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【中图分类号】F116 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2001)08-0054-04
2001年10月，APEC（亚洲太平洋经济合作组织）将在中国举办第十三届部长会议和第九次领导人非正式会议，这是APEC在充满机遇与挑战、困难与希望的背景下举行的一次世纪盛会。APEC作为旨在推进亚太地区贸易投资自由化和经济技术合作的庞大官方国际组织，在新的世纪遇到许多新情况和新问题，如何健康发展、充分发挥作用，是各国政府和经济界人士共同关心和面对的一个重大战略问题。江泽民指出：“亚太经合组织应发展成为一个具有鲜明亚太地区特色的经济合作组织，亚太经济合作组织成员的共同目标是既推动贸易投资自由化，又开展广泛的经济合作。它既努力寻找共同利益，又充分尊重不同成员各自的利益。它既对区域内开放，又对区域外开放。这样的一种合作方式才会具有生命力。”（注：江泽民在APEC日本大阪会议上的讲话，载《人民日报》，1995年11月20日。）这是中国APEC战略的根本指导方针。在21世纪，中国如何利用APEC进一步拓展发展空间，就政府方面而言，挑战则是全面性、深层次及全方位的，面对的挑战越大，承担的责任也越大。由于我国无论是在政府职能、机构设置，还是管理机制上都处于转型期，因此，深化政府机构改革，加快政府职能转变，努力培养政府适应和驾御市场经济的能力，是中国现代化进程中亟待解决的重大问题。
发挥APEC中的政府作用是经济全球化、区域化发展的客观要求
APEC是区域主义在全球发展的产物，但它又具有自己鲜明的特色，走的是一条不同于传统的、封闭的区域主义新路子，创造了一种新的区域经济合作模式。奉行“开放的区域主义”原则，（注：1991年《汉城宣言》中正式写入“开放的区域主义”原则。）是APEC中关键的要素。APEC中的大多数原则其实质是针对政府而言的，如要求政府开放市场、国家间的经贸交往互惠平等、国民待遇、及时处理企业或行业在开放市场和经济技术合作过程中遇到的新问题，等等。因此，在APEC机制运行过程中，各成员政府的作用极为重要，它可以根据本国的基本利益并考虑到其他成员的利益，为实现APEC的两大目标制定相关政策并提供保障。
自从1993年世界银行发表研究报告：《东亚奇迹：经济增长和公共政策》以来，政府在东亚经济发展中的作用就成为一个世界性的话题，并且受到经济学、政治学和理论界的特别关注。（注：[日]青木昌彦、金滢基、奥野－藤原正宽：《政府在东亚经济发展中的作用——比较制度分析》，中国经济出版社，1998年版，序言第1页。）从某种意义上说，政府和市场是社会发展的两个轮子，各自发挥其功能作用，并随着社会、政治、经济条件的变化沿着自己的轨迹发展。马克思主义国家学说认为：国家是为了“经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭”，由此来“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内”。因此，国家的主要功能就定位于：维护统治阶级的政治秩序和经济秩序以及有效地管理社会。
如今，世界各国都不得不面对如何处理政府与市场关系的严峻课题。一面是成熟的、发达的市场，一面是日益扩大的政府经济干预。在社会经济发展过程中，对这种“共生现象”的产生和存在，应该透过“现象”与“本质”的某种关联性，从中找出内在的具有规律性的东西。（注：[美]约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济—政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社，1998年版，第16页。）从政府与市场发展演变的历史沿革看，亚当·斯密的时代特别强调“看不见的手”，市场对生产力的创造就如同神奇的“法术”，“在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大。”（注：《马克思恩格斯选集》，人民出版社，1995年版，第1卷，第277页。）近代市场经济实行的是自由无序的市场经济，政府是远离市场的，但它对激活经济效率和活力、促进资源的有效配置、为社会创造巨大的财富发挥了重要作用。但这种市场万能论的神话，20世纪30年代初在席卷世界的经济危机中终于走到了历史的尽头。这场经济危机，把市场经济的缺陷暴露无遗，抨击了人们认识的虚幻世界，迫使人们改弦易辙寻找新的理论和出路。于是，在30年代之后，“凯恩斯革命”强调“看得见的手”理论则应运而生。凯恩斯主义从政府干预和宏观调控方面对传统的市场经济作出否定。此后，凯恩斯的经济哲学变得比任何时候都重要，各国政府纷纷采用“干预主义”政策来指导经济，（注：[英]《焦点》月刊，2001年2月号文章：《拯救经济学的人》。）并且十分郑重地把国家推到社会经济活动的第一线，堂而皇之地直接进入资源配置的流程中。发轫于苏联、二战后许多社会主义国家仿效的高度集权的计划经济体制，在发展模式上对市场经济作出全盘否定。计划经济确为社会主义经济发展带来辉煌，但在20世纪60年代后，效率低下、商品短缺、官僚主义已成为计划经济的通病。与此同时，资本主义国家的政府干预普遍出现滞胀，凯恩斯主义经济学开始变得不再时髦。（注：[英]《焦点》月刊，2001年2月号文章：《拯救经济学的人》。）世界经济发展的实践和市场经济派与政府干预派两种不同理论观点的长期论争，最终的结果是，双方在互相吸收和相互渗透的基础上达成共识：政府和市场各自有其运行的轨迹，它们对社会的存在和发展所履行的功能作用是互补、互鉴，政府和市场的作用同等重要，是社会前进的两个“轮子”。建立既有发达的市场机制，又具有适度政府干预的现代市场经济，是历史发展的大趋势和绝大多数国家的共同抉择。人们对政府与市场的认识，经历了一个长期曲折探索的过程，对它们各自的职能作用，是从它们的“缺陷”中才得到较为深刻的认识。从市场的“缺陷”想到政府的作用；从政府的“缺陷”，又想到市场的作用，最终经过数次往返轮回的实践，人们才逐步认识到必须依靠“两只手”的作用推动社会前进。（注：曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社，1998年版，第7页。）APEC的诞生，正是适应经济全球化的客观趋势，亚太地区各国政府联手行动，在区域范围内运用政府力量规范和健康发展世界市场经济，推进地区经济一体化的一个有益探索和尝试。
APEC中政府共同作用的基本特征
APEC是一个经济合作体，主要活动是推动地区市场的开放和促进地区的经济发展，是把亚太各国和地区联系起来、开放市场、开展合作的不可缺少的纽带。亚太地区是全球性最突出的一个地区，APEC成员的经济体制和发展水平、政治制度、宗教、文化、民族、价值观念各不相同，相距悬殊。在这样错综复杂的条件下开展大区域的贸易和投资自由化及经济技术合作是没有先例的。（注：张蕴岭、赵江林：《走发展、合作、开放之路》，经济管理出版社，2000年版，第12页。）为使成员们达成共识，实现APEC所定的两大目标，各成员政府的作用极为重要，APEC的规则对各成员政府的权力提出了一定限制，对各成员政府适应APEC运行的能力提出了挑战。
作为经济组织的政府和其他经济组织相比有很多不同之处，主要有两大显著特征：第一，是对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。全体社会成员是强制性的隶属于某个国家的，这一毋庸置疑的事实赋予国家一种强制力，而这种强制力是其他组织所不具备的。（注：[美]约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社，1998年版，第45页。）斯蒂格利茨的观点，即政府组织的特点是其统一性和强制性。政府代表大众的利益，因此有权对各公民采取强制性措施。在全球经济一体化的进程中，政府在管理本国经济时应扮演怎样的角色？德国财政部长汉斯·艾歇尔撰文写道：政府只需要提供经济发展所需要的基本操作系统，私营部门则负责维护经济的各种应用软件。但是，政府并不能简单地放任不管。我们不是单纯为了放权，或是为了某个特定部门的需要而放开管制。我们放开管制的目的是改进“操作系统”，促进经济快速发展，让更多的人就业，并使工作更加有效益。（注：[英]《国际先驱论坛报》，2001年1月30日。）新经济和全球化已成为当今世界主要发展潮流，它既给APEC成员带来新的发展机遇，也带来新的挑战。由于各成员所具备的资源和条件存在极大的差别，因而全球化所带来的不均等的利益格局在亚太经合组织各成员之间，特别是在发达成员和发展中成员之间一时尚难以消除，这样在新经济的机遇面前便产生了新问题。那么，摆在亚太经合组织面前的艰巨任务，就需要不断地调整亚太经济合作组织自身的活动内容，反映国际和地区形势发展的最新特点，力求符合亚太地区合作的客观需要，最大限度地寻找各方利益的汇合点，以推动成员的共同发展与繁荣。通过解决新经济和全球化带来的新差距、新问题，使APEC能够继续遵循缩小差距、实现共同发展这一初衷。因此，充分利用好经济全球化的国际环境，加强经济技术合作，借助外部力量发展壮大自己，整顿规范国内市场经济机制，创造一个有利于知识和技术自由流动的环境，以使技术合作发挥最大的效应，这是APEC成员特别是发展中国家成员的政府所要解决的重要任务。APEC机制运行中的各成员政府共同作用的基本特征主要体现在以下三个方面：
第一，加强基础设施方面的建设，保证经济长期可持续发展。各成员政府通过对本地区的基础设施建设，形成良好的对外开放的经济环境。其重点包括能源、交通、通讯和信息网方面的建设与更新完善。这也是亚洲金融危机留给人们最重要的教训之一。虽然1997年爆发的亚洲金融危机已成为过去，但是其暴露出的问题还远远没有得到很好的解决，包括受危机严重冲击的成员在内的所有成员，都需要进一步改善内部的经济环境，从根本上解决经济危机遗留下来的问题，以促进经济的新发展。各成员政府的主要任务是：制定政府的政策法规，这是增加政策透明度的重要措施；政府确定经济发展的优先目标，以引导产业发展的方向；规划经济发展前景，有利于判断经济发展趋势及选择未来发展方向。
第二，改善国内政策环境，共享全球化和新经济带来的利益。各成员政府通过制定与APEC地区性政策框架相配套、相协调的相关政策法规，为成员间知识和技术的自由流动创造条件，并为经济技术的合作创建一个良好的软环境。通过政策体系的健全和完善，形成开放的市场系统，鼓励支持APEC内外的技术合作，进一步增强其透明度，对各成员之间的技术合作给予明确引导。同时，也尽量减少各成员间的歧视性措施。从不同成员来看，居于科技创新能力前沿的成员政府，其政策主要是进行国内技术政策调整及与其他政策的协调，尽量减少和清除对技术合作的限制与障碍；作为技术创新能力较差的成员政府，应着重改革国内经济体制，减少国内在技术合作中发生的不必要的交易成本，从而提高知识和技术的有效流动。发达成员和发展中成员要实行持续的政策对话，加强政策的一致性。（注：张蕴岭主编：《走出危机的阴影》，经济管理出版社，1999年版，第144页。）APEC不可能离开时代的发展来谈成员的发展问题，要重新激活经济技术合作活动，就必须通过经济技术合作的单边行动计划这一机制，动员更多、更新的资源投入到亚太经合组织中来，促进各成员政府和企业对经济技术合作履行职责，力求共同发展。
第三，作为发展中成员的政府具有遵循市场经济发展规律、培育和完善市场的职能。政府是市场发育的第一推动力，市场主体的成长有赖于政府的规范和整顿。在APEC各工作小组及委员会中，参加者都是各成员政府的相关机构的代表，因此，APEC的各层级工作机构的活动，实际上可视为各成员政府相关机构工作的延伸。根据APEC推动地区市场开放的原则，健全、完善的市场体系是对外开放和市场机制得以发挥作用的重要前提。由于发展中国家的市场化进程起步较晚，基础较差，市场体系不成熟、不规范，以致造成有形市场发育较快，而无形市场明显滞后；初级市场发育快，而高级市场发育缓慢；全国统一大市场还未形成；国内市场还未与国际市场接轨，这在很大程度上限制了市场机制功能的发挥。西方发达国家市场体系的形成与完善，是一个自然发育、自发形成的过程，经历了一个相当长的时期，付出了巨大代价。而发展中国家政府宏观调控市场经济的行为，就是利用后发优势，避免重走发达资本主义的老路，缩短工业化进程，借助政府所具备的驱动力和引导力，积极参与、培育健全市场体制，这也是政府发挥作用的重要领域之一。
深化改革，建立适应APEC要求的中国政府体制
中国是发展中社会主义国家，在APEC中举足轻重，在参与过程中，改革的制度创新不但要从本国国情出发，也要顾及国际游戏规则与全球大环境。我国虽然建立了市场经济体制，但是与适应贸易自由化和经济全球化的要求相比较，还有相当大的距离。如何在APEC开放的地区主义条件下，有效地维护我国的经济主权和经济安全，有效地洞悉、防止、抵御、化解外来的显性和隐性的冲击，如何完成艰巨的体制改革和体制建设任务，都是对政府的挑战。
——科学、合理、适度地发挥政府作用，推动社会主义市场经济稳定发展。在当代，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，无论是发展中国家，还是发达国家，社会资源的合理配置还只能以市场经济为主旋律。社会主义国家曾经以政府取代市场，今天当重新认识市场经济作用后，主要任务是改革高度集权的计划经济体制，培育、发展和完善市场经济。就我们从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济转型而言，中国经济体制改革的经验证明，在经济体制转型的这个特定环境和条件下，还得依靠政府的积极驱动和引导，否则欲速则不达，甚至造成改革前功尽弃。政府不仅需要运用法律和秩序保障市场的正常运作，而且必须利用各种手段特别是经济手段和行政手段，培育社会主义市场，使之逐步成熟化、完善化及规范化。从政府与市场的本质看，既不能要求政府取代市场，同样，市场的运行也不能没有政府，在现阶段，即使市场经济再发达也需要有国家或者是作为其代表的政府，而且市场经济越发达和完备，生产和消费结构越复杂，越需要有一个强有力的高效廉洁政府。能不能按照管得最少的政府就是最好的政府作为衡量准则，还有待于进一步探索。
——按照国际通用的市场经济原则，根据APEC所要遵循的规则和要求，改革政府参与经济的方式和体制，构建中国政府参与和干预经济的新方式和体制。自APEC提出发达国家和发展中国家分别在2010年和2020年以前陆续实行贸易投资自由化的两个时间表及行动措施以来，亚太地区市场更加开放。政府将代表国家的根本利益，以公正的社会调解人的身份来调整各种利益集团的冲突，维持正常的市场经济秩序，尤其是反对国外垄断势力，维护本国企业正当竞争和发展的权益，以保证国民经济的稳步健康运行。为此，要求我国政府的职能必须从根本上转变，即从过去的“万能政府”转变为“有限政府”。而要实现这种转变，就必须改革我国的政府机构。政府职能的重点是转向构造和维护国内市场秩序，建立维护国家经济主权和经济安全的体制，进而赢得从战略上、宏观上控制局面的主动权。同时，政府必须树立起强烈的为社会、为企业服务的意识，制定实施这种服务的法律法规、组织系统及操作体制，这样既可以有效增强企业的活力，更有助于保证政府对微观经济层次的超脱。
——在经济全球化、对外开放已成为世界主潮流的新形势下，APEC自身发展也需要注入新的生机活力，以增强对成员的吸引力，并且要求各国政府在坚持“亚太经济合作组织方式”的前提下，提高政府管理能力，塑造全新的人才。现代意义上的“政府管理”，不同于传统计划经济体制下强化行政权力、画地为牢的做法，它要求政府在管理的观念上与方式上根本转变和重新定位。市场经济就是法治经济，政府应从传统的依靠行政权力的管理转变为依靠经济法制手段的管理，从过去的权力意志至上转变为保障和实现社会成员的权利。现代社会政府管理能力的强弱，是决定综合国力、国际竞争力的关键性要素。提高政府的管理能力，从宏观调控的角度而言，政府所调控的将不再是一个相对封闭的经济体，而是一个开放的、多元的、受到各国、各地区经济运行影响的经济体，政府的管理从内容到形式都将发生深刻而广泛的变化，其管理的难度和深度都大大增强。这就要求建立与其相适应的开放式政府，即决策开放、行政开放、必要的信息开放。政府所面对的这些挑战，最终要靠人才去应战。培养全新的人才，把过去大量的行政干部型的人才结构，改变为懂经济、懂管理、懂市场并能够构建在现代市场经济条件下进行宏观调控和政府运作的人才结构，这是中国政府现阶段所要解决的一项十分紧迫的任务。
[收稿日期：2001-06-11]