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根据经合组织(OECD)的定义，“数字鸿沟”是指不同社会经济水平的个人、家庭、企业和地区在接触信息通讯技术(ICT)和利用因特网进行各种活动的机会的差距。（注："Understanding Digital Divide",www.oecd.org.）这种差距（不对称性）既存在于不同国家之间，也存在于一国内部不同人群之间。“数字鸿沟”的最基本衡量标准是基础电信设施的接入水平，更广泛的标准则包括因特网的接入水平。目前采用较广的指标是世界银行编制的技术进步指数(ITP)，包括个人电脑、因特网、传真机、移动电话和电视机的数量，用以综合评估一国信息技术基础设施的水平。其他指标还有国际数据公司(IDC)编制的信息社会指数(ISI)，包括计算机基础设施、因特网基础设施、信息基础设施和社会基础设施等4个类别22项指标；此外还有信息化准备情况指标(E-Readiness)，包括联网程度、信息领导能力、信息安全、人力资本和电子商务环境等指标。（注："Risk E-Business:Seizing the Opportunity of Global E-Readiness",www.mcconnellinternational.com.）
一、全球“数字鸿沟”的现状
（一）发达国家与发展中国家间的“数字鸿沟”情况。由于发达国家和发展中国家之间在信息基础设施方面存在巨大差距，其“数字鸿沟”甚至超过了国际间的经济差距。截止2000年10月，全球9400万台上网主机的95.6%在OECD国家，发达国家的人均主机数量是发展中国家的100倍。OECD国家人均拥有计算机数量、移动电话数量和上网主机数量分别是撒哈拉以南非洲的40倍、110倍和1600倍。在资本和人力资源投入等软基础设施方面，发达国家和发展中国家之间的差距也十分明显。OECD国家人均投入IT基础设施、技术人员和科学家的数量分别是撒哈拉非洲的11倍、17倍和8倍。（注："The Networking Revolution:Opportunities and Challenges for Developing Countries",www.worldbank.org.）
各地区IT资源投入比较
地区人均信息基础研发投入占技术人员
设施支出（美元）
GDP的比例(%) 数量（万人）
OECD国家 129.11 1.8
1326.1
拉美及加勒比地区 28.28
0.5205.4
东欧转型国家
22.89
0.9577.2
中东及北非19.93
0.4177.8
东亚地区 13.49
0.8235.8
南亚地区 13.49
0.8 59.5
撒哈拉以南非洲
11.56
0.2 76.1
资料来源：金字塔研究公司(Pyramid Research)2000年研究报告。数据截止到1998年。
发展中国家虽在若干基础信息技术领域的发展速度快于发达国家，但根据“技术进步指数”(ITP)的综合计算，发达国家和发展中国家之间信息基础设施的绝对差距仍在继续扩大。在通讯增值服务方面，如上网计算机数量，1997-1999年，撒哈拉以南非洲国家增长了29%，而OECD国家增长了87%；非洲的人均上网计算机数量上升了267倍，而同期北美上升了540倍。1992-1997年，全球技术方面的基尼系数从0.67扩大到0.78，表明技术分配不平衡在迅速拉大，远远超过全球收入分配不平衡的水平。（注：World Bank:"The Networking Revolution:Opportunities and Challenges for Developing Countries",2000,www.world-bank.org.）
（二）北美和北欧拉大了与其他地区的信息差距。世界银行在一份报告中按信息技术发展水平，将世界各国及经济体分为4个层次，并分别形象地称之为滑雪者(Skater)、急行者(Strider)、跳跃者(Sprinter)和慢行者(Stroller)。滑雪者是指拥有先进的信息技术基础设施，能充分利用信息革命优势的国家／经济体；急行者是指拥有大量必备的信息基础设施，正在向信息时代迈进的国家／经济体；跳跃者是指在信息技术发展中有时很快，但受经济、社会和政治的压力还没有把信息技术作为最重要的目标的国家／经济体；慢行者是指信息技术发展不连贯的国家／经济体，这种状况主要是由于人口过多及资金不足造成的。（注：World Bank:"Development Outreach",2000,www.worldbank.org/devoutreach.）
各国的信息化发展水平
类别
国家／经济体
滑雪者(Skater)
瑞典、美国、芬兰、挪威、丹麦、加拿大、荷兰、
瑞士、澳大利亚、日本、新加坡、英国、德国
急行者(Strider) 香港、比利时、奥地利、新西兰、台湾、爱尔兰、
以色列、法国、韩国、意大利、西班牙、葡萄牙、
阿联酋、捷克、匈牙利、希腊
跳跃者(Sprinter) 波兰、罗马尼亚、智利、阿根廷、马来西亚、俄罗
斯、巴西、土耳其、菲律宾、泰国
慢行者(Stroller) 约旦、埃及、中国、印尼、印度、巴基斯坦
资料来源：World Bank,www.worldbank.org/devoutreach.
美国无疑是信息社会的领先者。在美国平均每一千人拥有250台上网计算机，而OECD国家的平均水平是88台，欧盟的平均水平仅为42台。美国有53%的人使用因特网，欧洲只有27%。此外，欧洲内部的“数字鸿沟”也比美国大。欧洲北部的英国、德国、荷兰等国的因特网普及率相当于美国的2/3，而南部的意大利、西班牙等国的普及率只相当于美国的1/3。在日本，城市上网的普及率为30%，农村和小城镇的普及率只有18%。（注：OECD:"Understanding the Digital Divide",2000,www.oecd.org.）
（三）发展中国家内部的“数字鸿沟”更难逾越。2000年，OECD国家中74%的高收入居民（年收入超过75000美元）拥有计算机，11%的低收入居民（年收入低于15000美元）拥有计算机，两者之间的差距不到7倍。而在巴拿马和南非，收入最高的1/5人群拥有电话的数量分别是收入最低人群的43倍和125倍。在中低收入国家，城市居民拥有的电话数量是农村居民的4倍，这一比例在低收入国家又进一步扩大到5倍。埃塞俄比亚的上网人数只占全国人口的0.01%，而其上网20个小时的费用相当于人均GDP的8.4倍。非洲上网人口比例最高的国家是南非，其上网人数也仅为总人口的3%。（注：www.worldbank,org.）
（四）“数字鸿沟”的成因。造成国际“数字鸿沟”的最主要因素是经济发展水平。发达国家拥有的信息基础设施远远多于发展中国家，其国民信息化水平也明显高于后者。同时，政府政策也是造成国际“数字鸿沟”的重要因素。在经济发展水平相当的不同国家，信息化水平也可能差异很大。从具体原因看，收入、教育、年龄、种族、性别、语言、地理分布、家庭结构等是造成一国内部“数字鸿沟”问题的基本因素。一般而言，收入高、受教育程度高、年轻的城市男性接触信息技术的渠道最多。例如，澳大利亚具有大学以上学历的人群34%已联上因特网，而中学学历人群的上网比例只有12%；在赞比亚和埃塞俄比亚的上网者中，分别有87%和98%的人拥有大学以上学历。
（五）信息革命为后进国家提供了局部赶超的机会。由于信息技术具有更新快、周期短的特点，为经济发展水平较低的国家缩小与发达国家的差距，实现某种形式新的“追赶”创造了条件。在某些技术领域，发展中国家甚至可能超过发达国家。例如在印度，软件业是经济发展中最突出的部门，软件出口以年均50%的速度增长，2000年达到63亿美元，占总出口的15%。印度每年培养12.5万名IT工程师，规模仅次于美国。（注：World Bank:"The Networking Revolution:Opportunities and Challenges for Developing Countries",www.worldbank.org.）在欧洲相对落后的爱尔兰近年来的经济增长令人瞩目，其主要推动力就是信息技术。美国在欧洲的IT投资有1/3流向爱尔兰，欧洲市场1/3计算机的原产地也在爱尔兰。更为突出的是，爱尔兰已超过美国，成为全球最大的软件出口国。得益于亚洲在高速宽带网络方面的快速发展，韩国和香港的网民月均浏览网页数量已居世界前两位，高于美国的平均水平。（注：美国《Asian Wall Street Journal》,2001/4/30.）
二、各国解决“数字鸿沟”的政策措施
（一）发达国家利用信息技术上的先发优势，正在实施缩小国内“数字鸿沟”的全面解决方案。各国纷纷提出了治理“数字鸿沟”的综合措施，内容包括加强基础设施建设、扩大信息通讯技术的使用范围、提高公民和劳动者的技能等。
1、美国的信息化整体行动机制已较为成形。美国在“数字鸿沟”问题上认识早、行动早，有效利用了官、产、学、研、资各方的合作机制，即学术界提出问题、研究机构拿出建议、政府制定总体战略、企业借助资本市场积极参与。这一体制已取得了明显成果。
早在1996年，克林顿政府就提出要迎接“技术扫盲挑战”，指出美国必须要达到两个关键目标：一是为每所学校的孩子提供21世纪的学习工具，确保每个孩子都是技术上的识字者，二是为每个家庭和社区创造机会，提高所有居民的信息技术技能，并推动更多的人理解网络的价值。（注：White House:"A National Call to Action to Close the Digital Divide",2000/4/4,www.whitehouse.gov.）美国商务部的国家技术与信息局(NTIA)是治理“数字鸿沟”问题最主要的机构，从1995年开始发布《网络中的落伍者》系列报告，对美国内的“数字鸿沟”问题进行全面评估，并提出相应政策。美国的高科技产业界出于商业目的考虑，也把缩小“数字鸿沟”看作是为开发未来新市场而进行的前期投资。2000年4月，400多家公司和非盈利组织共同签署了“填平“数字鸿沟”的国家行动倡议”。
美国的数字化战略已取得相当成效。从1998年12月到2000年8月，接入因特网的家庭比例从26.2%上升到41.5%，使用因特网的人口比例从32.7%增加到44.4%，到2001年年中已达到50%。（注：US Department of Commerce:"Falling Through the Net:Toward Digital Inclusion",2000,www.doc.gov.）一般认为，通讯产品的渗透率一旦达到市场份额的15-20%，其增长速度将进一步加快。1999年，黑人和西班牙裔美国人中的因特网普及率分别达到30%和33%，已经突破这一界限。因此，美国国内的“数字鸿沟”将呈进一步缩小的趋势。
2、欧洲提出在信息技术发展上追赶美国的总体战略。欧洲委员会于1999年12月通过了《电子欧洲——面向所有人的信息社会》报告，提出了电子欧洲的设想，目的是加速在全欧洲使用数字技术，并使所有欧洲人掌握必要的使用技能。报告提出了包括降低因特网使用费用、加速发展电子商务、建立高科技中小企业的风险投资机制等10项具体措施。（注："eEurope:An action plan for all",www.europa.eu.int.）报告还设定了2000-2004年的阶段性目标。2000年6月，欧洲委员会又通过了《电子欧洲行动计划》，把10项措施合并为3个行动目标：建立低廉、快速、安全的因特网；投资于人力资本和技能培训；促进因特网的使用。
3、其他一些国家已提出全民信息化的完整方案。1999年1月，澳大利亚国家信息经济办公室发表《信息经济的战略框架》报告，提出了澳信息化战略的10项优先目标，内容包括使国民能充分参与信息经济、建立世界一流的信息基础设施、提升电子商务的重要性、促进本国文化整合和发展等。（注："A strategic framework for the information economy",www.noie.gov.au.）澳信息经济办公室还建立了一个综合性的数据库，定期发表报告，对目标执行进展情况进行评估。1996年，加拿大联邦政府出台了《建立信息社会：21世纪的加拿大》的报告，提出了加拿大的信息化战略，其目标是：建立先进的信息技术网络和前瞻性的法规环境；充实因特网中有关加拿大的内容；保证公民接入基本电信服务；推动政府和公共部门成为信息技术的模范用户。得益于良好的经济基础和先行一步的信息化政策，现在加拿大已成为缩小国内“数字鸿沟”成绩最好的国家之一。此外，一些新兴市场国家的信息化进展较快。如新加坡将消除“数字鸿沟”的重点放在少数族裔和低收入阶层，主要通过教育和培训提高公众对信息技术的认识。政府向3万个拥有计算机的家庭提供免费的互联网接入服务并进行基础培训，所有的公共因特网络设施都提供免费的宽带接入服务。新政府还鼓励产业界设立标准自行管理。
（二）发展中国家纷纷制定适合自身特点的信息化措施，力求缩小与发达国家的“数字鸿沟”，并争取实现局部赶超的目标。
1、制定信息化战略，确定重点发展领域。印度成立了国家软件技术中心(NCST)，以确保在软件方面的全球领先地位。印度全国共建立了15个软件技术园区，被认为是全球开发高科技最成功的范例之一。（注：（台）《国际经济情势周刊》：“印度软体业的发展概况”，第1393期。）马来西亚政府在第七个5年计划（1996-2000年）中制定了发展信息技术计划，并启动多媒体超级走廊项目，作为实现从工业化社会向信息化社会转变的最重要措施。巴西信息化战略的3大目标是无纸办公（政府上网）、数字融合（国民上网）和增加投资（企业上网）。墨西哥正式公布“电子墨西哥”项目，计划在今后6年中投入4亿美元，重点缩小城乡之间的“数字鸿沟”。（注："Ready? Net.Go!Partnerships :Leading the Global Economy",2001,www.mcconnellinternational.com.）
2、推进市场化改革，放松通讯管制。消除通讯市场的机制性障碍已成为各国的趋势。90年代以来，90%的发展中国家已向私人公司开放电信市场，新增投资达2140亿美元，极大地推动了它们的通讯基础设施的发展。秘鲁自1994年开放电信市场后，到1999年固定电话数量增加了165%，移动电话数量从2万增加到50万，电信业就业人数增加了1倍。放开管制和促进竞争极大地改进了这些国家信息通讯市场的效率。在非洲，最开放市场的电话价格只有最封闭市场的1/7。
3、重视教育和人才培训。阿根廷数字化战略的一项重要内容就是让学生上网，并为此建立了全国性学生网站。网站的内容由教育部门制定，经营管理则由私营公司负责。阿政府希望在4年内把国内上网人数比例从3%提高到25%。（注："About the Digital Divide",www.digitaldividend.org.）智利在利用信息技术提高教育水平上也较为成功。智利政府在世界银行和私人机构的协助下，推行了“网上教育行动”(Enlaces Project)，使全国半数以上的小学和中学都联上了因特网。
（三）国际机构及民间组织开始关注数字差距问题，缩小和消除“数字鸿沟”已成为国际合作的一个热点领域。“数字鸿沟”近年来已成为国际机构的重点议题。2000年在冲绳八国集团首脑会议上，成立了由各国政府、产业界和非政府组织代表组成的数字机会工作小组(DOT Force)，专门致力于缩小国际“数字鸿沟”。国际机构治理“数字鸿沟”的主要措施包括：
1、强调电子商务的重要性。世界银行认为，政府应采取谨慎态度，避免以严格的制度束缚电子商务的发展。在美国的推动下，APEC首脑会议同意继续免收电子商务关税，以推动电子商务的自由贸易。APEC还成立一个工作小组，争取早日建立相关法规，以使所有APEC经济体都能从电子商务中获益。
2、推动发展中国家的电信自由化改革。世界银行和国际金融协会每年投入发展中国家信息技术相关项目的资金分别达15亿和3亿美元。（注：世界银行的资金主要用于帮助发展中国家开放市场和对国有电信公司进行私有制改造，国际金融协会的资金主要用于帮助私营企业建立同互联网有关的项目。）它们推动的电信自由化行动对电信的普及和推广、资费的降低以及因特网的发展起到重要作用。在全球88个已实施电信改革的国家中，有63个得到了世界银行的支持。
3、带动民间机构投资。在信息基础设施建设方面，国际机构的行动对私人投资有着极强的引导作用。据国际金融学会(IFC)估计，国际机构对信息基础设施每投入1美元，就会带动近10美元的私人投资。以英美银行家为主组成的行动基金会(Initiative Foundation)先后在俄罗斯、海地、印度、哈萨克斯坦等国投资建立因特网系统，向当地的中小企业、学校和个人提供有偿服务。（注：《Asian Wall Street Journal》，2001/3/19.）日本软银集团(Softbank)和国际金融协会联合建立了“软银新兴市场公司”，斥资2亿美元投入发展中国家的因特网市场，并为其提供技术和管理上的支持。
三、发展中国家的认识误区及对中国的启示
误区一：“数字鸿沟”等同于技术差距。“数字鸿沟”并不仅仅是技术鸿沟，更多的是知识拥有量的巨大差距。这里所指的知识既包括关于技术的知识（即科学技术），也包括关于属性的知识（如产品的标准和质量、劳动者的素质、企业的经营状况、政府的政策和规章制度等）。造成国际和国内“数字鸿沟”的原因很多，经济发展水平、社会结构、政府重视程度、人力资源水平等都与信息差距有直接关系。因此，“数字鸿沟”应是包括南北差距、城乡差距、商业机会差距等在内的综合概念。（注：GIIC:"Digital Divide Survey",2001,www.giic.org.）
误区二：发展信息技术必然缩小国内“数字鸿沟”。美国“新经济”的出现使各国纷纷把重点转到发展信息技术上来，特别是亚洲新兴市场地区借助IT产品出口，带动了经济的迅速增长。但是对信息产品出口的过分倚重使亚洲经济更易受到外部因素的影响，信息化水平并未明显提高，经济发展质量也未显著改善。印度近年来致力于以信息产业带动经济起飞，在软件开发和出口上投入大量人力物力，已经确立了世界软件大国的地位。但另一方面，印度又是“数字鸿沟”最严重的发展中国家之一。目前印度全国只有430万台计算机，平均1000人仅拥有4台。（注：（台）《国际经济情势周刊》：“印度软体业的发展概况”，第1393期。）
误区三：连接信息技术的物质渠道等同于有效渠道。“数字鸿沟”不仅表现为电话、计算机、因特网等硬件设施上的差距，还表现在资金、规则、知识等软件上的差距。具备基本的信息基础设施只是拥有了进入信息社会的“物质渠道”，但是要使这个渠道成为畅通的“有效渠道”，还必须从软环境上下工夫。目前，许多国家只重视信息基础设施建设，而忽视发展信息技术的有效渠道，走入了信息化的发展误区。
目前，从信息基础设施来看，中国和发达国家存在巨大差距，信息能力指数仅为美国的8.6%。（注：李晓东：“缩小数字鸿沟：国际经验与我国的政策建议”，《中国经济时报》，2001/5/24。）同时，中国内部的信息差距也呈扩大之势，中西部地区和广大农村在信息革命中日益被边缘化，成为信息社会的“落伍者”。1998年，北京、上海、广州三地的上网用户数占全国的62.33%，而10个落后省市加起来才占4.36%。如果按域名来计算，北京以89.87%的指数值高居榜首，而位居末位的西藏仅为13.03%，二者间的差距近7倍。
借鉴其他国家的经验教训，中国应对“数字鸿沟”的策略可从以下几方面入手：
1、制定信息化的国家战略。应从信息基础设施、人力资源、法规环境、商务环境等方面全面提高中国信息化发展水平，避免把信息化战略局限于同信息技术有关的一般性政策措施。政府应强化公共政策意识，提高全民对信息技术的认知和技能，并保障所有人享有公共服务的权利，使所有地区都能尽快享受到信息革命带来的“数字机遇”。
2、建立政府引导为辅、民间投资为主的信息化发展模式。从社会经济发展的全局考虑，既要实施基础教育、技术技能培训等公共政策，又应加强市场机制建设，如开放投资政策、放松行业管制、实行独立管理、严格消费者保护条款等。在实际运作中应做到政府与民间相结合，市场运作和制度监管相结合、硬环境与软环境建设相结合。
3、积极参与国际合作。可以借助国际投资来帮助完善落后地区的信息基础设施。在当前条件下可以同周边国家和地区进行区域合作，在信息技术标准（如第三代移动通讯）、远程教育、电子政府等领域有所作为。（注：在第四次东亚领导人非正式会议(10+3)上，东盟和中、日、韩三国共同决定建设东亚信息产业网络，实现优势互补，最终建成“亚洲硅谷”。）
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