预算外资金的历史、现状分析及改革建议，本文主要内容关键词为：现状分析论文,建议论文,预算外资金论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算外资金的历史沿革
（一）建国初期的预算外资金
建国初期，国家实行高度集中的财政管理体制。当时的预算外资金数量和项目极少，仅限于（1）机关生产收入， 主要包括行政事业单位的生产收入、屯垦部队农场机关与部队的菜园收入，民政部门所属的生产单位和劳改企业收入等，用于机关的零星开支；（2）乡自筹资金，主要是公粮附加收入，用于农村文教卫生、行政经费和农村公益事业等开支。1951年政务院颁布《关于进一步整顿城市地方财政的规定》，统一规定了各种附加的项目和比例：（1）工商税附加，比例在5—10%范围内；（2）房地产税附加，比率最高不得超过20%；（3）公用事业附加，因地制宜，不作统一规定；（4）农业税附加为20%。到1952年，预算外资金达到了13.62亿元，相当于当年国家预算收入的7.8%。
（二）“一五”时期的预算外资金
经过三年国民经济恢复时期，国家实现了财政经济状况的根本好转，1952年国家针对地方部门预算外资金管理比较混乱的状况，决定对预算外资金进行整顿，政务院颁布了《关于统一管理机关生产》和《整顿乡自筹的决定》，取消了各部门、各单位和部队的生产收入，除民政生产事业、劳动企业等以外的一切生产单位。一律作为国营企业管理，其收入一律纳入预算；对农村的乡自筹资金，按照“包、准、禁”的原则进行整顿。“包”就是把原来乡自筹解决的开支改为国家供给，由预算包起来；“准”就是继续允许地方征收7%以下的农业税附加， 以解决农村公益事业的开支；“禁”就是除上述“包”、“准”以外，禁止任何摊派。这次整顿，对于稳定经济秩序和减轻农民负担，起到了重要作用。同时预算外资金的数量也相对减少，到1953年，全国的预算外资金只有8.91亿元，相当于国家预算收入的4.2%。 但是这种高度集中的管理办法很快暴露了统得过死的弊端，不利于灵活地、及时地、因地制宜地解决地方、部门、单位的特殊需要。为解决这一问题，以后又允许企业建立各项专用基金，由企业自行管理，同时，为了调动部门单位的积极性，决定把行政事业单位的一些零星分散收入放在预算外自收自支，如养路费、养河费、中小学杂费等。到1955年底，预算外资金主要包括：（1）国营企业的专用基金，有奖励基金、福利基金和大修理基金； （2）工商税附加；（3）养路费、养河费、养房费等；（4）农牧业税附加；（5）育林费收入的50%；（6）中小学杂费收入；（7）行政事业单位的零星杂项收入。随着预算外资金的项目和范围不断扩大，预算外资金数量也有所增长，到1957年，全国预算外资金达到26.33亿元， 相当于国家预算收入的8.5%。
（三）1958——1966年的预算外资金
1958年，财政体制进行了较大改革。财权大幅度下放，国家对企业实行全额利润分成和超计划利润分成。国家还将四项费用改由利润留成中抵支，四项费用由预算内转为预算外，将城市公用事业附加收入也放入预算外，专用于城市维护。一些地区和部门自筹兴办的企业，利润不上缴预算。这样，预算外资金迅速增加。当时由地区部门负责管理的预算外资金达几十种，其中有工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、企业利润留成、农林水利和交通方面的一部分事业收入，勤工俭学等文教事业收入、城市中的公用事业收入和机关特种资金等。到1960年预算外资金已达到117.78亿元，相当于国家预算收入的20.6%。
1961年，中央决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，调整体制，对预算外资金进行了清理整顿，采取了、纳、减、管”的办法，即有的纳入预算，有的要减少数额，加强管理。从1961年起，国家调低了国营企业利润留成比例，1962年以后，除个别部门以外，不再实行利润留成办法，改为企业基金制度。经过清理整顿，预算外资金的数额减少，比例下降，1963年预算外资金只有51.85亿元， 相当于国家预算收入的比例为15.1%。到1966年，预算外资金的绝对额虽有所上升，但相当于国家预算收入的比例却下降到14.5%。
（四）“文化大革命”时期的预算外资金
“文化大革命”期间，企业事业单位下放很多，财权也相对下放，预算外资金的规模又逐步扩大，主要有：（1）从1966年起，将一部分折旧基金留归企业使用；（2）从1970年起，县办“五小企业”在两三年内将实现利润的60%纳入预算，40%留给县财政。到1976年全国预算外资金达到了275.32亿元，相当于国家预算收入的35.5%。但这一时期，各项财政制度遭到破坏，财政管理工作相当混乱，擅自设立预算外项目，乱收费、乱摊派，划预算内为预算外的现象相当普遍，也扩大了预算外资金的规模。
经过10年动乱，国民经济积累问题很多，粉碎“四人帮”以后在经济体制上进行了一些调整。调整时期预算外资金也发生了比较大的变化，主要有：1978年1月，经国务院批准， 改变了折旧基金全部留归企业和主管部门的办法，将折旧基金的50%留归企业，50%上缴国家。1979年又规定将上缴国家的50%中的20%留归地方财政统筹安排。
（五）经济体制改革之后（1979—1992）的预算外资金
党的十一届三中全会以后，我国进入了贯彻开放搞活、实行经济体制改革的新的时期，在财政管理体制改革方面，主要有：改进了预算管理体制，调整了中央与地方财力、财权的划分，又进而在利税分流框架的基础上进行了第一步、第二步利改税改革，推行了承包经营责任制，初步确立了国家与企业的分配关系，并改革了行政事业单位的财务管理制度等。预算外资金的数量迅速增加，规模迅速扩大：
1.在国营企业方面，主要是：（1）恢复了企业基金制度。1978年国务院规定，凡是全面完成国家下达的产量、品种、数量、原材料和动力消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用等八项指标及供销合同的企业，可以按职工全年工资总额的5%提取企业基金，完成产量、品种、数量、利润等四项指标及供销合同的企业，可以按职工全年工资总额的3%提取企业基金。（2）实行了利润留成制度。从1980 年开始实行利润留成制度，建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。1981年，对国营工交企业和主管部门，根据不同情况实行多种形式的利润留成和盈亏包干办法。（3）提高企业折旧率，财政不再集中折旧基金。从1983年起，国家分步陆续提高了各类国营企业的固定资产折旧率。1985年始，国家不再集中企业的折旧基金，全部留给企业使用，并改综合折旧为分类折旧。（4）先后进行了两步利改税改革，并全面推行了承包经营责任制，使企业留利大幅度增加。
2.在行政事业单位方面，主要有：（1）改革了行政事业单位的财务管理制度，1980年起，实行了“经费包干，结余留用”的办法；（2）增加了行政事业性收费项目，陆续开征了教育费附加、车辆购置费附加等；（3）允许事业单位开展多种经营、有偿服务增加收入，鼓励事业单位由全额向差额，差额向自收自支过渡，对一些收入比较固定的自收自支单位实行企业化管理制度。
这些改革和调整措施的实施，使地方、部门和企事业单位的预算外资金迅速增加。1978年，全国预算外资金为347.11亿元，相当于国家预算收入的31%；到1985年，达到1530.03亿元， 相当于国家预算收入的83.3%；到1992年达到2878.59亿元，相当于国家预算收入的97.7%。
（六）实行企业财务会计制度改革后的预算外资金
1992年12月，财政部颁布《企业财务通则》和《企业会计准则》，进行了企业财务会计制度的改革，从1993年7月1日起，实行新的财务会计制度。根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及“两制”的规定，财政部相应调整了预算外资金的范围和统计口径，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。
1993年，由于原来占预算外资金总量75%左右的国营企业及主管部门的预算外资金不再纳入预算外资金管理，由此导致预算外资金总量减少2/3，全国预算外资金为1432.54亿元，相当于预算内收入的30%。
二、预算外资金的规律及其特点
（一）预算内、外资金的数量、规模取决于财政管理体制，具有此消彼长的关系。
从建国以来的统计数字可以看出，在不同时期，预算外资金的数量、规模变化很大，这种发展变化主要是由财政管理体制的变动决定的，即财政管理体制决定了哪些资金应放在预算内，哪些应放在预算外。所以，当实行高度集中的财政管理体制时，预算外资金的项目不多，数额也很小，绝大部分财政收入都纳入预算内管理；当财政管理体制发生变化，实行权力下放时，预算外资金就会迅速地增加，而预算内收入则相对减少。
预算内资金和预算外资金从本质上来讲都是由政府系统及国有经济控制和支配的那一部分国民收入，是国家参与国民收入分配的不同形式。虽然它们从征收方法到支出范围都有所不同，增长速度也不相同。但一个国家在一定的生产力发展水平上，由国家及国有经济控制的那部分国民收入的比重可以是相对稳定的。
自1957—1990年的33年间，除“大跃进”和“文革”初期的破坏之外，预算内外资金合计占国民收入的比重并没有什么大的变化，始终保持在40—50%左右。而预算内和预算外的资金则表现出此消彼长、互相转化的关系。如预算外资金变化最大的经济体制改革时期，预算内收入占国民收入的比重持续下降，但与此同时预算外资金占国民收入的比重却是逐渐上升的。1991年之后，预算内外资金合计占国民收入的比重下降到40%以下，且呈继续下滑趋势，这就值得我们警惕并要认真研究对策了。
（二）改革以来行政事业单位和企业的预算外资金快速增长
原财政部口径的预算外资金分别属于地方财政、行政事业单位、企业及主管部门掌握。自1979年改革以来，在这三种不同的类型中，行政事业单位和企业及主管部门掌握的预算外资金增长速度非常快，而地方财政部门的预算外资金则基本没有什么增长。从1978—1992年企业和行政事业单位的预算外资金分别增长了10.4倍和12.9倍，而地方财政部门的预算外资金只增长了1.9倍。企业的预算外资金由于基数大， 规模的扩大就格外明显（从1978年的252.61亿元增加到1992年的2878.59 亿元）。这说明原口径的财政性资金有相当大的部分已经下放给了企业和行政事业单位。
1993年为了进一步深化企业改革，国家又将企业的那部分预算外资金彻底划出去，给了企业更大的自主权。
（三）预算外资金的增长存在地区之间的不平衡
从总的趋势看，近年来预算外资金增长快于预算收入的增长，但在不同的地区，二者的发展十分不平衡，而且有差距不断扩大的趋势。在不同的地方预算内外收入的比例关系是很不相同的。北京、吉林、内蒙古、安徽等几个地区预算外收入高于预算内收入，而上海、广东、云南等地区则预算内收入明显高于预算外收入，形成强烈的对比。
下面比较一下北京、上海、广东这三个经济较发达地区预算内、外资金非常不同的增长情况。
北京市在1987年预算外收入是预算内收入的93.77%，到1992 年预算外收入达到预算内收入的143.83%，五年中预算内收入增长了28%，而预算外收入则增长了97%，一快一慢差别十分明显，使其预算外收入与预算内收入的比例大大高于全国平均水平。
上海市，1987年预算外收入为96.84亿元，到1992年反而下降为85.94亿元，其预算外收入与预算内收入的比例始终较低，从48.8—72.4%，明显低于全国平均水平，其预算内、外资金的增长速度也均慢于全国平均的增长速度。
广东省的情况又是另一类型，它的预算内、外收入都增长得很快，预算内外资金的比例基本稳定。从1987—1992年，广东的预算收入增长了132%，预算外收入增长了126%，二者基本同步，都大大超过全国的平均速度，预算外收入与预算内收入的比例维持在68.4—75.5%之间。
这种不平衡状况的出现，原因是多方面的，我们大体归纳为以下几点：（1）各地的经济结构和经济发展速度不同，企业效益情况也有较大差异，导致企业预算外资金的较大差别；（2）由于缺乏统一的、严格的预算外资金管理办法，各地方政府对预算外资金的统计和管理宽严程度不同；（3）一些单位为了自身的利益，将一部分预算外资金转入自己的“小金库”，成为“预算外之外的资金”，脱离了统计范围；（4）在中央地方事权、财权不很明确的情况下，地方政府为保护自身利益而发生一些不正确做法，如将预算内转入预算外，或有意识地缩小预算外资金的统计范围，等等。在各地区，这些原因存在的程度不同，相互交错，从而使情况变得十分复杂。
三、预算外资金的作用及存在问题
（一）预算外资金在经济和社会发展中发挥了重要的作用
从上面对预算外资金的特点分析可以看出，预算外资金的增减变化与财政体制的变动密切相关，而体制的演变是与当时的经济环境密不可分的。财权的下放，目的在于调动各地方增收节支的积极性，壮大财力，提高财政资金的使用效果。改革开放以来，随着财权的逐步下放，预算外资金迅速扩大，在经济建设和社会发展中起到了一定的积极作用。
（1）调动了各方面的积极性，缓解了预算资金的供求矛盾，减轻了财政的负担。近年来，国家财政收入占国民收入的比重不断下降，支出负担却未能相应减少，连年赤字，供需矛盾十分突出，以至经济和社会发展的诸多方面无力予以支持，预算外资金在一定程度上缓解了这种矛盾。在教育方面，预算外资金有力地促进了我国教育事业的发展。1980年财政部规定各类学校可以将校办企业和学校的其他收入作为“学校基金”，按预算外资金进行管理。1993年我国预算内各项教育支出为790亿元，行政事业单位的预算外资金中用于教育的部分共有161.1亿元， 农村教育费附加50亿元，另外企业营业外支出中用于教育的资金55亿元，预算之外的教育支出共为266亿元，相当于预算内的33.67%，从不同角度补充了教育经费的不足。也就是说在我国全部教育支出中，有1/4左右是来自于预算外资金或国有企业的资金。在文化、卫生等事业的发展中，预算外资金也发挥着同样的补充作用。
（2）预算外资金促进了各地经济的迅猛发展。近年来，我国基本建设出现了投资主体多元化的新气象。从1985—1994年的十年间，我国的基本建设投资规模增长了近10倍，其中以预算外资金为主体的自筹资金占基本建设总投资资金来源的比例，十年间平均为38%，1985年为31.6%，1992年为41.3%，1994年自筹资金的比例增加到44.5%，已成为我国基本建设支出的第一大来源。
（二）预算外资金存在的问题
1.预算外资金数量迅速扩大，管理失控，助长投资膨胀，造成严重浪费。
预算内资金用于基本建设投资的比例已越来越少，而同样是财政性或国有经济的资金，在基建投资中发挥重大作用的预算外资金却处于半失控状态。由于预算外资金本身的性质和特点，决定了这些分散在各地区、各部门和企事业单位的资金在自行安排使用中不可能完全符合国家产业政策的要求，不同程度地存在着盲目、重复、混乱和浪费的现象。各地区、各企业出于自身利益，不顾全局，盲目上马，搞了大量的、粗放型加工行业的重复建设，如80年代各地纷纷上彩电生产线、彩电玻壳生产线、冰箱生产线，据悉目前国内家用电器市场已趋于饱和，而家电行业生产能力只发挥40%。此外，各地超标准的楼堂馆所屡禁不止，这种状况造成了人力、财力、物力的极大浪费，降低了资金的使用效益。而另一方面国家用于能源、交通、原材料等“瓶颈”行业，以及有利于实现经济增长方式转变的高技术含量的行业的投资受到资金的制约，调整产业结构的努力收效甚微，产业政策得不到有效的贯彻执行。
2.不断增加的预算外资金分散了政府财力，削弱了宏观调控能力。
随着近年来我国预算外资金的不断增长，预算内资金占国民收入的比重一直在逐渐下降，虽然从本质上说预算内外资金都是国家的资金，具有政府财力的性质，但由于管理方法不同，大量的预算外资金实际上处于政府的控制之外。各种基金、收费分别由不同的政府部门征收和管理，自收自支，财政无力进行调剂。这样在我国实际宏观税负不超过30%的情况下，一方面企业及广大纳税人感到负担沉重，抱怨国家拿走了企业实现利润的大部分，而另一方面，财政却处于越来越困难的境地，收不抵支，赤字不断扩大，财力分散，使国家财政难以组织足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展，财政支出安排捉襟见肘，对结构的调节能力弱化，影响了整个社会经济的协调发展。与此同时，一些部门和单位却将大量的预算外资金用于奖励和福利支出，造成了消费基金的过快增长。
3.五花八门的预算外资金扰乱了分配秩序，影响廉政建设，不利于社会的稳定和政权的统一。
在我国以政府为主体的预算外资金收支活动很多，分散在不同的部门，缺乏有效的管理和引导。如：地方财政部门征收农业税附加；交通部门负责征收和使用养路费和车辆购置费附加；农林部门负责征收和使用育林基金；国土管理部门对国有土地有偿转让收取收入；劳动部门征收和掌握使用退休养老基金和待业保险基金；工商部门对所提供的服务收取费用；卫生监督部门收取卫生罚款；甚至公安、检察、司法部门都自收自支各种罚没收入等等。此外，有些地方政府从地方建设的需要出发，自行设立了一些专项资金，有的既不纳入预算，也没有在预算外资金中反映，导致地方政府预算外分配规模扩大，宏观上难以控制。
如此多的行政部门以政府的名义，向企业和个人征收各种收入，等于说我国有无数个“小财政部”。政府资金如此分散，难以管理，是近几年投资、消费双膨胀的重要财源，更是造成政府机关出现各种腐败现象的一个重要经济根源。在有的县里，从中央部门到省市各级，名目繁多的收费超过1000种。需要指出，政府部门和社会团体大搞乱摊派、乱收费、乱罚款，不但加重了企业和群众的负担，而且破坏了国家分配政策的严肃性，损害了政府的形象，败坏了党风和社会风气，引起了广大人民群众的强烈不满，影响了社会的稳定和改革与发展的顺利进行。而值得引起注意的是，大量合法的预算外资金项目的设置，为各级政府行政部门和社会团体大搞“三乱”提供了借口或庇护所，也是“三乱”所以屡禁不止的重要原因之一。
总之，预算外资金的形成有其历史必然性，发挥了一定的历史性作用，但随着形势的发展，改革的深化，其现实状况和管理已不适应社会主义市场经济发展的客观要求，阻碍着政府理财和相关行为的规范化，以及企业经营正常外部环境的形成与维护，也对实现宏观调控产生逆向消极作用。
四、改进预算外资金的思路与建议
基本思路：通过配套措施，将预算外资金逐步分解，把占其中绝大部分的以政府为主体的资金收支活动，以及现行预算外口径未能覆盖的同类资金收支活动，纳入预算内统一管理。
目前这样做的时机已经成熟：
第一，从1993年开始，随着“两则”的颁布，对预算外资金的口径已水到渠成地作了重大调整，不再包括国有企业专项基金和税后留利。仍放在口径之内的预算外财力，基本上都具有政府资金的性质。
第二，我国从1994年开始实行的分税制财政管理体制，初步划清了中央和地方政府、中央财政和地方财政各自的收入获取领域。这样，地方各级财政的独立性初步明朗化，地方政府自主调度财政资金，推动经济和事业发展的权能也相应强化。同时，在体制基数和财力分配格局明朗而稳定的前提下，地方财政已不必担心因强化预算外资金管理而增加的可支配财力被中央纳入基数核算视野。因此各级地方政府从1994年开始加强了对预算外资金的管理，许多地方已将其纳入“第二预算”管理或“准预算”管理的轨道，建立了专门管理政府收费的机构，这也使中央统一预算内外资金的改革易于推行。
因此在实行和完善“分税制”财政管理体制以后，应不失时机地统一预算内外资金。
如果说分税制是在解决块块问题，是在打破“诸侯经济”，加强预算外资金管理则会进一步解决条条问题，可以进而打破“王爷经济”。既然地方财政已经倾向于统一预算，中央财政也有必要考虑统一预算。目前中央级的不少财力征管分散在中央各部门。很显然，不统一预算，想依靠提高税负和增加地方上解数额来缓解中央财政困难是一种有违各方面意愿和体制规则的选择，而把游离于财政之外的各种中央政府财力归入预算内，既有利于加强资金管理，缓解中央财政困难，又有助于形成市场经济所要求的规范和政府行为。
因此，今后应在清理、整顿各种收费、基金和集资的基础上，对各项预算外资金作必要的区别对待，绝大部分纳入预算内统筹安排，其余的也要加强管理。具体考虑：
1.地方财政部门掌握的预算外资金，在摸清家底、加强监管的基础上归地方“准预算”管理，进而过渡到统一预算管理。
现在这部分预算外资金的性质和特点已经与预算内资金没有什么差别。当初设置这部分资金，是为了在高度集中的财政统收统支的管理体制下，给地方一定的机动财力，以调动地方理财的积极性。今后随着“分税制”财政体制的进一步完善，地方作为一级财政，有其固定的收入来源和明确的支出范围，地方财政对其自己的收入，不管是预算内收入还是预算外收入，都应拥有自主支配使用的权力。在这种情况下，再把地方财政部门的收入分为预算内和预算外，实际上已经失去意义，反而不利于地方财力的统一计划管理和综合平衡。因此，有必要在摸清家底加强监管的基础上，将其逐步合二为一。第一阶段可实行“第二预算”或“准预算”管理方式，即各级地方政府将游离于国家预算外的但又是凭借政府职能和依据国家法令而征收的财力实行比照预算方式的规范管理。待今后水到渠成，统一按地方预算内自己进行管理。
2.对于行政单位的预算外资金，应区别对待，逐步纳入预算内统一管理。
行政单位不是以盈利为目的的经济实体，其工资和行政经费由国家统一拨给，其为企业和个人提供的各种行政性服务原则上也是不应收费的。但国家出于某种特定的目的，规定某些行政单位可以收取一定的费用，并且由于这些收入比较分散，数额有限，所以过去将其纳入预算外管理。但我们认为，这不单纯是一个收入多少的问题，而且是一个分配权的问题。如不集中统一，容易造成政出多门，“三乱”难以有效禁止。对于行政机关，国家也没有必要鼓励其“增收”、“创收”的积极性。因此，对行政部门掌握的预算外资金，在“九五”时期应逐项加以清理、整顿，区别对待，主体部分原则上都应逐步纳入预算内统一管理。
3.对于事业单位的预算外资金应在审核认定之后加强管理。
对事业单位的预算外资金收入，只要不是依靠行政权力获得，经由物价、财政部门审核、批准，原则上可以不必纳入预算内统一管理。但需要在总结推广“专户存储”管理经验的基础上，进一步加强管理。有条件实行“企业化”的事业单位，要逐步做到经费自给，财政停止拨款；有一定收入的事业单位，要严格实行“差额预算管理”，财政相应减少拨款；对于全额预算事业单位，要严格审核经费拨款并加强支出管理。
4.严格管理和控制各种行政事业性收费。
要抓紧研究出台有关收费管理的法规，将行政事业性收费纳入法制轨道；对行政性收费的设立和收费标准，要依法严格审批并坚持将其纳入财政预算，以增加政府收支的透明度，利于群众的监督；对有关国计民生的重要事业收费和教育、医疗收费等，比照行政收费的办法严格审批，依现行预算外资金管理规定，实行专户存储。
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