我国农村富余劳动力转移的方向性研究，本文主要内容关键词为：方向性论文,富余论文,劳动力转移论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.6文献标识码：A文章编号：1672-6049（2003）03-0010-07
一、我国农村富余劳动力到底有多少
我国第九届全国人民代表大常务委员会第三十一次会议于2002年12月28日修订的《中华人民共和国农业法》第十章第八十条规定：“各级人民政府应当采取措施”，“支持农业的发展，转移富余的农业劳动力”；同一章第八十二条还规定：“国家采取措施引导农村富余劳动力在城乡、地区间合理有序流动。地方各级人民政府依法保护进入城镇就业的农村劳动力的合法权益，不得设置不合理限制，已经设置的应当取消。”可见，我国农村富余劳动力的问题已受到党和国家领导人乃至全国人民的高度、普遍的关注。那么，我国农村富余劳动力到底有多少？这个数字不搞清楚，就不能充分认识问题的重要性，也就不能有效地找到解决问题的途径。
截至2002年底，全国总人口为128453万人。其中，城镇人口50212万人，占39.1％；乡村人口78241万人，占60.9％；全国15—64岁之间的人口90302万人，占总人口的70.3％。[1]由于“超生游击队”的存在以及农村医疗卫生落后、生活水平不高等原因，农村65岁以上人口所占比例会低于全国平均水平，也就是说农村人口在15—64岁之间的比例不会低于70.3％的平均水平；又由于九年制义务教育在一些农村地区并不能有效地贯彻执行，加上近年来农民收入下降，辍学儿童增多，他们一般在14～15岁就开始参加农业劳动，甚至外出打工，因此，这么算来，农村的劳动总人口应不低于55003万人。当然，如果我们纯粹按18岁以上的劳动人口计算，这数据应下调，但不应低于50000万人（只需扣除农村的在校中学生和中专生人数即可）。我们姑且以这一数字为准。2000年农业部课题组运用劳动力合理负担耕地法计算出中国现阶段农业部门需要的合理劳动力数量约为1.96亿人。因而，中国现在农村富余劳动力高达3.04亿人左右。随着农业集约化经营程度的提高，如果按照发达国家的技术与管理水平从事农业生产，中国种植业只需4000万人，[2]甚至只需要3000万人，则我国农村富余劳动力将增加到4.6～4.7亿人。而按国家计生委的研究，到2030年，据保守估计，中国人口总数将达16亿人。在这段时期内，农村富余劳动力每年净增1000万人，也即再增加2.7亿人，那么，到那时，农村富余劳动力将达到5.74亿人或7.3～7.4亿人。党的十六大报告提出，在21世纪的头20年，中国人均GDP要实现翻两番的伟大目标，与19世纪70年代美国的水平相当，如果中国农业的就业比重也下降到美国19世纪70年代10％的水平，那么就必须每年至少将2400万农业劳动力转移出去。
以上分析仅指人口增加、科技进步、管理提高等方面，并且对农村富余劳动力增加的影响只是长期的、渐进的。而我国农业生产条件的恶化、农业竞争力的下降以及加入WTO以后面临的国际化竞争已日益明显。据有关专家测算，如果入世时承诺的农产品关税配额量变成实际的进口量，每户农民的纯收入至少会下降200元，农民的剩余劳动时间将进一步增加，会造成1000万人以上的农业劳动力的就业冲击。而其它未配额管理的农产品所遭受的影响也不可忽视。此外，在生产技术、环境要求、包装和卫生检疫等方面我国农产品与发达国家存在较大差距，不具备竞争优势。另一方面，根据WTO的《农产品协定》，我国进口农产品的平均关税在2004年底之前要由现在的21.2％左右下降至17％，重点农产品的关税则要降至14.5％，这将导致外国农产品大量涌入我国，使国内部分农产品卖难的问题更加突出，其后果将是农民收入进一步减少，农村富余劳动力进一步增加。
由此看来，我国农村富余劳动力的数量是庞大的，绝不像部分学者估计的那样只有1.5亿至2.5亿左右。要知道，中国农村劳动力的计算口径既不同于大中城市，更不同于欧、美、日等发达国家，这是有中国农村特色的问题，并且是一个动态的问题。在农村，许多农民除了农忙以外，几乎整天走亲访友、喝茶、抽烟、聊天、搓麻将、玩纸牌等消遣时光——农民并非在悠然自得，而是无事可做。这不是劳动力富余又是什么？！这也说明由于受土地制度和农业生产季节性以及传统价值观念的影响，农村富余劳动力具有明显的隐蔽性和动态性。正因为如此，有远见的学者惊呼，中国农村剩余劳动力的问题已成为中国经济发展的“第一问题”或“最重要”、“最关键”、“最首要”的问题。[3-4]
二、农村富余劳动力转移的路径选择众说纷纭
理论界已经达成共识：中国农村富余劳动力的转移工作任何单一政策都难以奏效，应该用多种办法来解决。但问题是，将来农村富余劳动力转移的路径主要是继续依靠乡镇企业和小城镇等传统办法，还是采取大力发展第三产业和大中城市等新的思路？是选择两三种办法治标，还是选择几种办法治本，抑或是多种办法综合运用标本兼治？理论界对此众说纷纭，莫衷一是。
（一）城市（镇）化模式
这又分几种：
1.大城市模式。认为大城市的较快发展是世界各国城市化初期的共同规律和特点。因为大城市一般具有雄厚的经济基础和科技力量，交通发达，市场容量大，有着很强的社会经济、政治、文化功能，是社会的中心点，是一个国家经济发展的核心领导力量和骨干，具有强大的集聚效应、扩散效应和辐射效应。对于带动区域经济发展、吸纳劳动力就业方面有着举足轻重的作用。并从节约土地资源方面论证：我国20万人口以下的小城市人均占地是200万人口以上大城市的2倍、建制镇人均占地的3倍。而我国目前GDP的75％以上、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上集中在城市，从而表明小城镇不足以承担城市化和消除城乡差别的任务，等等。结论是必须首先发展大城市，以此带动城市化进程，“三农”问题会迎刃而解，就业压力当然不存在了。反对者认为，这种观点脱离了城市发展中结构和层次配套的内在要求，尤其在我们这样一个人口众多、经济基础薄弱、工业化程度较低的国家更不适宜。大中城市近期难以成为吸纳农村富余劳动力的主渠道，这是目前城市沉重的就业压力和农村劳动力素质低下的客观使然。据胡鞍钢的研究，中国产出增长的就业弹性呈不断下降之势，说明经济高速增长并不一定伴随着就业高速增长。即使大城市第三产业很发达，也未必就会产生大量吸收农村富余劳动力的结果。因为，大城市的第三产业多为现代化的服务行业，而农民因受教育水平和技能水平的限制，绝大多数无缘进入。并且如果让大量没有生活来源的农民在大城市聚集，会增加大城市治安的难度，带来众多难以克服的问题，诸如人口拥护、住房困难、交通堵塞、环境质量下降等所谓的“城市病”。现在国外都把这种低素质的人口看成是城市进一步发展的包袱，而我国却要它充当大城市发展的动力，这无疑是饮鸠止渴。
2.中等城市模式。支持者认为，中等城市是集中与分散相统一的社会结构实体，机动灵活、容量大，而且是沟通大城市和小城市的桥梁。中等城市在规模效益上优于小城市、小城镇，在避免和减少“城市病”上优于大城市。中等城市已有一定基础且处在扩张阶段，具有较强的吸引力和包容度，在消化农村富余劳动力，推动农村工业化和区域经济繁荣、缓解大城市压力等方面具有很大潜力，应当大力发展各具特色的中等城市。反对者认为，这种观点尽管在一定程度上考虑了我国现实经济发展水平因素，试图取大城市和小城市之长而又避其所短；但实际上有“折衷”之嫌，苦不能使中等城市的发展速度和整个地区的发展相协调，并使功能结构合理化，这种模式很可能偏离原来的方向，向两端发展。
3.小城市或城镇化模式。主张者认为我国现有城市无力接纳为数众多的待转移的农村富余劳动力和人口，只有在原乡镇的基础上大力发展小城镇才是符合我国现实经济人口状况的、具有中国特色的城市化道路，也是实现我国产业化、农村现代化的捷径。因为小城镇的发展能有效吸收城市所不能容纳的农村富余劳动力，起到“蓄水池”的作用，符合国家“离土不离乡”政策，而且建设投资费用低，能避免城市过度膨胀，并为小城市和中等城市的发展提供必要的人力资源和物力资源，同时小城镇的发展能有效提高农业生产的商品化、社会化、机械化程度和农村人口素质，丰富农民精神文化生活。这也是我国近年来解决农村问题的一个工作重点，今后应继续坚持。反对者认为，小城镇的经济社会效益较低，吸引力与辐射力较弱，同时小城镇的片面发展会导致城镇建设过于分散，失去了城市化集中（土地、人口、资源、科教文卫等）、集约和规模效益的意义，高成本、高耗费、低效率等问题还会加剧，尤其在入世后，这种道路实际上是一种弯路，虽然从近期看有利于缓解“三农”问题的压力，但长远看成本过高，如果涉及到二次转移其代价就更高、损失就更大了。
4.大中小城市并举模式。认为在我国现实条件下，孤立地发展哪一个层次的城市都不可取，应从国情出发逐步形成以特大城市为依托、大中小城市和小城镇并举、层次递进、结构合理、功能互补的网络式、金字塔型的城市结构体系。通过不断改善城市体系的结构并强化其功能来实现城市化，并认为这是一条更有利于城乡经济协调发展、能切实解决“三农”问题的城市化发展道路。既符合城市化发展的时间递进和空间梯度规律，也符合我国现实的经济社会发展实际。反对者认为，这种模式很可能出现重点不突出，各地争相上马，相互争地、争资源的现象，而疏于城市的合理市局与科学规划，这不但目的达不到，还可能因此出现重复建设甚至低水平重复、千人一面、无序竞争的局面，从而造成更大的浪费。
5.郊区城市化模式。这是把西方发达国家在高度城市化条件下的分散化、郊区化趋势作为城市化水平很低的我国的城市化模式。但反对者认为这缺乏基础和根据。尽管城市尤其是大城市在发展过程中必然有“外溢”效应，会带动郊区城市化进程，但过度城郊化会导致内城“空洞化”，老城区衰败、城市聚集经济效益功能衰退，这已成为西方城市化中的一个问题，这种趋势发展下去，到头来必将危及到城市本身的存在，因而应作为城市化进程中需要研究的问题，而不是我们城市化的方法。
6.多元模式。认为鉴于中国人口众多且农村人口比重大、地域广大且区域差异悬殊、市场经济不发达、工业化水平低等特点，城市化的途径和方法应是多元化、多层次、多途径的，不能一刀切，各地区应根据当地的经济、社会、自然、人文实际制定切实可行的方针和措施。[5]
此外，还有一些其他的组合如中小城市模式、大中城市模式等。如国家计委宏观经济研究院经济研究所所长陈东琪就是中小城市模式的提出者与支持者。他指出这也是德国、荷兰等欧洲发达国家的城市化经验，于是提出中长期城市化发展的重点是中小城市，近期强调大力发展小城镇。[6]而国务院发展研究中心陈淮则认为大中型中心城市先于小城镇、小城市而出现加速扩张是一个符合客观规律的必然结果，并预言，在今后一些年中，大中型城市的发展不仅仍将是国民经济保持较快增长速度的最重要支持力量之一，而且也仍将是新增就业岗位的主要来源。[7]不过，中国经济体制改革研究会副秘书长、著名农村问题专家温铁军对于城市（镇）化转移农村富余劳动力的提法与做法一直持怀疑态度。他认为，现在大中小城市吸纳农民的能力已经明显下降；人口还在增加，到2030年可能还有8.4亿人生活在农村；而在城市化加速阶段，耕地被大量征占，人均耕地面积实际上会减少更多。[8]
（二）乡镇企业模式
支持者认为，乡镇企业在1996年就业量最高达1.3亿人，曾做出过不可磨灭的贡献，到目前依然是我国农村富余劳动力转移的最主要途径，在农民生活和农村发展中扮演着十分重要的角色，据亚洲开发银行林伯强的研究，乡镇企业部门劳动力的边际生产率是农业部门的2.6倍，因此，劳动力从农业向乡镇企业流动不仅有助于缓解过度拥挤的城市的移民压力，而且也会促进农业的增长。不过，反对者认为，随着社会竞争的加剧，乡镇企业在提高农民收入和吸收农村富余劳动力方面再难以有很大的作为。
（三）中小企业模式
中央党校经济学博士周天勇教授认为，世界上有史以来史无前例的最严峻和压力最大的就业问题将来自于21世纪前10年的中国，因此，未来能将社会稳定住的第一位重要工作是：调整所有制结构，鼓励社会投资，大力发展中小企业，从而尽可能多地吸收劳动力就业，通过使大部分人就业的方式缩小城镇贫困人口的比率。他借鉴英德的经验，指出，中小企业（200人以下）是英国容纳劳动力就业的最大场所，使得其目前的失业率比整个欧盟国家平均水平低50％；中小企业（500人以下）也是德国经济发展的中坚力量，还是其吸收劳动力就业的最大经济空间，保持了社会的稳定和安定，其重要作用不可估量。同时，他还否认了即使是已经通过改革的我国国有企业在增加就业方面的空间与作用。[9]
（四）教育模式
北京大学姜勇等认为，在我国现有的农业经济形态中，能够直接转化为知识经济的、最具有可塑性的是人才的培养。而人口生产的主体在农村，要提高民族整体的素质，重点应该摆在加强对农村儿童、少年和青年的教育上。因而，发展农村教育，培养既适应工业经济又适应知识经济的人才，是实现农村人口转移、解决我国“三农”问题的最根本、最安全、最经济的途径。他并指出，只要用一个教育周期（7岁发蒙，经过16年到大学毕业），就可使传统农民的大队伍消逝，只剩下一些“散兵游勇”，与此同时，传统农业与农村也在逐步消逝。[10]此外还有人提出，提高农民素质是解决我国农村富余劳动力就业的根本途径，因为中国的农村富余劳动力问题形式上是数量多的问题，症结却是农民文化素质差的问题。因此，主张用农业科技知识、产品营销知识、现代信息知识以及相关职业技能把农民武装起来，提高农民的文化素质，增强农民的就业能力，扩大他们的择业面，使农村富余劳动力尽快地寻找到适合自己发展的机会。
（五）农业内部安置模式
认为通过农业内部生产结构的调整和资源的综合开发利用，拉长传统农业的产业链条，仍然是本世纪解决农村富余劳动力转移的一条重要途径。尤其认为延长农业产业链条是新型农村工业化发展的主要方向，还是将来农村富余劳动力转移到大中城市的桥梁。但有一部分学者对农产品加工业的发展前景仍持否定态度，认为农产品加工业虽然延长了农业产业链，让农民分享一部分工商业部门的利润，却会对城市工业发展产生不利影响。
三、多元化、系统化、网络化的模式是实现我国农村富余劳动力转移的理想而又现实的选择
尽管在我国农村富余劳动力转移的方向性选择上理论界说法不一，但我们不能因此而无所适从，因为中国面临的就业形势的严峻性已容不得我们犹豫不决。这也正是所有的理论工作者思考这一问题时应考虑的出发点。我国农村富余劳动力的队伍本身就已十分庞大，同时，城镇的实际失业率已经达到7％的警戒线，今后几年可能还会再提高1至2个百分点，在达到9.73％时，就会造成重大的社会经济风险。[4]对此，温铁军始终是清醒的。他指出，仅农村劳动力总数实际上就不止5亿，16岁以上和60岁以下能劳动的全部加起来是6亿，假定需要1亿，则还有5亿要解决，这5亿如果乡镇企业能解决1亿，实际只能解决几千万，这样，问题就已经非常严重了，[11]更何况还有大量的城镇失业、下岗、分流人员等待就业。那么，农村富余劳动力的转移问题就不应只是一个“点”或几个“点”的问题，而是一个“面”，一个复杂的“面”的问题，任何单一的政策或模式都难以奏效，甚至只靠两三种模式也无法解决问题，难怪温铁军对各种模式都持怀疑或否定态度。鉴于此，笔者认为，我们既要看到农民的问题，也要看到城市的问题；既要首先解决农民问题（尤其是有效减少农民、增加农民收入），也要解决城市本身的问题（主要是下岗、失业工人再就业问题）；既要解决就业问题，也要考虑效益与发展问题；既要考虑到一般性、普遍性，又要考虑到特殊性、差异性，所以，多元化、系统化、网络化的模式是我国农村富余劳动力转移的理想而又现实的选择。为此，我们应抓好以下各方面的工作。
（一）大力发展乡镇企业和各种中小型企业，这应成为当前农村富余劳动力转移的主渠道
对于乡镇企业的发展，要注意如下几点：（1）改变过去“村村点火，处处冒烟”、因陋就简的发展道路，引导乡镇企业向县城和中心城镇聚拢，迁进工业园区，原址还耕；（2）把发展经济的目标同农村劳动力开发就业的目标并重；（3）主要发展农副产品加工业，也可适当开发旅游业和承担部分农村基础设施建设项目；（4）加快自身经营机制改革的步伐，要广为吸收经营管理人才；（5）政府用轻税或免税的政策鼓励其发展。
大力发展中小型企业：要鼓励有知识和有技术的人才创业，发展知识和技术密集型的高科技中小企业，创办为大型企业配套的需要人力素质较高的中小加工企业，发展对职工素质要求较高的劳动密集的金融、投资、保险、证券、咨询、中介、代理等社会化服务企业。今后要将“乡镇企业”归并到中小企业的行列，摘掉“乡镇企业”的帽子，以消除人们观念上的歧视。
（二）合理地加快城市（镇）化建设
城市化是现代化的必由之路，也是切实减少农民、吸纳农村大量富余劳动力的长远目标，因此，应大力、合理而有效地加快城市（镇）化建设。鉴于我国人口众多尤其是农村人口比重大、地域广大且区域差异悬殊、市场经济不发达、工业化水平低、各地发展不平衡等特点，城市化的发展应选择多元化模式，不搞千篇一律和一刀切，要从实际出发，有所侧重，达到切实有效、低成本高效率地推进城市化的进程。
1.推动小城镇进一步健康发展。首先，小城镇的建设要立足于加快农业产业化的发展，建成为乡村的中心，组织带动农村地区的经济发展，以现有的农业商品基地为基础，以市场为导向，优化农业产业结构，发展加工工业，培育龙头企业，形成贸工农相结合、产供销一条龙的产业模式，促进农业生产的商品化、专业化、市场化。第二，要加快小城镇的信息网络建设，以充分发挥小城填的城乡间桥梁和纽带的作用，降低农业运作的成本和风险，促进农业产业的合理与优化，实现农民的有序流动。第三，要优化小城镇发展的空间布局和建设规划。这是关系到小城镇的发展潜力和前途的大事，也是关系到人地矛盾，效益和效率的大事，断不可掉以轻心。在空间布局上，对于经济发达地区，应以内涵集约式发展为主，控制小城镇数量，引导相邻镇区合并；对于经济中等发达地区，要将内涵集约式发展与适度外延扩张式发展相结合，加强对小城镇规划制定和实施的监督与引导，提高小城镇的建设质量；对于经济欠发达地区，要在扶持和巩固大、中城市的同时，积极培育条件较好的县域中心城镇，作为带动区域发展的增长极。不具备资源、条件和发展潜力的坚决控制其盲目的发展建设，要杜绝“乡乡建镇，村村建镇”的现象。小城镇的规划是小城镇建设和发展的蓝图，不能“纸上画画，墙上挂挂”，更不能没有规划，那种无序的建设只能是有百害而无一利。在规划问题上不能是长官说了算，也不能只搞“形象工程”、“政绩工程”。笔者建议，大小城市（镇）的建设均要请有关专家、城市规划设计师在充分考察当地各种资源和条件之后再进行科学设计和论证，同时也应广泛征求广大市（镇）民的意见和建议，用审慎的态度得出科学、合理的规划方案。另外，不能只建不管，对于城镇的管理也同样要有制度保障，不能出现“建一处丢一处”的现象，更不能“前任建，后任拆”。第四，在小城镇的建设上，既要有当地特色，又要有文化品位，还要有环保意识，要合法、计划和节约用地，要注意城市功能和配套设施的建设，要设立工业园区，要保证供水、供电、交通、通讯、商业、仓储、金融、医疗、学校、公园等一步到位，以吸引广大农民来创业和定居。最后，要鼓励和吸引各方面力量来投资建镇。
2.协调发展大中小城市，充分发挥城市的聚集、扩散和辐射功能，从而有效地实现农村富余劳动力的转移。按照德国地理学家克里斯特创立的中心地理论，城市等级规模体系中特大、大、中、小城市的合理比例是1∶3∶9∶23。我国1999年比例是1∶1.3∶5.5∶10，东部为1∶1.4∶5∶9，中部为1∶1.8∶6.5∶11.3，西部为1∶0.3∶5∶11。这表明，除特大城市外，大中小城市的数量还极具发展潜力。从总体结构上看，大城市的发展空间略大；从地理布局上看，东、中、西部有别：东、中部似乎小城市发展不足，而西部更应发展大城市。可见，不能平均用力，而是要协调发展。要形成以大城市为中心和主导的经济圈或城市群落。这种大城市不一定是政治中心，但一定是经济、科技、文化、创新中心，能内吞外吐，有极强的城市功能；与其相依托的中小城市也必须各具特色、功能互补、运作灵活、设施配套、环境优美、富有潜力，应该是当地经济、科技、文化的中心，是小城镇与大城市之间的纽带，而且信息互通、资源共享，在布局和规划上必须是科学合理的。为此，要对现有的大中小城市进行全面的科学的考察和论证，选择极有发展潜力的城市优先发展，对于发展潜力不大的城市尤其是中小城市，应限制其发展甚至可考虑搬迁、拆并，总之，要用比较优势和效益、效率优先的原则建设和发展城市，以实现充分就业为长远目标。
（三）尽快搞好农业产业结构调整和布局优化，发展农业规模经营和适度规模经营，大力发展优势农业和外向型农业，进行农业内部挖潜，努力减少农民的富余数量
1.要按照比较优势原则，根据国际国内市场的需求和各地的资源特点和条件优势，尽快调整农业产业结构，在全国范围内进行农业的合理布局，要组成由国内外有关专家学者参与的考察组进行考察，制定调整方案，让各地参照执行；今后建成信息网络，让各地自行调整，政府在网上调控和引导。
2.要积极发展外向型农业，按照国际标准进行农业生产和加工，在品种上下功夫，在质量上做文章，在名、优、新、奇、特上出成果，在营销与管理上出效益，贯彻科技兴农战略。
3.当前要加快农村土地的流转改革，此项工作已刻不容缓。要尽快出台相关的政策和法律规章制度，以保证土地的顺利流转。建议：（1）用户籍制度改革作配套，全国实行“一卡管理”模式或“一证通行”制度，让农民自由脱离土地；（2）农民拥有的土地使用权一旦出让，就必须进行有效管理并投入使用，做到不浪费每一寸土地；（3）农民出让土地使用权的价格必须按市场价格进行，以充分体现公平、合理、自愿原则，并用合同书或契约书加以保证；（4）进城定居的农民必须将农村的房屋和土地出让；（5）任何单位和个人不得趁机圈占耕地以作它用或“圈而不用”；（6）保证进城定居农民的最低生活保障和正常的市场待遇；（7）允许土地相对集中，进行规模经营而不限制生产经营者的身份；取消农业税，代之以个人所得税，并提高所有个人所得税的起征点；到农村投资的个人和企业，实行一定时期（3～5年）的免税政策。
（四）加快国有企业改革
固然国有企业改革在增加就业方面作用极为有限，但是通过国有大中小型企业的改革如果能使国企尽快走出困境，破产倒闭的国有企业少一些，从国有经济中需要调整出来的劳动力将会少一些，自然就可以减缓社会就业和稳定方面的压力。不过，当前一定要走出国企改革就是减人增效的认识误区。国企要增效，但不能仅以减人为手段和代价，这是违背改革的初衷和意愿的。其实国企的症结还是体制和观念问题，现代企业制度一旦到了国企那儿就变了味，走了样，变成“四不象”。不打破和走出原有国企的框框和条条，改革难有大的成功。许多国企都是用老“三驾马车”摇身一变成为新“三驾马车”就算是改了革；再或者是下岗、买断一部分职工的工龄，就算变了形。究其根源还在政府。政府不舍得或害怕失去这块肥肉（实际上已成“鸡肋”：食之无味，弃之可惜）。建议：政府要痛下决心，建立现代企业法人制度，退出对国企的直接干预和管理，改以控股或参股的形式参与分红（甚至出让资产退出国企），不强调控股比例，所有权和经营权分开，国企不等不靠，国家不控不照，还国企以自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体地位，让国企尽快走上良性发展的市场化轨道。
（五）积极发展外贸，促进国内生产发展，从而解决一部分人的就业门路
外贸部门和企业要加紧研究国际市场动态和行情，尤其要注意对国际市场的各种规则和惯例进行研究和区分，要时刻注意掌握国际最新的各种政策和行情变化，并及时将这些信息向全国各地发布。要积极组织货源生产和出口。要严把出口关，并加强出口合同管理，以维护企业的信誉、品牌的形象和国家的声誉，要充分利用国际上各种有利规则加强对我出口商品的保护。
（六）鼓励到海外投资建厂和劳务输出
经过多年的发展和锻炼，我国部分企业已具备到海外竞争的能力。政府要鼓励那些在国内竞争激烈、在海外有竞争优势的企业到国外投资建厂，并给予政策上（如低税）的优惠措施，使其让出国内市场。这对增加就业显然是有利的。另外，要继续组织劳务输出，对劳务输出人员要进行跟踪服务和管理，让他们在海外安心工作，同时又不辱国格，当然他们的人身安全、人格尊严也应充分考虑在内。
（七）积极发展农村教育，努力提高广大农民和农村的人口素质，扩大农民的择业面
“十年树木，百年树人”。从长远看，提高农民素质确实是解决农村富余劳动力就业的根本途径。二战后的美国正是用大力发展教育这一战略，在10年后大大超过了当初与其水平相当的另一超级大国前苏联；日本“明治维新”的成功在很大程度上也归功于教育。反观我国，在今天的“知识经济”时代，广大农村却有大量辍学儿童，农村的文盲、半文盲和小学文化程度的劳动力占农村劳动力的比例在1998年为43.27％，农民初中文化程度以下的高达90％。如今我国人民的科学素养仅为1.4％，不到美国17％的1/12，农村更低。因此，我国广大农民进城务工多干粗、重、脏活（职业本无贵贱，但农村劳动力素质低下也由此可见一斑），这也说明农村的现代化建设任重而道远。有鉴于此，建议对农村教育要多管齐下，长短结合。
1.大力开展农村职业技术培训，为农民走出土地重新就业创造条件。市、县、乡各级政府均要投入到这种培训中来，省级政府也要大力支持、鼓励和引导。要由政府、教育部门和农民个人备出一点经费的办法，进行相关的技能、技术培训，并通过验收考试、核发技术资格证书；验收不合格者免费进入下一轮培训；培训与验收分开，防止走过场、搞形式；各地要以合格率、合格总人数以及相应的就业率等综合指标作为考核地方干部政绩的一个重要方面来抓。这样长期坚持下去，不出数年农民的整体素质将有一个大的提高；如果坚持16年（如前述正常的教育周期），那么整个国民的素质将会上一个大的台阶（这包括下面的政策）
2.继续抓好农村职业技术教育。县、乡的职业技术学校应发挥这方面的主渠道作用。政府应重新审视有关农村职业技术学校的资金投入、学校规模、社会地位、专业设置、课程体系、教师配置、教师待遇、学生就业等等政策，要像抓重点高中那样投入、管理和重视。另外，各类职业技术学院、各高等院校的成人教育学院或部门都应加入到这一培训队伍中来，各高校应主动在人力资源、技术设备、教学设计等方面给予职业学校以支持，要发挥权威和指导者的作用，甚至直接开班授课。
3.继续狠抓农村9年义务教育，确保这一制度十分到位；并要尽快普及高中教育，实行12年义务教育制度。要努力改善农村的教育条件，确保农村教师的工资福利待遇，将农村的教育经费同样纳入到国家的财政预算，从制度上彻底消除城乡教育差别，并应适当向农村倾斜，尤其要扩大农村学生学费减免的比例，除“希望工程”外，要大力鼓励社会各种力量支持农村贫困儿童上学，以保证农村适龄儿童的成学率。
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