村民自治中的“贿选”问题研究——基于制度分析的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,村民自治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治是我国基层民主发展的重要脉络，村委会选举作为村民自治的主要实践形式，其自身的科学性、公平性及公开性是衡量村民自治绩效的关键指标。我国的基层民主是一种自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民众的公共生活领域，在公共精神和民主参与意识淡薄的农村，村民缺乏参与公共事务的积极主动性，为村委会选举出现“贿选”提供了广阔的操作空间。本文在借鉴传统的三条分析路径的基础上，试图构建一个更具解释力的制度分析框架来剖析我国村委会选举中的“贿选”问题。
一、村民自治中的“贿选”：三种传统分析路径
古希腊剧作家阿里斯托芬的《骑士》中就有关于候选人在乡村选举中向选民行贿的记载，而现代意义上的“贿选”是随着资本主义民主化的进程而逐步出现的。当前学者对村委会选举中的“贿选”问题主要按照以下三条路径进行研究。
(一)群体属性与熟人社会的逻辑
群体属性与熟人社会的逻辑对“贿选”问题的分析着眼于村委会选举的外生环境和村庄的内生传统文化。中国农村的基层民主不同于西方，长期处于以乡绅为代表的精英管理之下的村庄中的村民缺乏民主自觉性。所以在实行村民自治后，我国村庄基层民主仍然处于起步生长阶段。对于农村基层这种政府主导下建立的外生、植入型民主，处于成长期的农村基层民主仪式尚无法与长期以来在农村占统治地位的重义、尚礼、忍耐、顺从、崇拜权威等小农意识相抗衡，村民普遍无法深刻意识和理解自身的民主权利和民主责任[1]。该逻辑认为，“贿选”产生的原因包括：村民的整体知识文化层次不足以满足直接选举需要的条件，为“贿选”提供了空间；强烈的宗族意识环境下，候选人利用宗族之间的私人关系进行“情感”贿赂；在熟人、半熟人的农村社会，人际关系更多的是非正式的私人情感联系。村委会选举是嵌入在农民相互之间的私人关系网络中的，私人关系的规则是选举运作的现实逻辑，也在这个过程中形成了村庄的权威结构，很多选民为了情意的维系从而接受候选人的“礼物”。
该分析逻辑从农村特定的文化背景和社会现实对村委会选举中的“贿选”进行了系统的分析，但是对制度分析不足，缺乏对当前转型社会特定社会形态社会资本运作的系统研究。
(二)成本-收益分析的逻辑
新制度经济学将政治看作是类似于市场行为的复杂交易过程。因此，政治投票行为也被认为是一种交易[2]。成本-收益分析逻辑假设参与选举的选民和候选人都是理性的，在利益博弈过程中会采取能使自己收益最多的行为。选举本身就是一个政治-利益博弈的过程，候选人、选民和政府官员通过博弈实现自身利益最大化。在行贿成本明显小于当选收益的情况下，理性的候选人为了确保当选会采用“贿选”的最优竞选策略；选民为了确保自己的利益最大化，易于接受候选人的“好处”，最小化自己的投票成本，以维持“和谐”的村民关系；作为村委会选举的监督者的乡镇政府，他们最大的利益就是政治利益，为了维持选举秩序，避免出现群体性事件，往往默许“贿选”，避免因为“干预自治”可能出现的政治责任。该逻辑以博弈论为基础，强调理性人的行为选择，却忽视了制度约束以及制度在规范行动者行为中的作用。
(三)转型社会结构的逻辑
转型社会结构的分析逻辑对村民自治中的“贿选”的分析更多地从当前农村社会秩序的新特征着手。如大规模的农村人口流动、村委会与乡镇政府的关系异化以及农村社会的半熟人化，认为“贿选”出现的原因在于农村的传统秩序和信用规矩趋于瓦解，新的农村社会秩序尚未完全建立，人与人之间的行为方式更多地受制于理性的经济考虑，选民面对候选人提供的经济好处往往难以自制，人情规则让位于经济利益。该逻辑从当前农村社会的新特征分析村委会选举中的“贿选”，但是缺乏对于“贿选”问题产生环境的具体深入分析。
综上所述，以上三种分析逻辑为遏制“贿选”提供了非常好的研究视角，但是都存在“短板”。如群体属性与熟人社会的分析逻辑对当前农村特质和选民投票自利化倾向分析不足，对法制完善的研究不够清晰；成本-收益分析的逻辑更多地考虑参与主体的利益最大化倾向，忽视了农村特定的社会环境背景和制度约束；转型社会结构的分析逻辑对当前农村社会特质进行了系统分析，但是在解决“贿选”问题上强调修补，没有在深层次上为解决“贿选”问题提出建设性政策建议。笔者拟在借鉴三种分析逻辑框架的基础上，将规制村委会选举参与主体的制度规范作为核心要素对“贿选”进行分析，超越物质利益至上和人情关系的单一分析，强调制度的短板才是造成“贿选”恶化的根本原因并通过对参与主体的行动逻辑进行系统分析，构建监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四位一体的制度分析框架，将“贿选”看作一种制度、行为的结果变量进行分析，进而提出防治“贿选”的政策建议。
二、村民自治中的“贿选”：一个制度分析的视角
村民在其选举中的行动选择有哪些？采取不同行动的原因是什么？不同的行动选择会对选举产生什么样的影响？基于这样的设问，本文构建了村委会选举的制度分析框架(见图1)，将选举的利益相关者的行动选择逻辑和选举机制的规范程度作为变量，分析不同行动者在选举中的多种行动路径。
图1 村委会选举的制度分析框架
(一)利益相关者的行动逻辑
村民自治是将村民培养成民主行动者的重要机制，同时也是推进农村民主化的重要行动。
1.选民的行动逻辑
公正、合法的村委会选举不仅是民主实践的过程，更是对村民进行民主教育和训练的过程，对提升村民的民主意识和政治参与能力意义重大。随着改革开放的深入和市场经济在农村社会中的渗透，农村开始由传统秩序向现代秩序转变，过渡期的制度失范使很多村庄由于“适应不良”产生了村民自治的异化，出现了“贿选”的现象。面对选举中的“利益诱惑”，作为主体行动者，选民的行动有两种逻辑：积极行使权利或出卖选票。
积极行使权利。随着农村经济、文化等的快速发展，农民的民主权利意识和村务活动参与积极性明显提高，在选举的整个过程中，主动参与村民自治，认真行使自治权利，并寄望自己的行动能够影响选举结果。选民在选举过程中不但拒绝接受“好处”，并且对“贿选”的候选人进行精神谴责。选民拒绝出卖选票的行动最终确保了村庄自治精神的延续发展和集体利益的实现。
出卖选票。改革开放后，越来越多的农民通过不同方式进入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多数人在城乡间做候鸟式流动，高频率的人口流动使得农村选民的稳定性不足。对于投票人来说，只要他对当选者所采取的政策无异议，那么出卖选票总是比投票更理性一些[3]。此外，传统的宗族意识和人情意识在转轨期村民关系中仍占据重要位置，特别是在“差序格局”比较明显的地区，选民出于自身利益和维持家族关系的需要往往主动出售选票给本宗族的候选人或者与其关系密切的候选人，甚至充当其“选举动员团队”①的重要成员。
2.候选人的行动逻辑
从选举的实践来看，村民选举中的候选人一般是村庄能人，渴求通过进入村委会从而掌握村庄的管理权。不同村庄的选举环境不同，候选人在竞选中会综合各种因素采取不同的竞选策略，其行动策略主要有两种：合法竞选或违规“贿选”。
合法竞选。在一个村民自治意识浓厚、法制落实较好的村庄，候选人进行违法的选举面临很大的风险，不但有可能在竞选中失败，而且可能影响其在村庄中的声誉。“村民自治第一村”合寨村实行村民自治30年不曾出现“贿选”，关键在于村庄的民主习惯和法制意识。此外，村庄中参选的多为经济能人和政治能人，他们无需采取冒险策略。
违规“贿选”。候选人违规竞选多发生在民主意识薄弱或者法制落实比较差的地区，是候选人为确保自身当选成功而采取的竞选策略。选民短视的利益观、乡镇政府监督的失范以及有效的惩罚措施的缺乏，使得候选人选择“贿选”作为自己的最优策略。
3.乡镇政府官员的行动逻辑
自村民自治作为一项基本制度在农村中确立以来，乡镇政府和村委会的关系由领导与被领导变为监督与被监督、指导与被指导。乡镇政府官员根本的利益诉求是通过完成上级交给的任务实现职位晋升，村委会是其顺利完成政治任务的重要工具，因此，保持与村委会成员的密切关系非常必要。对于村庄“贿选”，负有维护村民自治秩序责任的乡镇政府，其行动有两种策略：漠视“贿选”结果或纠正违规“贿选”。
漠视“贿选”结果。由于人员有限，监督存在落实困难。同时为了避免“干涉村民自治”的政治风险，对村委会选举中的“贿选”，乡镇政府一般采取漠视态度，对村庄的选举结果不予干涉。
主动纠正“贿选”结果。乡镇政府与村委会的关系自实行村民自治之后有了很大的变化，但是乡镇政府对村委会仍然具有很大的影响力。“听话”的村委会有利于乡镇政府在村庄中维稳以及法制宣传工作的顺利开展。所以一旦不中意的候选人通过违规方式赢得选举，乡镇政府在衡量风险和收益之后，愿意主动纠正违法结果。
(二)村委会选举中的制度安排与行动者行为选择
本文通过构建制度分析的框架分析村委会选举的制度架构，从监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四个层面对村委会选举中的制度进行分析，洞悉相关利益者的行动。
1.监督机制
上级政府的监督 乡镇指导组 检举违法候选人 村民 对选民的保障：人身和权利
监督选举程序的合法性 监督候选人的竞选策略的合法性 选举中监督候选人：是否存在违法行为 选举后监督候选人：是否依法行使职权 候选人：1.采取合法的竞选策略 2.依法行使村庄资源的管理权
图2 村委会选举的监督机制
村委会选举的监督指的是在村委会选举过程中，对选举利益相关者的行为进行密切关注，严格监视其行动，并督促其按照预定的合法程序采取行动。村委会选举的监督机制(见图2)包括一系列的监督规范。它不仅包括对候选人行为的监督，还包括对选民和乡镇政府这两个重要的利益相关者的监督；不仅包括选举前的监督，还包括选举过程中和选举之后的监督，监督机制贯穿于村委会选举的整个过程。
2.边界机制
图3 村委会选举的边界机制
村委会选举中的相关利益者会根据自己所处的环境和条件采取行动，其行动要有明确的边界②予以规范。村委会选举的边界机制(见图3)主要包括三个层面：(1)乡镇政府的监督边界。应该界定乡镇政府在村委会选举中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在维护合法秩序方面不作为。具体来讲，乡镇政府的作用应该更加强调对相关法规政策的宣传、对选举程序的监督，宏观上把握选举，避免“干预”选举程序、影响选举的正常进行、侵害村民的自治权。(2)候选人竞选策略的边界。应严格界定候选人的竞选策略：一是严格遵守选举的法律规定，不能依靠向选民提供物质或者其他方面的“好处”承诺获得选民的支持；二是候选人在竞选宣传演说过程中不能对其他候选人或者本村村民进行人身攻击或者其他方式的攻击。(3)选民行为的边界。村民对村委会选举的监督应该有一定的规范，不能恶意检举、诽谤候选人或村委会成员，影响整个村委会选举的正常秩序。
3.过程机制
村委会选举的过程机制主要强调的是选举的程序合法性和对村委会工作的长期性日常监督，包括两个层面的内容：(1)选举程序的合法性，村委会选举应该确保选举环节的公开性、合法性；(2)日常事务处理的监督。过程机制强调将村委会整个任期内的活动都看成是一个整体。对其选举后行为的监督能加强村委会运作的规范性，压缩滥用职权的空间，降低村官对某些自我利益导向的候选人的吸引力。
4.惩罚机制
村委会选举的惩罚机制主要是针对选举过程中的利益相关者包括：(1)对候选人以及村委会成员的惩罚。惩罚机制对候选人违反选举程序的行为应该严厉打击，不但要取消其竞选资格或宣布其当选无效，同时还应该从精神层面给予处罚，将惩罚机制与监督机制、过程机制有效结合，一旦违法则移送司法机关予以严惩。(2)对选民的惩罚。“面子”惩罚和物质惩罚相结合，对于没有按照选举法律、法规、政策进行公正投票的选民，不但要从舆论上和道德上予以谴责，还应施以一定的物质惩罚。(3)对乡镇政府的惩罚。对于科层制的乡镇政府官员而言，晋升是其行为的主要激励，在村委会选举中没有认真进行选举宣传工作以及后续没有及时处理村民申诉的乡镇政府官员都应该受到上一级政府部门的实质处罚，将对村委会选举秩序的维护作为考核其绩效的重要内容。
(三)“贿选”：作为制度-行为的结果变量
村民自治是一种内部取向的治理机制，是源于村庄内部的一种群众性的自我主动整合。制度的完善是村委会选举公正、公平、公开进行的重要条件，但在实践中，制度不完善、落实不彻底导致村委会选举中的利益主体各自谋利，出现“贿选”问题，其本质是公共权力的私人化[4]。
基于以上制度框架的分析，笔者认为村民自治出现“贿选”的原因在于以下几个方面。
1.监督机制不完善
一方面，乡镇政府的监督流于形式，在村委会选举中并没有真正起到监督指导的作用；另一方面，村民日常监督没有明确的规章制度，往往只是由村庄或乡镇政府根据本地区情况出台一些政策性文件，没有强制约束力，很多时候村民会议成了摆设。例如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正利用职权在缺乏科学监督的情况下将转让土地款据为己有。监督机制的缺位为“贿选”提供了操作空间。
2.边界模糊
边界机制是界定村委会选举中各个利益主体行为的重要标尺。在社会环境比较复杂的农村，利益相关主体行为的边界模糊。一方面，无法准确定义“好处”。熟人—半熟人的农村社会关联网的密度远高于城市，很多选民并不认为接受“好处”是违法行为，候选人网罗选民的行为也很难定性为违法。因为在农村人看来，这可能是正常的人际关系往来，如在“贿选重灾”镇——温州市龙湾区沙城镇，第一轮选举中“候选人给选民几盒中华烟，是平常事”。另一方面，实践中衡量候选人的竞选策略是真承诺还是虚伪的欺骗缺乏有效标准。此外，对乡镇政府维持村委会选举正常秩序行为的界定目前还较模糊。
3.过程机制缺位
过程机制对实行直选的农村而言是非常重要的，是制度环节的关键链条，但是在村民自治的实践中，过程机制往往缺位，尚未发挥其应有的作用。(1)选举流程缺乏规范性。乡镇政府由于人手有限，下派督导组难以全面宣传选举政策，很多选民对程序不甚了解，造成很多选民被动“接受好处”；同时，选举环节的透明度不高，选民对候选人的信息了解不充分，候选人利用信息优势收买选民选票。(2)日常监督缺位。在村庄管理的实践中，日常监督往往形同虚设，难以对村委会的治村过程进行有效的监督，使得村委会的权力被无限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其在任职的13个月时间里，由于缺乏对其行为的日常监督，他利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。日常监督的缺位为村委会成员利用治村的公共权力谋取私人利益、攫取村庄资源提供了条件和空间。
4.惩罚威慑不足
当前村民自治的监督机制对参与主体威慑力比较小，同时在实践中的落实存在困难，进一步刺激了村委会选举中“贿选”的泛滥。具体来讲：(1)缺乏对选民出卖选票行为的有效惩罚机制。很多选民将村委会选举看作获利机会。(2)集体责任的惩罚对乡镇政府官员无实质影响。监督不力的乡镇官员要接受上级的批评教育，但缺少有效的检查，除非发生具有社会影响的群体事件。(3)对违规竞选者的惩罚不足。对“贿选”的候选人尚无威慑力很强的惩罚措施，主要是批评教育，严重者则取消竞选资格，很少上升到司法程序。
三、对策和建议
根据上述分析，笔者认为正是监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制在村委会选举中的缺位使得“贿选”成为村委会选举中候选人的惯常策略，严重影响了村庄的正常社会秩序。对于防治选举中的“贿选”问题，结合前面的分析框架，本文从制度角度提出以下几点建议。
第一，在边界制度和过程制度层面，可以采取有效的措施，提升村民对选举政策的认识。对民主意识的宣传教育应该贯穿于村民自治的全过程：首先，要通过边界机制明确选民在整个选举中行动的边界，避免出现诽谤候选人的行为。同时对候选人宣讲内容进行严格的界定，避免出现不实承诺或物质许诺。其次，要健全过程机制，不但要在选举前对选民进行政策教育，更要注重日常村民自治过程中对村民民主意识和政治参与能力的培养，构建支持民主制度的村庄政治文化，培育民主体制赖以生存的公民精神。
第二，在监督制度层面，可以不断调整村民自治的形式，因地制宜地推动村委会选举。国家对村民自治的规定多是宏观层面的，微观意义上的村民自治应该切实结合本村的实际在国家规定的大的制度背景下因地制宜地展开。首先，农村人口流动现象明显，应采取多种措施有效保证选举的质量，人口流动性比较大的农村应该创新形式保障选民的投票权。其次，监督机制对于村民自治制度在农村的建设和发展具有重要意义，应该建立更加明确的日常村务监督制度，保障治村过程的透明性。此外，村民对村委会的监督也需要有保障机制作为后盾，避免出现打击报复的情况，以提升村民政治参与的能力和积极性。
第三，在惩罚制度层面，需要进一步增强惩罚机制的效用。针对村委会选举中对违规行为惩罚威慑力小的问题，需要不断研究、创新惩罚机制，除了乡镇政府的监督和惩处之外，还可以根据本村庄的实际情况在《村民委员会组织法》的指导下制定相关的具体惩罚措施，适当加大对“贿选”的惩罚力度，不仅从物质上给予一定惩罚，同时还要充分利用农村社会特殊的治理背景给予违规人员其他有效的惩罚，让所有企图“贿选”的候选人远离雷区。
①当前的农村社会选举呈现出团队运作的特点，很多候选人在进行“贿选”的时候都会把自己信任的人联合起来组建选举团队，帮助其在村庄中挨家挨户对选民进行投票动员、发放好处。
②村委会选举中的“边界”的涵义与埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《制度的语法》中提出的“道义”概念类似，指的是允许采取的行为和不允许采取的行为的界限。