源的基础性作用就会受到干扰和削弱，国家对国民经济运行进行宏观调控的科学性也将减弱，社会主义市场经济的体制基础将会因此受到削弱和动摇。如果政府在行政中继续大量存在权大于法、言大于法的现象，其对社会发展的负面影响将是后患无穷的。因此，提高政府公务人员的法律意识，坚持依法行政、依法治国不仅是政府在经济体制改革过程中所必须强调和重视的问题，而且也是在处理一切经济和社会发展事务、管理一切国家事务所必须强调和重视的准则。
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