中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析，本文主要内容关键词为：基层论文,涵义论文,中国论文,管理制度论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基层是中国国家与社会的基础。就基层管理制度而言，它是我国社会主义管理制度的重要组成部分。基层民主制度建设是我国社会主义民主法制建设和社会主义政治体制改革的一项重要内容，是社会主义现代化建设的一个重要环节和重要保证。然而，什么是基层？基层治理制度又是怎样的？搞清楚这些问题对于基层建设，尤其是对于基层治理制度建设是十分重要的。
一、基层纵横涵义
表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这就是颇有代表性的片面的基层观。这种基层观大大缩小了有广阔天地的“基层”的范围与内容，妨碍我们全面地搞好基层治理制度建设。因此，完全有必要使我们的论述从探讨基层概念入手。
总的来说，基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。相对于间接性管理为主要特征的中上管理层，直接性是基层的最突出特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，即这些管理活动具有直接性而没有什么中间环节。就具体涵义而言，可以从纵横两个方面来分析。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，下还有群众性自治组织——村民委员会和居民委员会，上还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志在1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如讲普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第242页。）很明显，在这里小平同志是将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层的范畴。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政府外，还有其他基层的党组织、国家机构、社会团体以及企（事）业单位等。（注：施九青、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第28页。）总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。
基层之所以成为基层主要不在于管理权力相对小些，而在于在各种治理体系中其特殊的地位以及由此而形成的与中上层性质上全然不同的治理模式。对于社会来说，中高层管理组织的主要意义在于为复杂的社会确立发展目标、掌握发展方向，通常由用间接选拔方式产生的人员组成权力机构，利用规范的、正式的手段执行组织管理的功能。由于基层情况千差万别，上层不可能完全了解具体的信息，及时作出合理的决策，这样，基层的管理组织的意义在于将上级的方针政策与本地区、本部门的实际结合起来，搞好基层管理。权变性、灵活性是必要的，与此相关就带来权力的制约和运行问题，即我们常说的向谁负责的问题。由此不同情形，形成不同的基层管理模式。
二、中国基层管理的主要组织形式
根据以上这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为以下几个不同的类型：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企（事）业单位的基层组织；城乡群众性自治组织。
就第一个类型的基层来说，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。由此不难看出，党的基层组织，除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外；还包括企（事）业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，以及在第一部分所述的基层涵义范围内的国家机构中党的组织。
关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。中国的国家机构包括各级人民代表大会和各级人民政府两个大方面。根据以上关于基层纵向的涵义，不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。
关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗；同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。
就企（事）业基层组织来说，企（事）业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主要内容。企业以商品生产的价值规律和基本的经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。各种事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开新路，有更多自主权。由以上所论，企业、事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。
就群众性自治组织来说，城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。党和国家可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的法律政策，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。
三、中国基层管理制度类型分析
基于以上对基层涵义的认识，笔者认为，基层民主管理制度的类型主要表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企（事）业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说主要是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主治理制度；对于企事业单位来说主要是职工代表大会制度；对于城乡群众性自治组织而言，就是群众性的自治制度。基层民主制度的建设与发展，就是要有效地保证各类型的人民群众直接参加国家和社会的事务管理，在社会基层有关领域设置的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。
基层管理主体之间相互制约、相互补充形成了错综复杂的基层管理体系。基层民主管理制度包含了主体之间的关系。为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织同基层国家政权、社会团体、企（事）业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府同县、城市的区、不设区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府同社会团体、企（事）业单位、群众自治组织的关系制度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理好这几种关系的措施、办法与规定。
从基层党组织同基层国家政权、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组织，村党支部和村委会，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是发挥政治核心作用，领导工会、共青团、妇女联合会等社会团体，积极开展所在单位的思想政治工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是：对重大问题按法定程序作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的法定职权；各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成承担的各项任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作，监督党和国家的方针政策在本企业贯彻执行，支持厂长（经理）依法行使职权，坚持和完善厂长（经理）负责制，全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作，参与企业重大问题决策，加强党组织的自身建设。
从中央人民政府、地方人民政府同县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间的权力分配关系来看，必须认真研究社会的需要和国家结构形式这两方面的有机结合的问题。如果我们从权力运行现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第242页。）“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第252页。）根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负责与本地区公民生活直接有关的公共事务，为本地区公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。
从政府同社会团体、企（事）业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须取消政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的权力；把本来属于社会团体、企（事）业单位和群众自治组织，而在计划经济体制下被侵占的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；把过去一些属于政府的权力移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将对社会团体、企（事）业单位和群众自治组织的微观管理权归还于社会，扩大和加强各类基层单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，建立与加深管理与监督国有资产的权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制度。职工代表大会是企（事）业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会制度也就是企（事）业单位职工通过民主制度产生的职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主管理权力的一种制度。正如邓小平同志所说：“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第340～341页。）
就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，在马克思看来，社会主义社会是“自由人联合体”，社会由人民自行管理，也就是群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自己实现的人民管理的发展方向。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1965年版，第382～383页。）作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动我国民主政治向更高层次的发展。
以上是从基层治理的领域和主体的角度来分析中国的基层治理制度的，事实上还可以从另外的角度来分析。一个深入分析基层治理类型的办法是从要件入手。笔者认为基层治理的要件有三：规则的提供、基层领导人的产生、基层治理资源的获得。从这3方面我们可以确立分析这一问题的理论框架，将治理类型分为3类：基层自治型、基层半自治型和基层他治型。自治型基层组织内规章制度由本单位或本共同体制订和确立；领导人由本单位或本共同体成员选举或推荐产生；管理资源由自己解决，如村民自治、社区自治。其上层领导机关只对本基层内各项工作实行指导。而半自治型基层组织在3个要素方面不完全由本单位或本共同体解决，上层机关握有某方面的实际控制权。他治型基层组织则是在三方面受到上层或上级控制，领导者只负责在自己辖区贯彻上级意图、完成上级交付的工作任务。
中国基层涵义是丰富多彩的，中国基层民主治理类型也是各有区别的。我们应当在建设有中国特色的基层民主理论指导下，深入调查研究，把握各种治理类型的条件和特征，才能提高基层民主治理水平，推动民主建设和管理事业向前发展。