村民自治背景下的村级党组织，本文主要内容关键词为：党组织论文,村级论文,村民自治论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村基层政权是国家政权的基础。这个基础的动摇，势必影响到国家的稳定。党在村一级的基层组织是农村基层政权的核心，因此，村级党组织的作用发挥的如何，不但关系到农村基层政权是不是牢固，而且还关系到整个农村的发展。由于村民自治的推进，村庄内部的政治与社会关系发生了变化，村级党组织的作用和自身建设都遇到了新的严峻挑战。
一
自新中国建立到改革开放以前，村级党组织是我国自上而下可以将中央指示迅速贯彻到基层的一个重要环节。因为有了村级党组织，中国共产党才能保持对农村人民群众的影响力和号召力，动员和组织人民群众完成国家紧迫的建设任务。党的方针政策的贯彻，国家的政权管理机制和经济生活因为有了能够充分发挥作用的村级党组织，才能自上而下，从中央到村一级形成一个循环体。党组织“在组织村落公共活动、大规模经济政治文化活动方面，享有无可匹敌的权威性和组织力”[1]。正因为村党组织具有这样的权威性和组织力，党的一切政策与措施才能在农村得到全面的贯彻执行。在新中国的乡村治理结构中，村级党组织为核心，村党组织与上级党组织和政府各部门进行自上而下的贯通联系，对于村庄内则将几乎所有村民按社会角色和活动种类组织到各个群众组织中，予以统一管理。
1998年，村民自治制度在全国农村全面实行。按照最初的设想，实行村民自治对于中国农村是一场深刻的政治革命。的确，它的作用是深刻的，但却与最初的设想不一样，它影响的是这一制度的推动者和领导力量——中国共产党自身，当然受到影响的首先是中国共产党在农村的基层组织——村级党组织。村民自治制度实施以后，农村党支部面临着一系列前所未有的问题，有的地方甚至面临着严峻的挑战。这些问题和挑战，对于党的农村基层组织建设既有积极的推动和促进作用，也有消极的影响和危害，有的甚至是复杂地纠合在一起，难以简单地作出判断和结论。村民自治带来了村党支部如何能够有效地发挥政治上的领导核心作用的问题，也带来了村级党组织能不能有效发挥社会作用的问题。在乡镇企业改制与村民自治的双重作用下，在多数村庄，村级党组织基本上不能像过去那样发挥作用，而且产生了许多新的矛盾，村级党组织自身建设遇到的困难大概是新中国建立以后最突出的。
当中国共产党的村级组织遇到严峻挑战时，村民自治在相当一些村并没有取得预期效果，因为村民自治的推进也是情况多样而复杂。不论是问卷调查的结果，还是一些乡镇党委书记的看法都反映出，推进村民自治的结果如同我国经济建设的情况一样，存在着发展不平衡的问题，相当一些村的情况是，村民自治没有取得预期的效果。而且，它也给村党组织带来了新的问题，即村党支部如何处理与村民委员会的关系。
一个不争的事实是，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村委会直选以后，不少地方农村党支部与村委会的关系恶化。两委关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重的对抗，还有个别村出现村党支部因为事实上瘫痪，在村委会选举中被家族或者其他势力控制的情况。出现了两种极端的情况：一种情况是村党支部书记无视村委会的法定职权，使村委会长期无法履行职责，行使对村务的日常管理，这是比较普遍的现象；另一种情况是村委会主任认为自己是几千名村民直接选举产生的，应当掌握大权，自己应当向村民负责而不是向党支部负责，因而一概不接受党支部的领导。特别是乡镇党委为了完成自己的工作目标，往往会要求村党支部去贯彻自己的意图，而村民委员会如果完全是村民自己选举产生的，当乡镇党委的工作与村民的直接利益发生矛盾时（这种情况并不少见），村民委员会就必须维护村民的利益，这就将村党支部置于一个左右为难的境地。当这种情况出现时，村党支部并没有什么好办法来缓和矛盾，一般的情况是，村党支部要么坚决执行上级指示，这样做的结果是上级满意了，但村党支部在村民中的威信进一步下降，村民有时就会在村委会选举中来表示对村党支部的不满；要么放弃领导，以不得罪村民为目的，这就使上级很不高兴，结果是上级用换人的方法来解决问题。在村民自治背景下，村党支部在乡村治理中的作用比过去下降了。在个别地方出现了村民在村委会选举中，与乡镇党委对抗，故意选那些敢于和乡镇领导对抗的人的情况，村党支部在选举中不能发挥任何作用。如果农村出现突发事件，也有村党支部放弃职守，听任事态发展的情况存在，并因此导致局面短时间内失控。
二
实行村民自治，在许多村庄带来新的矛盾，却没有解决村庄中原来就存在的矛盾，情况为什么会这样？我们的分析将从实行村民自治的最初目的出发。
当农村实行家庭联产承包责任制并导致人民公社体制解体以后，我国农村基层的组织体制曾一度陷入无序的真空状态，为了填补这一组织真空，广西罗山和宜城的农民首先建立了“村民委员会”，村民自觉地组织起来，建立新的公共权威体系，维护农村社会治安，解决村庄内部的问题，为农民提供帮助和服务。在我国的1982宪法中，对村民委员会这一组织形式予以了肯定，将它确定为农村基层的组织形式。问题是，人民公社的解体导致的农村基层组织制度陷入无序的真空状态，是一种普遍现象，还是个别现象。至少从江苏的情况看，这并没有成为问题。因为，当人民公社解体后，江苏的村级党组织通过发展乡镇企业，保持了对村民的强大影响力。如果实行村民自治是为了填补组织真空，那么村民自治的推进并没有能够填补这一真空。
有人认为，中国推行村民自治制度的动机，是出于一种功能性取向，即克服传统人民公社体制下农村生产大队“国家经纪人”模式固有的弊端，防止国家代理人半官僚化和以权谋私，摆脱国家政权内卷化导致的功能性障碍和效率递减，实现农村基层组织向正规化、合理化的现代行政组织体系转型。[2]但按照目前村民自治的制度安排，显然无法实现这个目标，因为已经建立的村民委员会没有与上级政府各部门进行自上而下贯通联系的制度安排，它在实践中也没有体现出现代行政组织体系的特点，而且它也不是政权机构向农村的延伸，它与任何一个政权机构都不存在组织联系，一个最简单的环节就可以看出其中的问题，即村民委员会的自身建设（包括干部培训）由谁负责。村级党组织则不同，它不但有与上级党委和政府进行自上而下贯通联系的制度安排，而且村级党组织的建设由上级党委负责，包括对村党支部委员会成员的培训。
多数学者的看法是，国家推行村民自治制度的主要动机是基于民主取向。一般认为，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民获得了经济上的自主权，经济自主权的确立导致农民民主意识的增强，必然要求政治上更多的民主权利。于是，村民自治成为社会主义民主最广泛的实践。[3]个别学者不仅认为村民自治是民主的，而且认为村民自治制度的实行具有“蝴蝶效应”，即自下而上地推动中国民主进程的作用。[4]这一看法当然自有其道理，但问题是，持这一观点的学者都忽略了中国共产党历史上在抗日民主根据地和解放区所进行的民主试验，似乎中国共产党到1980年以后才开始追求社会主义民主。忽略中国共产党革命时期在根据地的民主试验，也往往就忽略了在中国农村推进民主可能遇到的困难。实际上，中国共产党在根据地就已经实行了以选举为主要内容的基层民主。美国学者贝尔登、克洛克曾经分别对中国共产党领导的根据地的基层民主进行过观察和研究。他们都提出了根据地推进的农村基层民主是否会遇到困难，是否能够持久的问题。贝尔登注意到，许多村民在最初的选举中积极性非常高，但随着时间的推移，这种积极性便开始递减。毫无疑问，只要深入到农村，就会发现，当年在根据地发现的问题，在今天的中国农村基本上都会遇到。这实际上就是一个农民需要民主干什么的问题。
一种制度安排要获得广大人民群众的参与，就要反映人民群众的需要，任何一个政党获得人民群众支持的唯一有效途径，就是根据人民群众的需要来确定制度安排。
在农村推进村民自治的初衷无疑是为了使农民利益得到有效的保障，问题在于，改革带来了中国农民需要的根本性变化，而农民已经变化的需要，在村庄内部一般都不能得到满足，因为村庄内部可以分配的资源十分有限，可以获得的财富更是有限，所以当一个农民将自己的活动局限于村庄时，他的需要是难以得到充分满足的。为了满足自己的需要，大量农民离开村庄，到城市寻找机会。当一个农民的活动空间和时间已经主要不在村庄时，村民自治对于他的意义在什么地方呢？而且，当大量农民到城市寻找满足自己需要的机会时，即便他认为村民自治对于自己具有头等重要的意义，也无法按照目前的制度安排去行使自己的权利。比如目前制度安排中强调的民主管理，由于许多农民常年在外，对于村里发生的一切与自己没有直接联系的事情，基本上不了解，对情况不了解，显然是无法参与管理的。
即使对于那些没有外出寻找机会的村民来说，村庄内的民主对他而言，意义也不大。因为，目前我国的绝大多数村庄都实行了以个体农户经营为主的制度，集体经济或集体收入在这些村庄微乎其微，因此，村庄不可能为村民提供有意义的公共福利。当村庄不能为村民提供有意义的公共福利时，村民对村庄治理的制度安排多半不会给予足够的关注。这也被经验研究证明。当一个村庄能够为村民提供足够的公共福利时，村民对于村庄的事务就表现出更高的关注，而这种关注的原动力显然来自对公共财富分配的关心。这就是为什么那些集体经济仍然发达的村庄，村民自治更加规范并具有实效的原因。
所以，村民自治并没有给中国带来自下而上的民主，这不是党和国家没有实现基层民主的主观愿望，而是目前中国乡村的经济、社会条件限制了这一愿望的实现。实际上，过去几年江苏等省开始在乡镇一级推进民主选举，并不是村民自治推进的结果，而是基于对干部选拔制度弊端的认识。
三
中国农村经过20年的改革，已经发生了前所未有的变化。村民自治在相当一些村庄没有达到预期目的，它的发展却是这些深刻变化的具体体现，同时它们反过来又进一步推动了农村的变化。虽然总体上农民素质仍然有待提高，但他们对自身利益的认识已经远远超过中国历史上的任何时期。我们在乡村的党组织应该如何处理与这样的农民的关系，显然是一个崭新的课题。村级党组织能够发挥什么样的作用，它如何通过加强自身建设在农村发生深刻变化的过程中始终成为农村广大人民群众的主心骨，则是这一课题的关键所在。
一位学者认为：村民自治制度实施以后，农村党支部的主要角色应当是领导核心地位，国家代理人，政务推行者，村务监管者。[5]村级党组织的这些角色要求它发挥政治领导作用、利益表达作用、服务支持作用和监督制约作用。这些角色和作用实际上是党和国家对村级党组织要求的具体化。应该说，在今天，村级党组织应该按照对自己的角色要求，发挥上述四个方面的作用，特别是政治领导作用和利益表达作用。
按照政治领导作用和利益表达作用的要求，村级党组织应该宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和上级党组织以及本村党员大会的决议；保证国家宪法和法律在本地区的实施；领导和推进农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保证村民依法开展自治活动；负责组织和落实国家政策；同时村级党组织还必须关心群众疾苦，倾听群众意见和呼声，深入群众，开展调查研究，掌握农村、农业和农民问题的最新动向，及时、准确、全面地向党中央和上级党政领导部门反映情况和问题，将广大农民的利益要求综合进国家政策之中。另一方面，村党支部应当在村集体经济收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事业建设等涉及群众利益的村务管理事项方面向村委会和有关经济组织、农民合作组织反映群众的意见和要求，保证农村利益分配原则和利益分配制度的公平合理性。
从理论上分析村级党组织的作用并不困难，问题在于如何保证村级党组织能够真正发挥这些作用。在目前条件下，要保证村级党组织能够发挥这些作用，显然只能首先从改进党的领导方式着手。村级党组织的作用不能充分发挥，原因虽然是多方面的，但一些村级党组织本身实际出现的领导方式的行政命令化、官僚化，则是最主要的原因，当然这往往与上级领导机关不断下达难以完成的指标也有关系。
把握群众的觉悟程度，以群众自愿为基础，是各级党组织实现对群众领导的基本条件，现实中出现的却经常是各级党组织不考虑群众的觉悟程度，不问群众自愿与否，直接下命令，甚至是强迫命令。这样的领导方式已经对村级党组织的政治领导作用造成严重的消极影响。因此，改革和完善党的领导方式就成为村级党组织发挥政治领导作用的基本条件，当然这一改革首先应该从上级领导机关开始，即上级领导机关不应该给村级党组织下达它们实际无法完成的各种指标，而应该帮助村级党组织提高领导能力，为村级党组织领导方式的转变创造良好的宏观环境。但我们也不能忽视村级党组织的自身建设，如果不能按照新形势下的新要求加强村级党组织建设，全面提高村级党组织的素质和能力，宏观条件的改善也不能保证村级党组织发挥应有的作用。一些素质和能力高的村级党组织在并不良好的环境中仍然能够充分发挥有效的政治领导作用，带领村民实现共同富裕，恰好说明村级党组织的自身建设对于村级党组织的作用具有更加重要的意义。
同样，虽然村民自治对推进农村基层民主在许多地方效果不明显，但这不能成为停止在农村推进基层民主的借口。相反，我们应该思考的是，通过什么途径来更有效地在农村推进基层民主。应该看到，几十年来，我们的党一直处于不受挑战的执政地位，这样一个地位所带来的一个负面结果就是我们党的干部长期得不到政治斗争的锻炼，意志消沉了，脱离群众，能力退化。村民自治使乡村干部不得不面对基层民主政治的考验，不得不以比过去高得多的政策水平、发动和组织群众的能力，在民主与法制的框架下贯彻党的方针政策，实现党的意志，这对于振奋党的干部的精神，加强各级干部与群众的联系，提高他们的领导能力和执政能力具有重要意义。民主始终是我们党的政治追求，我们党将来会迫切需要一批具有较强的运用民主政治规则的能力的干部。通过村民自治推进基层民主恰恰能够为我党培养出这样一批干部，迫使党的干部在政治竞争中振作起来，学会如何密切联系群众，提高自己的能力，这样一个过程能够起到其他任何办法都起不到的健全党的肌体的作用。
目前，来自于实践经验的两票制，既能协调村级党组织与村民自治的关系，又能发展村庄内的基层民主，应该在实践中进一步完善。所谓两票制，就是村党组织领导成员的产生首先经过村民投票，只有在村民投票中获得半数以上票数的党员，才能参加村党支部领导成员的选举。而一旦当选为村党支部书记，因为已经有群众投票在前，所以可以当选为村委会主任，实现一肩挑。不管学者对此方法有什么看法，这却是今天能够较好协调村级党组织与村民自治机构的方法，而且它也是中国共产党历史上曾经使用过的通过群众来实现对党员和党组织进行监督的传统的继承和发展，应该对其实施的情况进行研究，并不断进行总结，使之不断完善，从而创造能够有效协调农村两委关系，同时推进基层民主的更加有效的方法。
由于目前农村中利益分化严重，村级党组织缺乏必要的资源来实现对农民的领导，在有的地区，即便是最基本的公共设施，村组织也没有必要的财力来建设。同时，由于农民自主意识的增强，许多问题农民实际上希望自己解决。针对这种情况，应该在村庄内部明确，哪些事情是村民通过自己的协商就能够解决的，对于这样一些问题，应该让村民自己解决，无论是村或者乡镇党组织都不应该加以干预。村民依靠自己的努力不能解决的，村党组织就应该承担解决这些问题的责任，村级党组织如果主动承担村民自己不能解决的问题，就能够增强村级党组织对村民的影响力和号召力，使村民认识到党组织的存在对他们的生产和生活是不可缺少的。但这就带来了一个问题，村级党组织使用什么资源和方法来解决村民自己不能解决的问题？按照许多村支书的看法，要大力发展集体经济，而在没有集体经济的情况下，村民自己没有能力解决的问题，村党组织多数也没有能力甚至乡镇党委也没有能力解决，上级党政领导机关就应该通过在人力、物力和财力方面提供必要的帮助来解决问题。
在加强村级党组织建设，充分发挥村级党组织的作用方面，领导机关和相关研究者，必须坚持一切从实际出发的原则，到村民自治和村级党组织建设的实践中去，在确切认识的基础上，把来自实践的感性认识提高到理论概念，形成为行动方案，再到实践中去检验，只有这样，才能探寻到村级党组织自身建设的有效路径。