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中图分类号：F126.2文献标识码：A文章编号：1673-1999(2006)04-0043-04
城市居民最低生活保障制度是当前我国社会救助制度的主体。这一制度在实现为城市贫困家庭的生活提供基本保障这一制度目标的过程中，也出现了其他一些制度设计时未曾预期的效果，引发了一些潜在问题。这些问题已经引起政府部门和学术界的关注。但是，到目前为止，我国对最低生活保障救助的研究主要集中于实施低保制度的意义、低保制度的价值取向、制度框架、保障线的测定、制度传递机制的描述与问题分析以及相关建议、低保对象的生活状况与行为方式描述、低保制度法制化等方面。近年来，也有人开始关注并研究低保制度实践中的潜在问题。然而，从总体上来说，对低保救助实践中的负激励效应的研究非常少见，有鉴于此，本文结合实地调查，对这一问题进行初步探讨。
1 负激励效应问题的提出
低保制度由上海市于1993年率先建立，1997年国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，到1999年9月，全国所有城市都建立了低保制度。同年9月29日国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，该条例自10月1日起实施。2001年国务院办公厅发布的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求“认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策”。2002年7月我国基本实现“应保尽保”，1930万名城市困难群众的基本生活需要得到了一定保障。截至2005年底，全国城镇共有997万户，合计2232.8万城镇居民获得了低保(见表1)。
表1 1999-2005年全国城镇低保资金投入与保障规模
年份资金投入(亿元) 保障人数(万人) 低保户数(万户)
全国城镇城镇
199923.7265.9
-
200034.5402.6
-
200154.21170.7 -
2002112.6
2053.6 809
2003153.0
2234.8 925
2004172.9
2200.8 952
2005190.7
2232.8 997
根据民政部网站1999-2005年民政事业发展统计公报(报告)，2002年民政事业统计公报，2003年民政事业统计快报，2002-2003年民政事业统计数据快报表等资料汇编而成。
随着低保制度覆盖范围和制度外延的扩大，实践中的潜在问题也逐渐凸显。特别是“能进能出”这一动态制度设计原则受到了“进低保容易，出低保难”的严峻挑战。以昆明市六个社区的情况为例，持续领取低保金的时间在一年以上者占91.9％，其中两年以上者占65.5％(见表2)。
表2 持续领取低保金的时间
持续领取时间 人数 百分比 累计百分比
两年以上98865.5 65.5
一年到两年
39826.4 91.9
半年到一年79 5.2 97.1
半年以下 44 2.9 100.0
合计 1509
100.0
我们认为，造成这种“进来容易，出去难”的主要原因是低保救助实践中的负激励效应。
2 负激励效应的成因分析
造成低保救助实践中的负激励效应的主要原因有以下三点：一是我国针对城市低收入劳动者的就业政策与低保救助政策发展不平衡；二是在中国经济社会转型时期，失业风险的加大与就业的艰难使人们变得相对宽容，降低了领取低保救助可能带来的耻辱感；三是低保救助中权利与义务的失衡。
2.1 就业政策与低保救助政策发展不平衡
20世纪90年代以来，国有企业大批工人下岗失业，由此造成的城市新贫困成为我国城市社会一个引人注目的突出问题。为解决城市贫困家庭的基本生活困难，同时也为进一步深化经济体制改革扫除障碍，我国采取了一系列社会保障措施，特别是90年代中期低保制度的出台。这一制度出台以后，保障水平不断提高，2005年底全国城市居民最低生活保障平均标准达到155元，一些大城市的救助标准则远远高于这一平均水平。此外，依据国务院办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》的要求，低保对象还将获得“住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的配套优惠政策”。2005年城市低保对象中有51.9万人次获得了医疗救助。保障水平的提高和制度外延的扩大在一定程度上增加了低保救助对城市低收入群体的吸引力。尽管与西方发达国家相比，我国低保的保障水平还比较低，但是，许多社会救助措施都与低保制度挂钩，这就使“低保证”成为通往其他多项社会救助的“资格证”。就像《经济参考报》上所报道的那样：“与城市低保制度相配套的政策越多，低保制度的‘含金量’就越高，吸引力就越大。”
与国家大力发展并完善低保制度相比，就业政策特别是就业保障政策没有得到足够的重视，以致在一定程度上出现“就业与保障二律背反”的情况，使就业对城市低收入者和低技能劳动者产生一种向外的推力。有研究表明，我国每年大约会离析出200万城镇富余职工；城乡二元结构松动以后，每年大约有850万人农转非；此外，每年还将有900万左右的新增劳动力，三者之和，每年大约有1950万人需要就业。而根据统计资料分析，1979-1997年，中国GDP年均增长9.8％，同期全国城乡新增2.57亿个非农业岗位。据测算，这18年间GDP每增加1个百分点，可使社会新增125万个非农业岗位。1996-2000年中国GDP年均增长率为8.3％，“十一五”规划纲要则将我国未来五年GDP年均增长率确定为7.5％，如果以每个百分点新增125万个非农业岗位推算，未来五年我国每年只可新增非农业岗位937.5万个，与需要就业的人数相比，二者相差1000多万。当然，这期间会有一部分人因退休等原因而退出劳动力市场。但不管怎样，我国劳动力就业的形势都非常严峻。
此外，由于我国正处于经济体制改革和产业结构调整的双重变革时期，产业结构调整使原来的一些陈旧、落后、技术含量低的劳动岗位减少，而新形成的工作岗位对就业者的知识水平、劳动技能、综合素质有着更高的要求，因此，被释放出来的劳动力大多既很难再回到以前的岗位，又因其能力、素质与经济发展、科技进步条件下产生的新工作岗位的要求不相适应而不能被正规部门吸纳。
在这种情况下，国家本应出台积极的就业政策，鼓励各种形式的就业，特别是从事第三产业，以在一定程度上缓解就业压力，同时减轻因失业而造成的贫困。据推算，在我国现阶段，将100万人民币投资于第三产业，可安置1000多人就业，比投资于第一、二产业分别多安置600人和300人。而目前我国第三产业占GDP比重和吸纳劳动力的比重都是30％，这与发达国家第三产业占GDP的比重为50％-60％，吸纳劳动力约50％-80％相差很远。然而，到目前为止，我国在这方面依然没有实质性的鼓励政策(尽管从发展社区服务的角度，国家出台过一些优惠措施，但这些措施多半没有得到很好的落实)，工资水平低，工作稳定性差不说，即使就业，也没有什么职业福利，更无保障可言，以致下岗失业人员对从事第三产业顾虑重重。
2.2 耻辱感并不构成市民申请低保的主要障碍
西方国家福利制度的研究成果表明，耻辱感是造成“福利不利用”的一个重要原因，也即耻辱感的存在会降低福利制度对市民的吸引力。在中国低保制度的实践中，耻辱感问题又如何呢？我们在昆明市的调查结果表明，耻辱感并不像有些学者所说的那样严重，以至于贫困者宁可过着朝不保夕的日子，也不愿意申请低保。对于大多数市民来说，耻辱感并不构成申请低保的主要障碍。
在我们的调查中，对“申请低保有损申请人的面子”这一说法表示认同的人不到两成(17.3％，n=368)，多数被调查对象坚持认为申请低保是一件与面子无关的事情(见表3)。
表3 您对“申请低保有损申请人的面子”这一说法的看法
调查对象您对“申请低保有损申请人的面子”这一说法的看法(％，n=368)
类型 非常同意 比较同意 一般 比较不同意 非常不同意 合计
低保对象 6.1 15.2 40.118.3 20.3100.0
非低保对象 2.3 10.5 23.438.6 25.1100.0
合 计
4.3 13.0 32.327.7 22.6100.0
当家庭出现基本生活困难时，市民最普遍的反应是申请低保。被调查对象中的非低保对象在回答“当您家出现基本生活困难时，您会考虑申请低保吗”这一问题时，52.1％的人回答“会”，21.0％的人回答“难说”，26.9％的人回答“不会”(n=167)，做出否定性回答的市民多为目前家庭经济条件比较好的市民(见表4)。
表4 当您家出现基本生活困难时您会考虑申请低保吗
当您家发生基本生活困难时，您会考虑申请低保吗？(％，n=167)
家庭月收入
会不会难说合 计
2000元以上 42.9
32.524.7100.0
1500-2000元 63.6
31.8 4.5100.0
1000-1500元 58.6
20.720.7100.0
600-1000元 60.7
17.921.4100.0
600元以下
54.5
18.227.3100.0
合 计
52.1
26.921.0100.0
当然，我国确实也存在着“福利不利用”问题，但我们认为这种不利用更多的是由于不知如何申请低保等信息不足而造成的消极不利用。一位昆明市民的自我陈述支持了我们的这一观点。“我以前根本就不知道有什么低保，只是两年前，我闺女考上了大学，我拿着6000多元学费的录取通知书去找民政局，他们叫我去申请低保。我这才申请了低保。申请低保以后，我闺女的学费减免了一部分，还获得了助学金。现在我家每月领取420元低保金(注：这位市民家里共2人，属于全额领取)，一日三餐是不用愁了。说出来不怕你笑话，以前我还去菜市场捡过菜叶子呢，没有办法啊。”
我国低保制度实施过程中所出现的“人情保”、“关系保”等不正常现象，也从反面说明低保救助的耻辱感问题在中国并不严重。谁会去走后门，拉关系给自己戴上一顶耻辱的帽子呢？
2.3 低保救助中权利与义务的失衡
依据《城市居民最低生活保障条例》第10条第3款的规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”然而，在制度实施过程中，低保对象参加公益性社区服务劳动的情况因社区而异。有些社区低保对象参加公益劳动较多，有些社区低保对象参加公益劳动则只是象征性的。在我们所调查的昆明市的八个社区中，低保对象所参加的公益劳动主要是社区卫生的日常打扫(如上面要检查卫生了，就叫低保对象来搞社区卫生)和一些不经常做的事情(如撒蟑螂药、社区卫生防疫宣传等)。在一般情况下，有劳动能力的低保户每周到社区报到一二次，报到时社区有事则做事，没事则报了到就走人。同样的情况也发生在重庆。2006年3月我们对重庆某社区进行调查时，就曾看到有些来社区参加公益劳动的低保对象匆匆而来，匆匆而去；有些低保对象则提着刚买好的菜，悠然走进社区办公室报到。
即便是这样，据社区工作人员反映，在实际参加公益劳动时，大多数低保对象还是很不情愿，有些人甚至找各种理由请假，不来参加公益劳动。社区工作人员拿他们也没办法，因为没有哪个文件规定不允许低保对象请假。而所谓“在就业年龄内有劳动能力的人员，无正当理由一年内经两次以上介绍就业而拒绝就业的，一月内两次以上不参加社区组织的公益性劳动和活动的”，“不能享受城市居民最低生活保障待遇”。这一规定中所说的“正当理由”在实际操作中很不好界定。更何况，绝大多数低保对象所享受的都是差额补助，这给低保对象不来参加社区公益劳动提供了一定的辩解空间。有些低保对象就明确表示，自己又不享受全额低保，那点低保金根本就不够用，所以还要去找点事做，挣点钱来补贴家用，没有时间来参加社区公益劳动。
3 回应策略
降低负激励效应是解决低保救助中“进来容易，出去难”问题的关键所在。而要降低负激励效应，就要从导致负激励效应的原因入手，对症下药。在上述三个主要原因中，耻辱感不符合人道主义原则，因此，不能用增加耻辱感的方式来降低负激励效应。于是我们便只能从就业政策与低保救助政策的平衡发展，以及低保救助中权利与义务的均衡两个方面入手，来降低负激励效应。
3.1 就业政策与低保救助政策的平衡发展
以下岗失业为主体的城市贫困群体要摆脱贫困，最终还是要靠其家庭成员的就业。因为对他们来说，最为丰富的资源就是他们的劳动力。因此，国家在实施救助时，应注意将低保救助与就业扶持相结合，在保障低保对象的基本生活的同时，为低技能劳动者就业创造更好的条件，使就业政策与低保救助政策协调起来。在这方面，新西兰政府为我们提供了很好的经验借鉴。为了降低社会福利的负激励效应，新西兰政府于1996年7月采取了两种改革方法：一是增加低收入者的工作报酬；二是改革福利扣减制，降低对低收入者的扣减率。
3.2 低保救助中权利与义务的均衡
鉴于目前我国城市就业形势的严峻，市民特别是没有什么技术特长的市民找工作并不容易，找有保障的工作则更难，在这种情况下，人们很容易退缩到低保救助中去寻找保障。就像Neil Gilbert和Paul Terrell所指出的那样：“所有社会福利救助都在一定程度上为它们正好要立足改善的情况提供诱因。失业保险让失业者变得轻松，公共救助让不工作抚养子女更容易。”为了降低负激励效应，在低保救助中使权利与义务均衡是有必要的。这就要求先将低保户区分无劳动能力的低保户和有劳动能力的低保户。对前者实施无条件救助，对后者则实施有条件救助，将低保救助与工作义务结合起来。
从国际经验来看，为了防止负激励效应，西方国家在社会福利的目标定位上，除了继续采用传统的类别定位、财富定位和需求定位之外，还引入了行为定位、道德定位等新的目标定位方法。在社会救助方面，一些国家在受益资格审查中加入了“行为标准”。例如，1996年荷兰对社会救助进行改革时就规定，对于领取救助的单身父母，若其子女年龄超过5岁，则必须参加工作；英国和瑞典也规定，失业者必须证明自己在努力寻找工作，才能领取失业救济。美国则于1996年以《困难家庭临时援助》(Temporary Assistance for Needy Families)取代了实施60多年的《未成年子女家庭援助》(Aid to Families with Dependent Children)。与后者相比，前者除了应用需求定位外，还采取了行为定位，强调对福利受益者的工作导向。这些国际经验对降低我国低保救助中的负激励效应具有一定的参考价值。