基本公共体育服务体系的设计理念与功能构建_健康中国论文

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      修回日期：2014-09-26

      中图分类号：G80-5 文献标识码：A 文章编号：1008-1909(2014)05-0052-07

      1 问题的提出

      “公共体育服务”作为“公共服务”的下位概念，可追溯到20世纪80年代的“新公共服务管理”、“政府再造”以及后来由反思“新公共管理”不足而兴起的“新公共服务”运动。公共体育服务起源于人的公共体育需要，以满足人的公共需求为出发点和落脚点。实践中，公共体育服务在我国由来已久，新中国成立以后党和政府一直重视公共体育服务的组织供给问题。随着小康社会建设不断推进，构建基本公共体育均等化服务体系成为当前体育工作者当务之急；从本质上说，就是要把实现和保障广大人民群众享有基本公共体育服务作为构建基本公共体育服务体系的第一要务。然而，不管从中央还是到地方，在构建基本公共体育服务体系过程中，由于缺乏对体育改革及体育发展方式转变等宏观层面具体阐释，使得微观层面的落实不够，进而影响基本公共体育服务的质量。

      2 基本公共体育服务体系发展的历史沿革

      从《全民健身计划》颁布实施到《全民健身条例》施行，反映出过去以“口号”式倡导全民参与健身活动到国家层面首次对全民健身工作进行专门规范；而从“全民健身公共体育服务体系”到“公共体育服务体系”、“基本公共体育服务均等化”各种表述的历史沿革，以及温家宝在2010年“两会”上提出“大力发展公共体育事业”、2012年7月11日国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和2013年十八大提出“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，一方面，反映在“新公共服务”运动以及打造服务型政府发展过程中，“政府提供基层公共体育服务能力薄弱，公共体育服务的均等化差距较大”[1]背景下学界对政府及体育行政部门的不断呼吁；另一方面，也表现出国家推进以全民健身为代表的基本公共体育服务所进行的制度安排和法律保障。此后，一些学者，如肖林鹏[2-3]、任春香[4]、谢正阳[5]、汤际澜[6]等相继对“公共体育服务体系”、“基本公共体育服务体系”概念及其均等化进行了阐释。综合各位学者的观点，笔者认为：基本公共体育服务体系就是指以全民健身体系为主体，为满足公民基本公共体育需求而提供的各种体育服务和活动的总称。而基本公共体育服务的供给主体、供给目标、供给客体和供给内容构成了基本公共体育服务体系概念的核心内容；公共性、公益性、全面性、平民性则是基本公共体育服务体系的根本属性，是贯穿基本公共体育服务体系的一条主线；通过对它们的探讨将有助于我们把握基本公共体育服务体系的内涵及其特征。

      3 基本公共体育服务体系设计理念

      理念一词在《新华字典》里的解释为：思想，观念。强调对目标、原则、方法等认识和追求。王卓君认为，理念是我们对某种事物的看法、观点和信念。[7]所谓基本公共体育服务体系设计理念就是人们对基本公共体育服务的性质、任务、目标等根本问题的理性认识及其形成的基本观点。新公共服务理论在价值取向方面，将公平和正义视为首要价值；对公民服务远远不只是顾客，在不舍弃效率的同时，将公共追求的终极目标定为社会公共利益。因此，为了实现惠及十几亿人口享有基本体育服务的保证；努力构建与小康社会相适应、面向全体国民、能够适应不同区域、不同人群的不同需求、亲民、便民、利民的基本公共体育服务体系，必要具有以下设计理念：

      

      图1 基本公共体育服务体系设计理念

      3.1 宏观层面

      首先，贯彻顶层设计理念。顶层设计(top-down design)，原本是来自网络工程学的一种说法，它是说在进行一个大系统的建设前，要从顶层开始，由上到下地进行设计；一些IT方面的科学家指出，建设电子政务网络需要首先在顶层设计一个网络，而不能从各个子系统开始着手，只有这样，各个子系统之间才有可能互相沟通、兼容、联动。[8]晓冬认为，顶层设计是专指中国体制、机制和制度改革与创新的顶层设计，有特定含义，而不是一般意义上概念借用，[9]这也是“十二五”时期我国要实现经济发展方式的转变的大背景下提出。吴敬琏进一步阐释，“我们的顶层设计和总体规划，也应当不是某个单项改革的顶层设计和总体规划，而是全面改革的顶层设计和总体规划”。同时，他还认为，“社会经济体制作为一个巨型的系统，为了保证各个子系统之间的协调和互动，必须要有从上到下的顶层设计和总体规划。但是，进行顶层设计一定要倾听民众诉求，与从下到上的创新相结合，从地方政府主动探索获得启发和经验”。[10]迟福林在积极推许“顶层设计”的同时认为，发展方式转变首要的在于发展导向的改变：要从追求GDP总量导向转向国民收入导向，从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。[11]

      纵观我国体育发展过程，“体育功能经历了一个由建国初期提出的为‘国家建设和国防服务’，到‘文革’时期的‘为无产阶级政治服务’，发展到改革开放时期的‘为国争光，为社会经济文化发展服务’，再到全面建设小康社会时期的‘以人为本，构建和谐社会’历史过程”，[12]也预示着我国体育发展方式由“国家体育”优先发展向民生体育优先发展方式的转变时期的到来。[13]为什么会提出这种观点呢？因为，体育事业作为社会大系统的一部分，体育的发展要服从整个社会的发展，刘鹏也明确指出，“十二五”期间广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾；[14]与此同时，《体育事业发展的“十二五”规划》明确地提出在未来五年甚至更长的时间里推进“以建设体育强国为目标，以转变体育发展方式为主线，以建立符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共体育服务体系为重点”的战略部署。

      众所周知，为了积极应对“十二五”期间我国经济发展方式转变，实现“国家体育”优先向“民生体育”优先发展过度，必然会遇到这样那样的阻碍；突破这一困境，需要对体育事业发展改革进行重新思考，需要从理念上进行转变，需要具有顶层思想、战略格局观。这就需要我们转变“金牌至上”的发展理念，从对金牌的关注转向对人自身的关注上来，使体育回归其本源的价值。[15-16]这就要以民生体育优先发展为立足点，逐步构建比较完善的基本公共体育服务体系为依托；明确改革的战略目标和阶段性目标，就是要在“十二五”和“十三五”规划期间，完成国家体育优先发展向民生体育优先发展再向民生体育与国家体育全面协调发展的转变，并随着我国政治体制改革的不断推进，逐步确立政府主导型向市场主导型体育发展方式的转变。当然，仅靠顶层设计，没有实际推动是不够的，也要有底层施加压力，使自下而上的压力和自上而下的改革力量形成合力，才有可能使中国体育改革走出困境。[17]

      其二，坚持科学发展理念。科学发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。胡锦涛在全面建设小康社会报告中明确指出，发展是科学发展观第一要义，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。在构建基本公共体育服务体系时也要坚持科学发展观，把促进基本公共体育发展作为第一要务，不断解决广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源不足之间矛盾作为设计基本公共体育服务体系的立足点，统筹各方面的关系，继续强化政府在基本公共体育服务中主体地位和主导作用，理顺政府、市场、社会三者之间的关系，形成基本公共体育服务供给的多元参与和互补机制。

      在构建基本公共体育服务体系设计理念中要坚持以人为本，服务民生，就是要以科学发展观为统领，把增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量、促进人的全面发展作为出发点和落脚点。从马克思一些精辟的论断中可以看到人与社会协调发展的思想蕴含着丰富的“以人为本”发展理念。随着经济转轨、社会转型中，政府在公共服务中的主体地位和主导作用越发明显。只有适应以建设公共服务型政府为方向和目标的政府转型期需要，才能实现“体育发展为了人民，体育发展依靠人民，体育发展成果由人民共享”的愿景；[18]建立和完善公民知情权和信息公开制度和社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度，才能避免政府热衷于“四个一工程”等不切实际远离公众健身需求形象工程，也违背了亲民、便民、利民的建设原则。在设计过程中，不仅要回应公民的短期的利益，更要专注基本公共体育服务的科学长远发展。就基本公共体育服务体系本身来说，其作为一种社会现象，既是整个社会结构的一个组成部分，同时，它又有一定的独立性、有它自身的规律。

      其三，树立行政服务理念。相对于传统的“管理论行政过程模式”、“控权论行政过程模式”，现代行政法行政过程模式主要强调的是一种新型的沟通关系，即“合作与服务”理念为主的法治政府的模式。在法治政府的模式理论中，服务是政府最核心的理念，也是政府行为的主要依据。政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会更好地服务，以得到公民的拥护，社会的拥护。因此，要进行现代政府的理念教育，要从统治观念向治理观念转变。这就需要限制政府和官员的行为，摒弃以往“官本位”，树立“民本位”的观念，进而“构建新型政府文化，即建设政务咨询制度，公开资讯制度，服务承诺制度等政府文化基本制度；重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本，公民至上的价值观，使之成为政府文化的核心”，[19]其实质也就是重塑政府的公共精神，即政府既要以宪法原则为依据的基本价值的崇尚，又要对公共行政基本原则的信守，还要对公共行政职业化伦理的遵从。[20]

      基于此，体育行政部门最重要的性质就在于为民服务，服务的精神意味着公共体育政策与公民的愿望诉求相一致，尽可能提供多的公共体育产品和有效的公共管理、公共服务。具体地说，一是在操作层面上体现在政府职能的服务取向，即构建公共体育服务纲领、公共体育服务标准、公开与提供充分的公共体育信息等；二是培养公共体育服务执行者服务理念，即树立公民为本的思想，秉持一视同仁态度，而不能因不同人提供不同的服务；政府与公民应当通过各种方式和途径形成利益的共存空间，并以积极回应的态度提供公民需求与爱好的公共体育产品，彼此之间通过协商与合作达到“双赢”的目标。

      3.2 微观层面

      相对于宏观层面来说，基本公共体育服务设计理念微观层面更注重于基层在构建基本公共体育服务体系时应该秉持的观点和信念的阐释，主要表现为：公共性理念、公益性理念、全面性理念和平民性理念等。

      一是公共性理念。现代公共事业的公共性，是指各项公共事业是为所有社会成员，或者为绝大多数社会成员服务，而不是为少数人利益，构成了人们共同的利益和为生产生活提供条件。这是基于公共利益的价值维度考量，即公共价值——“社会全体成员或大部分成员公共选择的价值取向或公共持有的价值观念，即人们在从事社会活动时所遵从的公共目标取向和公共价值判断”。[21]尽管有时公共事业的服务对象不是全体社会的所有成员，而只是社会特定成员，但它肯定不是社会的个别成员或特权成员所专有的。它们是共享的，即当提供给某些社群成员时并不排斥其他人同时享受这些公共产品和服务，因为公共利益还涉及一些基本的人际关系原则，如平等、利他、诚实、互助精神和为社会奉献。

      “在体育领域内，全民健身以及所需要的基本设施应是公共物品，属于广大人民的基本需求，是政府必须予以提供的基本公共服务，必须要保证。”[22]为社会共同利益服务，体现公共性，是判断公共事业发展状况的重要标准。因此，全民健身体系作为基本公共体育服务主要形式具有公共性特征，它是民生体育的重要载体，肩负着“人民大众对自身体育权益的一种呼唤，是政府提供的以增进公民的身心健康为目的，为满足公民健康权和幸福感而举行的体育活动，是群众最迫切的体育需求”。[23]基于此，建立比较完善基本公共体育服务体系的核心在于“公共性”，[24]而“‘公共性’是一个有着丰富内涵的概念，‘公共性’的生成，有基于自主性、公共空间、公共权利，有着基本的制度前提和重要的社会基础，即民主法治与公民社会的形成。”

      基本公共体育作为政府提供给全体国民的体育公共产品和服务，是向社会公众提供的，全体社会成员共同消费、共同受益，既不具有竞争性又不具有排他性的。公共体育服务的公共性，就是指只要是中国公民，都享有基本均等的体育健身公共产品和服务，满足广大人民群众的基本体育需求。而公众健身活动的绝对规模和相对规模大幅度增长，成为社会文明进步的重要标志，为广大人民群众工作生活提供共同的条件，构成提升人们生活质量的重要内容。

      二是公益性理念。全民健身体系属于典型的公益事业。由公共部门与准公共部门(第三部门)提供的公共服务和由市场提供的公共服务最大的不同在于政府提供基本公共体育服务在很大程度上是公益的，不以营利为目的，而是满足社会公共需要为己任；在社会效益和经济效益之间更强调社会效益，始终以追求社会效益为自己的出发点和归宿。根据上述公共体育物品的定义，公共体育物品的服务主体是社会公众，它把体育具有的社会公共利益与多数人或大众联系起来。因此，政府在对公共体育物品的选择、综合、分配到落实等各个环节都体现了“公益性”。

      根据公民获得这种服务所付出的经济比重来看，公共体育服务的公益性又可分两大类：一类纯公益性的服务，即完全由政府承担费用的服务项目，例如政府的体育政策、制度，普及的科学健身知识、锻炼方法和全民健身路径等纯公共体育物品，都是由政府财政承担了全部费用，国民可以免费享受。一类是准公共服务，即政府承担部分费用，需要个人付出一定费用才能享受的服务项目，例如成本付费的体育场馆、健身设施等准公共体育物品，由政府投资，但收取一定费用作为基本维护成本。公共体育物品虽有纯公共性与准公众性之分，但“公益性”是其共有的特征。纯公共体育物品的数量和层次以及准公共体育物品的公益性成分的比例与地区和国家的经济社会发展水平密切相关，也与人们的体育传统、文化习俗和对某种产品的偏好相关联。也就是说，社会发展程度越高，所提供的公共体育物品的结构更加完善、内容更丰富、公益性更高，人们免费享用的体育场馆、设施数量更多、种类更多样、质量更好。

      此外，有必要特别指出的是，随着社会主义市场经济不断发展和完善，社会通过市场和“第三部门”组织和动员社会力量支持和参与体育事业，“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务”。[25]通过社会力量与政府共同发展公共体育事业，既为社会提供更加丰富的体育物品和体育服务，补充了公共体育资源的短缺；又能为公民个人所需要的提供私人体育物品或准公共体育物品，满足广大人民群众多样化的体育需求。这也是对发展公共体育事业的有效补充。

      三是全面性理念。从公共体育服务供给目标即公共体育服务的目的来看，公共体育服务的目的首先就是要满足全体公民(全民)的基本公共体育服务需求。全面性这既是“基本公共服务体系”中“全民”的要求，又是“全面实现现代化”中“全面”的规定，它既包括服务人群的全面性和惠及人群的全面性，又包括服务内容的全面性和服务范围的全面性。这是由全面实现现代化要“惠及十几亿人口”的目标和“以全民健身体系为主体的基本公共体育服务”中“全民”的性质所决定的，是人的体育需求多样化所决定的，没有全面性就无法“惠及十几亿人口”，也就无法称其为“全民健身体系”。

      要“惠及十几亿人口”，而不是惠及一部分人，这就需要将更多地公共体育资源向农村、贫困地区、基层尤其是农村基层倾斜，缩小城乡、区域之间全民健身事业发展差距和体育健身公共服务的差距，充分关注农民、少数民族、妇女、老年人、残疾人以及农民工等人群的体育健身需求；在坚持城市体育以社区为重点，关注市民体育的同时，要兼顾单位体育和职工体育；在坚持青少年体育以学校为重点，关注在校生的同时，要兼顾青少年校外体育和社会青少年体育；这样才能实现“惠及十几亿人口”、才能真正“始终代表最广大人民群众的根本利益”、才能真正体现全民健身的“全面性”。

      四是平民性理念。中国社会科学院社会学研究所景天魁指出，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。[26]全民健身事业作为一项惠民工程，在构建基本公共体育服务体系时应更多的考虑到占人口大多数的普通的工人、农民等中低收入人群，学生以及无收入或低收入的中老年人；他们才是基本公共体育服务体系的主要服务对象。

      政府能够为群众提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理和服务，应当坚持坚持以代表广大人民的根本利益为基本着眼点。这既是我国社会主义国家性质决定的，也是“三个代表”、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会等重要思想具体要求的体现。平民化也旨在体现基本公共体育体系服务对象的全面性和服务人群的多元化的同时，更加突出体现这个体系切实为占人口大多数的平民服务，切实保障这些普通民众获得平等的体育参与机会和条件，享受到他们应享有的基本体育权益。也只有体现出平民化，才有真正意义的全民性，才是一个“平民健身体系”。

      4 基本公共体育服务体系的功能

      功能是指系统与外部环境相互联系和相互作用中多表现出来的性质、能力和功效，是系统内部相对稳定的联系方式、组织秩序及时空形式的外在表现形式。[27]系统的结构是系统的功能的基础，系统的功能依赖于系统的结构。一定的结构具有一定的功能，功能不能脱离结构而存在。基本公共体育服务体系作为社会系统一部分，对其功能考察过程并不是就事论事的静态描述过程，而较为复杂的动态考察过程。在某一个阶段或某一定时期内，基本公共体育服务体系的内容结构具有相对稳定性，是静态的；但系统中各要素之间相互联系、相互作用的，表现出来的性质、能力和功效是动态的。尤其是当内外环境发生变化时，系统的功能随时可能发生变化。

      基本公共体育服务体系的功能取决于其本身的特点和社会需要，可分外部功能和内部功能。外部功能(社会功能)是指基本公共体育服务体系在社会方面所产生的功能，主要表现在文化娱乐功能、社会情感功能，以及发展社会生产力的经济功能等几个方面，基本公共体育服务体系作为全面建设小康社会奋斗目标所要建设的教科文卫体的“五大体系”之一，其完善程度，关系到社会发展的协调程度，关系到社会进步的文明程度。而基本公共体育服务体系的内部功能是指能反映其自然属性的本质功能即在体育方面所产生的功能，基本包括以下三个方面：

      4.1 基本公共体育服务体系的保障功能

      保障功能是基本公共体育服务体系关键性、基础性功能，是起支撑作用的功能。它反映了基本公共体育服务体系的基础实力和基础水平；其保障功能体现在它的保障体系上。基本公共体育服务保障体系是我国宪法和法律规定我国公民体育权利和公共体育事业的公益性具体体现；这个体系主要是给体育服务体系诸要素提供保障的。

      如何才能不断满足全体公民体育健身需求，改善全社会体育健身环境条件并能够稳定持久健康地发展下去？依法行政，按章办事是法治国家的重要特征之一。只有通过法律和政策的形式为公共体育事业的发展提高有关保障。也只有通过立法来保障公民参加健身、休闲的权力，并向公民提供充足的公共健身休闲场地设施，才能形成有利用于公共体育可持续发展的长效机制。基本公共体育服务体系虽然是从法规给予保障，但还要具体落实到体育经费、体育科学研究、体育管理、国民体质监测、体育资源等方面给予保障。因为，经费是发展公共体育事业的基本物质条件，是实现我国民生体育全面、协调、可持续发展的重要保障；多学科、多视角深层次地科学研究我国民生体育，能不断提高民生体育的科技含量，提升全民健身活动的整体水平，也为体育参与者和组织者提供理论支持和科技服务。

      城乡体育资源均衡分布，能有效促进和保障体育活动的有序性和公平性；布局合理的国民体质监测网络(体质监测中心，体质监测站、体质监测点)一方面能够对国民体质状况和体育锻炼效果进行评定，为体育健身参与者提供测试结果，了解健身效果，及时调整运动处方提供保障服务，另一方面收集、整理反映国民体质现状的基本数据，掌握国民体质状况，及时把握国民体质的发展趋势，发现问题，为体育行政部门进一步改善国民健康素质制定相关政策提供科学的依据；而有效的管理则能充分地整合体育资源提高服务效益，规范社会体育活动，保障公民体育活动健康、有序开展。只有在这几个方面保障了服务体系所提出的基本需要，才能保障全民健身体系的良性、高效运行从而取得良好的社会效益，也就满足广大人民群众的基本公共体育需要。

      4.2 基本公共体育服务体系的服务功能

      服务功能是基本公共体育服务体系最根本、最直接的功能，是起主导作用的功能。它反映了基本公共体育服务体系的性质和方向；其服务功能体现在它的服务体系上。基本公共体育服务体系作为公共事业的组成部分，是要服务全体公民、惠及全体公民，是以向社会提供公共体育物品和服务为己任，是“履行政府提供共体育服务的职能”，从不以营利为目的。这是基本公共体育服务体系的本质特征决定的，是党和政府全心全意为人民服务的宗旨决定的。

      因此，政府的一个重要职能是要提供基本公共体育产品和有效公共管理、公共体育服务。在体育健身活动中，属于纯公共物品和服务部分，应该无偿提供，如基础性的公共体育场馆和公共体育设施的建设，政府的体育政策、制度，普及的科学健身知识、锻炼方法和全民健身路径等纯公共体育物品，都是由政府财政承担了全部费用，国民可以免费享受；属于准公共物品的，政府承担部分费用，需要个人付出一定费用才能享受的服务项目，采用费用分担的方式提供，例如成本付费的体育场馆、健身设施等准公共体育物品，由政府投资，但收取一定费用作为基本维护成本；属于公众消费性的体育物品的，以满足广大消费者健身、休闲、娱乐等方面的需求为导向，以提供城乡居民满意的健身、休闲、娱乐等服务产品为经营内容，可由公共组织提供产品质量和质量监督服务，产品的消费者自己付费。

      4.3 基本公共体育服务体系的管理功能

      管理就是在特定环境下，对组织拥有的资源进行计划、组织、领导和控制，以便有效达到既定的组织目标的过程。管理的目的是有效率和有效果地实施组织目标，其本质是合理分配和协调各种资源的过程。管理功能就是为了达到某一目标而进行的各种实践活动：一方面是目标的选择和为达其目标所采用的各种政策及措施；另一方面是如何使各种实践活动有助于上述目标的实现，有助于各种政策、措施的实现。第一种属组织、计划和管理方面的功能；第二种属协调与控制功能，这两种功能既有区别又关系密切。而要构建比较完善、正常运转的基本公共体育服务体系，就是要通过政府体制改革和制度创新彻底实行管办分离，政事、政企分开，即从办向管转变、从微观管理向宏观管理转变、从管直属企事业单位向管社会转变、从封闭式内向型管理向开放式外向型管理转变，建立“有限责任”政府，切实担负起导向把握、政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；逐步形成有利于调动全社会的积极性、扩大和整合各项体育资源，有利于提高有效的公共管理，有利于提供公平的公共体育产品；使基本公共体育服务体系的各个层次要素、各个内容要素之间，在其所产生的关系和作用方面，形成一种有利于它们之间相互促进、相互支持、相互调节、相互适应，并形成有秩序地良性运行机制。

      5 结语

      在建设公共服务型政府背景下，以转变我国体育发展方式为主线的改革中，不仅要实现体育行政部门管理职能的转变，更重要的在于实现其治理方式的转变；不仅在于体育行政部门为体育发展提供良好的市场环境，更重要的在于其要为国家体育和民生体育的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及体育行政部门机构调整，更在于统筹设计的智慧和进行“自身革命”的魄力和勇气。

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