引导土地流转 增加农民收入，本文主要内容关键词为：农民收入论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.2 文献标识码:A 文章编号:1001-8263（2004）09-0001-05
从1997年到2003年的7年，农民人均纯收入平均每年增长4％，其中，2003年农民收入增长4.3％。同一时期，城镇居民人均可支配收入平均增长8％，其中，2003年城镇居民收入增长9％。在收入基数悬殊的条件下，两者的差距正以相差一倍的速度扩张，城乡居民收入差距持续扩大。城乡居民收入比由2002年的3.1∶1扩大到2003年的3.2∶1。增加农民收入，缩小城乡收入差距已经刻不容缓。
时隔18年，2004年中共中央再以一号文件强调增加农民收入，说明农村经济在国家发展战略中的地位再次凸现和“三农”问题的严重性及国家对这一问题的关注。增加农民收入包括减免农业税等多种方式和途径，我们认为，在新形势下，正确引导和规范农村土地流转对于增加农民收入、解决“三农”问题具有重要意义。
一、土地流转的内在动力和外在压力
土地流转权是农户土地承包权的重要组成部分，农户对承包土地有自主的使用权、收益权和流转权。土地流转将土地上的各种权属分离开来，在明确所有权、稳定承包权、放活使用权、强化管理权的框架下，由集体经济组织出面将土地使用权从承包权中分离出来，建立土地使用权的流转机制。土地流转是农业发展新阶段土地经营制度创新的客观选择，它在维持原有农地家庭承包制基础上，使农地使用权向种田能手、规模经营者、集约经营者集中，弥补分散经营的缺陷，挖掘土地潜在利润，是土地规模化经营的必由之路。土地承包经营权流转可以打破小规模经营格局，促进生产要素的合理流动与优化配置，增加农民收入，是农业现代化的选择之一。土地流转有土地置换、出租承包、农户退包、集体转让、委托转包、集体反租转包和股份合作制等多种流转形式。
首先，取得规模化经营带来的许多优势是土地流转的内在动力。第一，土地流转有利于高新技术和大中型农业机械的推广和运用，降低农产品的单位成本，提高农业经济效益。土地规模化经营可以避免家庭联产承包责任制下固定资产的重复投资，发挥大中型农机作业的优势，提高农业机械化水平。土地规模化经营为加大农业科技投入，发展高效、优质农业提供了外在条件。
第二，土地流转有利于增强农业主体市场活力，提高农业市场化水平。农业龙头企业、工商企业、科技人员和科技企业等成为租赁土地使用权、投资经营农业的一股新生力量。工商企业介入农业领域，增强农业市场主体的活力和抵御市场风险的能力，提高农业科技的应用和推广水平，并且以现代企业理念经营农业。
第三，土地流转有利于农业产业化经营。农地经营者由于拥有更多的生产资料与资金，具有比原体制下更强的抵抗风险能力与融资能力，有利于推行农业产业化。在实行农业产业化经营过程中，企业为获得稳定的原料来源与农户建立长期稳定的产销关系，农户为了保证产品销路与收入，需要与企业或市场中介联合起来。土地的规模化经营使土地集中，企业、市场中介组织以及农户之间的责、权、利容易界定。土地使用权流转集中有助于培育一批新型的市场农业经营主体，促进农业结构的调整，推进农业规模化经营和集约化经营的水平。
第四，土地流转有利于农村剩余劳动力的转移和消除城乡二元经济结构。在家庭联产承包责任制下，农村劳动力由于土地及户籍制度的限制得不到转移，这使得城乡二元经济结构长期存在。实现土地流转和规模化经营，可以合理地引导农村剩余劳动力向城镇以及工业部门转移，逐步消除城乡二元经济结构，促进现代化农业的发展。土地流转可以改变部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，促进农村劳动力向城镇集聚，推动城市化、农村现代化进程。
其次，中国人多地少，无论从横向还是纵向比较，都具有进行土地流转的外在压力。从纵向看，中国每年人口增加1000万以上，而粮食产地面积最高时期的15亿亩已经减少到目前的14亿亩，人均土地耕作面积持续下降。从横向比较，中国耕地更不具备比较优势。
表1 中国与主要发达国家人均、劳均可耕地比较（公顷）
可耕地美国加拿大英国荷兰日本中国
人均耕地 0.711.54 0.100.060.03
0.06
劳均耕地 18.21
73.928.2 6.4 7.51.0
在推行家庭承包制的过程中，采取按人口或劳动力平均分配土地，承包后农户的平均土地经营规模仅有0.53-0.63公顷，分布在9.7块地域上，比日本的农场土地经营规模（1.1公顷）小，远小于美国、西欧各国的家庭农场规模。农户经营规模小是我国农业商品化率不高，比较效益差的原因之一。我国与世界主要发达国家人均、劳均耕地差异很大（见表1），农户家庭经营规模狭小，直接影响对农业投入，降低土地资源利用效率。
近年来，农业面临的经营新形势是土地流转的外在压力，加速了土地流转的进程。
第一，土地收益下降使农民对土地投入积极性下降，土地流转成为他们的选择之一。在一些地方出现土地使用权流转中无人愿意接包和土地抛荒的现象，这种情况在一些中部传统产粮区表现得尤为明显。自从2003年第三季度粮食价格上涨以来，尤其是在今年中央一号文件的鼓励下，农民种粮积极性极大提高，必将有力地推动农村土地流转进程。
第二，企业和专业大户进入农业领域，为政府介入土地流转产生压力。近几年，在发达的农区和传统的农区，都已有一批企业和专业大户进入农业。他们为农业带来了资金、技术、市场和新的组织与营销方式。企业和专业大户进入农业的时机，与各级政府追求的农业结构的战略性调整和推进农业现代化的目标一致，得到政府的支持。另一方面，这些企业和专业大户从事的农业投资项目，一般较当地农户从事的传统农业的附加值更高，市场更为畅通，从而使土地的级差收益提高，这为地方政府和基层组织介入土地流转提出了新要求。
第三，农业产业结构的变化和农民的外出打工，降低了集体经济组织将农民的土地使用权流出的成本。在沿海发达地区，当地的产业结构已从农业为主转为二、三产业为主，大多数农户的收入已经不依赖于农业，土地对农户的收益重要性大大下降。在一些传统农区，由于农业的不景气，加剧了这类地区农民的向外转移，加上农产品价格过低，自发的土地转出困难，使村级组织介入土地流转。
在土地流转的内在动力和外在压力共同作用下，农村土地流转呈现出新的发展动向。一是流转形式多样化。有组织、有序成片流转的比重逐渐上升。二是流转范围扩大。土地使用权流转从以耕地为主逐步扩大到林地、草原等农用土地。土地使用权的流转范畴扩展到在不同地域、不同经济组织之间。三是土地流转主体活力增强。各类工商企业介入农业领域，有利于提高农业科技的应用和推广水平，并且催生和培育一批农业龙头企业。四是土地流转产生规模化。土地使用权流转促进了农业结构的调整，推进了农业规模化经营和集约化经营的水平。五是土地流转促进劳动力转移。它促进了农村劳动力向非农产业转移。
表2 农户进出入土地市场的意愿（％）
平均
河北陕西安徽
湖南四川浙江
有进出入土地市场意愿农户的比例① 57.0
41.273.062.1
69.460.965.2
近三年进出入土地市场农户的比例3.97.965.927.6
57.643.555.3
进入土地市场占有意愿农户的比例
59.5
18.390.244.5
82.971.484.9
愿意转入耕地农户的比例② 45.3
40.062.747.5
43.040.643.1
愿意转出耕地农户的比例
12.94.3 9.615.2
18.018.122.7
愿意转入与转出农户的比例之比
3.5∶1 9.3∶1 6.5∶1 3.1∶1 2.4∶1 2.2∶1 1.9∶1
近三年转入土地的农户比例 27.8
5.055.617.23
3.325.43 3.3
近三年转出土地的农户比例 7.61.4 4.0 2.19.0 6.519.7
转入土地占愿意转入土地农户比例
61.4
12.588.736.2
77.462.677.3
转出土地占愿意转出土地农户比例
58.9
32.641.7
13.81
50.035.986.8
注：①包括进入土地市场和有意愿进入土地市场农户的比例。②包括近三年转入过土地和有意愿转入土地农户的比例。
资料来源：张照新，《中国农村土地流转市场发展及其方式》，《中国农村经济》，2002（2）。
从全国情况看，上世纪90年代以来，农户自发的土地使用权流转率在1-3％之间，沿海发达地区和城郊地区稍高。但近两三年来，土地使用权的流转在速度与规模上都有明显提高，有意愿转让土地的农户比例平均近13％，尤其是浙江的比例22.7％为最高。有意进入土地市场的更高达57％，如表2所示。
二、土地流转面临的新问题
在土地流转的内在动力和外在压力共同作用，同时面临新的粮食供求形势，农民受到中央一号文件的鼓舞，土地流转正在以加速度的形式发展，但是其中也出现了一些新的问题。
第一，农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。农户是土地使用权流转的主体，这是农户市场经济主体地位和民主权利的具体要求，但由于以下原因，农户的主体地位难以体现。一是现行政策规定农户进行土地流转需经发包方同意，这为当地干部随意干涉提供了可能。二是土地所有权、稳定承包权、搞活使用权、强化管理权，这“四权分离”关注重点不同，影响到当地政府在土地流转中定位。由于从经济利益考虑，有的地方把“四权分离”的重点放在强化对土地的所有权和支配权上。三是《土地管理法》指出，“对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，需经村委会以2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意”。有的地方以产业结构调整、农业规模化经营、集中连片开发等为由，随意中止承包合同。
第二，土地流转未能有效促进区域农业生产规模化。尽管目前介入土地流转的成份增多，但农户间的自由流转仍居多。目前相当数量的土地流转并没有促进土地经营规模化，土地利用结构变化不大，经营方式、经营类型和产出效果等没有发生结构性变化，有的流转土地仍然粗放经营，甚至撂荒。这种流转没有促进区域农业生产规模化经营。
第三，地方政府在土地流转中的定位出现偏差。少数地方政府借调整结构或搞现代农业之名，将农户的土地承包经营权，租给工商企业搞农业开发，借土地流转之名将土地转化为非农建设用地，搞工业区，导致农民失地和丧失土地承包经营权。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。
第四，广大农民对土地使用权流转的心态较为复杂。一是没有真正理解土地流转的重要意义。一些干部、群众认为土地流转就是对承包地的重新调整，是把农民已承包的土地重新承包，造成群众对国家联产承包责任制稳定性的误解，有的地方不敢进行土地流转，不准进行土地流转。二是担心集体利益受到侵犯。由于我国还没有出台有关土地流转的政策法规，部分干部担心土地流转后，集体的管理权限被剥夺，集体利益受到损害。三是把土地作为退路。有的农民已长期在外务工，宁愿让土地荒芜，也不愿把土地流转给别人，认为土地是最后的生活保障。
第五，农村土地流转缺少必要的法律法规支撑，使土地侵权时有发生，司法机关及有关行政部门处理这类问题常常感到无法可依。我国农村土地流转带有自发性与随意性，从而导致土地流转内容的不完整以及土地流转格局的不稳定，无法培育出适度规模的、符合市场要求的经营主体。
第六，土地流转中介组织不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济原则进行土地流转的不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，影响土地的合理流动和优化配置。
三、促进土地流转，增加农民收入的新对策
土地流转事关农村经济发展，事关农民利益和农村社会稳定，必须采取有效的措施加速和规范农村土地流转进程。应该从以下方面采取新措施，解决土地流转出现的新问题。
第一，在稳定家庭承包经营制度的前提下，应该按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。允许土地承包经营权的合理流转，是农村土地政策的重要内核。土地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。认真落实土地承包期30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地使用权流转的基本前提。土地是农民生活的社会保障，土地流转过程中必须坚持有偿的原则，合理确定土地流转的价格，要把保护农民的利益放在首位。无论是农民之间的土地流转还是业主开发，必须明确土地承包权为农民拥有，这种权利是国家法律所赋予的，任何人都不能剥夺。
第二，必须明确土地流转的主体是农户。农户有权决定是否将土地经营权进行流转，其他任何组织或个人不得以任何名义干涉或行使土地经营权流转，不得以任何形式剥脱农户土地承包权。土地承包经营权的流转要充分尊重与保障农户土地承包权和土地流转权。土地流转收益应归农户所有，土地收益权是农户土地承包经营权的核心，土地收益包括承包土地直接经营的收益以及流转土地的收益。
第三，将土地流转和建立农村社会保障制度结合起来，进一步深化农村改革，在农民自愿让渡土地承包经营权之后，还有最基本的生活保障。建立覆盖全社会特别是广大农村的社会保障体系。当前，我国农村的社会保障体系是以土地为基础的保障体系，随着农村劳动力流动的加快，这种社会保障体系不完善的一面日益突出。应当完善农村社会保障机制，在有条件的地方试行由农村集体经济组织、乡村企业和农民共同负担，国家给予补助的养老保险制度。
第四，建立与土地流转相关的配套法律法规。相关法律应做出适度调整，支持有较强经营能力和经营渠道的单位和个人大面积承包农村集体土地，以先进技术和项目实现规模经营，带动当地农民致富。切实执行《农村土地承包法》，并尽快制定包括能够进一步明确村民集体为集体土地所有权的主体，村民委员会为其主体的代表；明确集体和农民之间的权利和义务；明确土地承包权是一种物权，明晰承包经营权包括占有、使用、收益、出租、转让、继承、抵押等权利的新型法律法规。
第五，政府或中介组织应该提供更多的信息和广泛指导。由于信息、交通等方面的制约，多数土地流转发生在组内。大力培育土地流转的中介组织，建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。建立土地流转中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划，收集发布土地供求信息，进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。
第六，明晰并从经济上落实产权关系。明晰土地产权是农村土地流动的前提和基础。目前的农地产权不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，这些都需要法律法规加以完善。
由于农村土地产权关系归属不明确以及周期性的土地调整，农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。土地流转期限比较短，且非常不稳定，大多数转包都可以随时终止。但地区差异表明，非农产业的发展可以增加农户进入土地市场的稳定性，同时，集体的认可也对土地转让的稳定有一定的帮助。
第七，加强土地流转的规范管理。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方的利益，流转必须按规范操作，明确流转的形式、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。并全面建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。对于土地流转的形式，要坚持多样化。土地流转的时间一般不宜过长，因为随着农村经济的发展和土地市场的发育，土地的远期价值难以准确评估。
同时，应该正确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者，监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，政府不应用行政手段去调整土地资源，甚至取代农户对土地的使用权。政府的定位应该是加强管理和搞好服务。做好涉及土地流转的资格审查、合同签订和动态监测等工作；为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作，为农地流转创造良好的环境。