公私合营中政府债务审计困境及对策研究_投资担保论文

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       十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。在这个背景下，公私合作伙伴关系逐渐成为公共产品供给的新方式。不同于传统的政府采购，公私合作伙伴关系中政府和社会资本之间的关系、政府性债务产生的产权基础都发生了变化。因此，公私合作伙伴关系中政府性债务的审计需要进一步的理论构建和规则完善。为促进公私合作伙伴关系的可持续发展，学术界需要对公私合作伙伴关系中政府性债务的特性、生成路径、审计困境和对策等问题展开深入的理论研究。

       一、公私合作伙伴关系中政府性债务审计的相关研究

       公私合作伙伴关系是介于私有化和外包之间(Savas，2000)，由政府、非营利性组织和营利性企业共享风险，并合作提供公共产品的一个长期不完全契约(Khadaroo，2010；孟艳，2013)。公私合作伙伴关系在中国也被称为政府与社会资本合作，体现了中国公私合作伙伴关系发展的内在逻辑和公私两个部门之间的本土化关系(孙珠峰，2014；陈志敏，2015)。公私合作伙伴关系可以作为混合所有制的实现形式，推动所有制改革(和军，2015)；也可以作为财政政策的政策工具(Sharma D和Cui Q，2010)，产生税收平滑效应(Bovaird T，2010)。公私合作伙伴关系不仅改变了政府单中心治理的传统(唐祥来，2011)，也超越了条块和层级体制(蔡英辉，2013；曾凡军，2013；郁建兴和瞿志远，2011)，并成为全球治理和跨国公共产品供给的新方向(李新和席艳乐，2011)。

       但是，我们不能忽略了公私合作伙伴关系中的政府性债务问题(马恩涛，2014)。近年来，公私合作伙伴关系日益成为各国财政风险的重要根源。以英国为例，截至2007年10月，英国各级政府因公私合作伙伴关系而产生的未来债务性承诺达到2670亿英镑，占当年英国国内生产总值的19.4％(Noel M，2005)。在我国，公私合作伙伴关系的发展还处于初步阶段，其发展中面临的问题尤其是政府性债务的特殊性值得关注。

       公私合作伙伴关系中政府性债务的审计是全球各国都面临的挑战。Heald(2001)、Grimsey和Lewis(2002、2007)、Klijn和Teisman(2003)、Sharma M和Bindal A(2014)指出，一些国际经济发展组织把公私合作伙伴关系作为一种融资机制在发展中国家推广，引起了全球性的会计和审计问题。2l世纪初，公私合作伙伴关系的审计问题日益暴露，公共部门和私人部门的资产负债表都未能覆盖公私合作伙伴关系的资产和负债。那么，公私合作伙伴关系中政府性债务审计困境的原因是什么?已有的文献主要是基于技术层面和管理层面。在技术层面上，学者们关注公私合作伙伴关系中政府担保的计价问题，认为担保引起的跨期和不确定性是政府性债务审计困境的根源。学者们把政府的担保视为一种看跌期权，运用期权理论计算担保价值，并将其确认为政府的金融负债。Bakke(2006)和Chowdhury(2011)等研究了最低收益担保的定价问题。Jones(2007)研究了项目公司融资中政府担保的定价问题。张国兴(2004)等用泊松分布研究了突发事件对政府担保价值的影响。在管理层面上，Watson(2003、2004)、Yuan J和Wang C(2011)、Hwang(2013)等把审计困境归因于公私合作伙伴关系拥有多个财务报告主体、公共部门和私人部门会计处理方法的差异、商业机密和公共责任之间的冲突等。Hodges(2005)和Chowdhury(2011)认为，审计模式的变化也是关键因素，对公私合作伙伴关系的审计经历了从合法性审计向绩效审计的转变，从而忽略了公私合作伙伴关系中的政府性债务问题。而本文的研究则回归到公私合作伙伴关系的产权结构，以债务的归属问题为中心重新解释了公私合作伙伴关系中政府性债务的审计困境，并提出对策建议。

       二、公私合作伙伴关系中政府性债务的分类和测算

       (一)公私合作伙伴关系中政府性债务的分类

       公私合作伙伴关系中的财政风险来自于实践快于理论的发展，有必要对公私合作伙伴关系中政府性债务的类型进行分析。按照国务院关于政府性债务的分类标准，将政府负有担保责任的或有债务、政府可能承担一定救助责任的其他相关债务、政府负有偿还责任的债务等三种类型的政府性债务对公私合作伙伴关系中的财政风险和对应的公私合作契约条款进行了分类和匹配，以便于公共审计部门对公私合作伙伴关系的合同进行政府性债务的审计，如表1所示。

      

       在公私合作伙伴关系中，政府性债务的生成除了与契约安排有关，也与公共服务的性质有关。公共服务的公共性越强，政府的谈判地位就越低，事后救助责任就越大。公共服务的性质是内生的，由政府和居民之间的关系所决定。所以，研究公私合作伙伴关系中的政府性债务，需要在政府和社会之间关系的逻辑下思考政府性债务产生的深层次机理。

       (二)公私合作伙伴关系对政府收支的时空影响

       公私合作伙伴关系对政府的收支在时空上产生了影响，为便于公共审计部门认识公私合作伙伴关系中政府性债务产生的路径，本文选择了出售回租交易、融资性租赁、政府放弃投资机会、特许经营等具有代表性的公私合作伙伴关系进行分析。

       一是政府当年的收入更多，但是未来更多的支出。出售回租政府资产增加了政府当年的收入，但是也增加了政府未来的支出。二是政府当年更少的支出，但是未来更多的支出。融资性租赁减少了政府当年的支出，但是增加了政府未来的支出。融资性租赁是指实质上转移与资产所有权有关的全部风险和报酬的租赁，从经济本质、风险分配、租金价格的角度，融资性租赁类似于购买，但是在融资性租赁方式下，承租方可以分期付租，所以，缓解了当前的支出压力。三是政府当前更少的支出，但是未来更少的收入。政府放弃投资机会意味着当前更少的支出，但是未来更少的收入。在公私合作伙伴关系下，私人出资并享受资本收益，所以，虽然当前政府的投资支出减少，但政府未来的收入也减少。四是政府当前更多的收入，但是未来的收入减少。特许经营增加了政府当前的收入，但是也减少了政府未来的收入。例如高速公路、彩票销售、空中交通管理的特许经营等。

       (三)基于项目公司财务等式对政府性债务的测算

       为了保证公私合作项目的顺利推进，政府向公私合作项目提供了补贴或者兜底的承诺。通过公私合作伙伴关系的财务等式可以简单分析公私合作伙伴关系中政府补贴和政府担保引起的政府性债务问题。

       方程一是公私合作伙伴关系项目公司的财务等式：QY+T+I+D=PC+S+B，其中，Y是投入，Q是投入品价格，I是固定投资，T是税收(这里假设为外生变量)，D是利润，C是产出，P是产出的价格，S是政府直接补助，B是负债性收入。如果s和B都等于零，那么P就是公共产品供给的成本价。

       公私合作伙伴关系中的政府性债务包括三个部分：价格补贴、对坏账的兜底、产量补贴。(1)政府的价格补贴。

，如果公共产品的收费价格

低于成本价P，那么项目公司向顾客提供了额外的补贴QFP。(2)政府为困难家庭付不起收费而承担的兜底责任。

，如果在收费的过程中，由于困难家庭存在，出现

比例的坏账，那么项目公司承担了坏债QFC。(3)政府为维持公共产品数量而提供的补贴。由于价格低于成本价和坏账，项目公司会减少产量，假设减少产量L，那么QFL=PL，QFL可以分为两个部分，

和

，

是按照实际价格计算的放弃的收入，

是实际价格低于成本价引起的损失。

       项目公司的选择包括延迟支付、延迟纳税、减少投资等策略。

，AQ是延迟支付的部分；

，AT是延迟纳税的部分；

，AI是减少投资的部分。这些延迟支付都可以理解为项目公司的负债，债权人分别是原材料供应商、税务部门、后代的居民。如果负债对应的利率低于市场价格，那么，政府给项目公司隐性地提供了补贴。

      

       总之，公私合作伙伴关系中政府性债务的测算办法有两种：一种是通过QFP+QFC+QFL来测算，另一种是通过S+B+[AQ+AT+AI]-[QY+T+I+D-PC]来测算。具体采取哪一种方法，取决于数据的可得性。

       三、公私合作伙伴关系中政府性债务审计困境的产权根源

       在公私合作伙伴关系中，存在产权边界模糊、法律意义上产权和经济实质分离、控制权和风险分配不一致、控制权分散等问题，这些问题内生出共同债务、法律意义上投资人和经济意义上投资人分离、控制权导向审计和风险导向审计不一致等难题，其共同的特征是公共部门和私人部门之间债务划分的困境。

       (一)产权边界模糊和共同债务

       由于公私合作伙伴关系的长期性(一般为15～30年)、环境的不确定性、参与者的有限理性，公私合作伙伴关系合同具有天然的不完全性。这种契约不完全不是公私合作伙伴关系的缺点，它是公私合作伙伴关系适应技术、政治、商业变化的重要机制。但不完全契约属性易导致产权边界模糊，权责模糊成为次优选择。另外，公私合作伙伴关系属于典型的关系型契约，存在一些共同权责的情况，在共同权责对应的共同债务中，如何确定公共部门承担的债务比例需要进一步研究。

       (二)法律意义上和经济意义上投资人的分离

       在一些公私合作伙伴关系下，私人是法律意义上的投资方。但是，在经济意义上，承担风险的却是提供各种承诺和担保的政府。法律意义的投资方和经济意义的投资方出现背离，导致政府支出常常被记录为私人支出，项目资产和项目负债的归属成为难题。表2是根据亚洲开发银行《公私合作手册》整理的法律意义上投资方和经济意义上投资方分离的情况。

      

       在本质上，两张皮的问题是由于与公私合作伙伴关系相关的一些惯例和法律从资本的角度界定所有权结构，而不是从风险承担的角度界定所有权结构。一般来说，审计活动关注产权结构，但是，仅仅从法律产权的角度对公私合作伙伴关系中的政府性债务进行审计和报告是不够的。在产权结构两张皮的客观背景下，对风险开展审计要立足于经济实质而不是法律产权。审计困境在于法律产权的信息容易获得，经济实质的信息却不易获得。

       (三)风险导向审计和控制权导向审计不一致

       控制权导向审计和风险导向审计是两种不同的审计方式。按照控制权导向审计，谁在控制和使用资产并决定服务的对象、价格等，那么该资产以及对应的负债就记在谁的名下；按照风险导向审计，谁承担主要风险并获得收益，那么对应的资产和负债就记在谁的名下。两种审计路径各有优势，风险导向审计的优势是可以量化，而控制权导向审计的优势是控制权的评价相对客观；风险导向审计在租赁合同中应用得较多，而控制权导向审计在资产重组中应用得较多。德姆塞茨等制度经济学家认为，控制权和风险(剩余索取权)之间的匹配是各种组织结构和市场交易的一般规律。所以，在一般情况下，两种审计方式是一致的，审计方式的选择主要是基于信息获得的成本。但是，在公私合作伙伴关系的框架下，控制权配置和风险分配常常会出现分离。例如在经营性的租赁形式中，政府通过租赁使用和控制了某项资产，但是风险却留给了出租方，导致两种会计处理方式的冲突。在各种类型的公私合作伙伴关系中，政府性债务的审计是否有效取决于两种审计路径出现了分离后公共审计部门能不能选择合适的审计方法。

       (四)控制权的分散和主要风险的分散

       在审计的落脚点上，控制权导向的核心是控制权的归属，风险导向的核心是风险的归属。但是，控制权和风险在公私合作伙伴关系中的归属都远比纯粹的私人部门或者纯粹的公共部门复杂。(1)控制权的分散。在私人部门，控制权界定的依据是股权的比例，股权超过绝大部分(百分之七十五)或者超过一半(百分之五十)就意味着有控制权。相比于私人部门而言，公私合作伙伴关系中控制权的界定更为复杂。在公私合作伙伴关系中，控制权分解为保管权、使用权、出售权等，私人参与方常常拥有资产的使用权，但却没有出售权，导致控制权的归属存在争议，资产和负债的会计处理也因此产生争议。(2)主要风险的分散。公私合作伙伴关系的主要风险包括建设风险、需求风险等，建设风险一般由私人投资方承担，需求风险常常由政府通过收益担保合同承担。在不同的公共项目中，主要风险的表现形式不同，承担的主体也不同，而通过主要风险来界定资产负债归属的前提是要明确具体项目中主要风险的类型。

       四、公私合作伙伴关系中政府性债务的审计对策

       公私合作伙伴关系中的政府性债务有其自身的特点，政府性债务审计要选择契合于公私合作伙伴关系治理模式的审计模式，应当从风险分配的角度厘清公私合作伙伴关系的性质，从对“实体组织”的审计转向对“网络关系”的审计，从控制权导向审计转向风险导向审计，并以主要风险的归属作为政府性债务审计的核心。

       (一)政府性债务审计要从风险分配的角度厘清公私合作伙伴关系的产权性质

       政府性债务的产生、性质和规模都和公私合作伙伴关系的性质有关。所以，政府性债务审计的核心问题是要按照风险分配的特点把公私合作伙伴关系的性质区分为“分期购买资产”和“分期购买服务”。如果公私合作伙伴关系的性质是政府分期购买资产，私人投资形成的项目资产就应当被视为政府的负债；如果公私合作伙伴关系的性质是政府分期购买服务，私人投资形成的项目资产则不构成政府的负债。政府对私人部门的支出常常是“分期购买资产”和“分期购买服务”的混合，政府性债务审计要把两者独立开来，并在此基础上推进合法性审计。

       (二)政府性债务审计要从对“实体组织”的审计转向对组织间“网络关系”的审计

       公私合作伙伴关系是政府边界和组织模式的变革。随着变革的推进，审计模式也要随之发生变化，资产负债表审计不能脱离组织边界的变化趋势。推进公私合作伙伴关系的政府性债务审计，要契合于公共部门改革的特征。在公私合作伙伴关系中，由于风险分配和控制权配置的不确定性，公共部门的边界变得不确定，政府从一个实体组织变成了网络组织和弹性组织。所以，审计方式要从对实体组织的审计转向对网络关系的审计，要立足于政府和私人参与方之间的网络关系推进政府性债务的审计，而不能仅仅立足于特殊目的实体的资产负债表。

       (三)政府性债务审计要从控制权导向审计转向风险导向审计

       公私合作项目的债务归属(公共部门或者私人部门)在实践中取决于审计方式。在传统的审计方式中，谁拥有控制权，那么谁就拥有所有权，资产和负债就界定给谁。控制权导向审计易于操作，各国政府普遍采用控制权导向的方法对特殊目的实体的负债进行归属审计。但是，在公私合作伙伴关系的治理结构中，控制权和风险收益分配常常出现分离，导致了控制权导向审计不能真正反映风险的分配，建议转向风险导向的审计方法。因此，公共审计部门需要进一步分析公私合作伙伴关系中各种风险的本质和特征，制定公私合作伙伴关系风险导向审计的准则。在此基础上，以“主要风险”的分配为基础界定资产和负债的归属。以核电站和高速公路为例，在核电站的项目中，建筑风险和运营风险是主要风险，如果政府通过不可抗力等免责条款承担了相关风险，那么特殊目的实体的资产和负债应当计入政府的资产负债表。在高速公路项目中，主要风险是需求风险，如果政府通过购买承诺、最低收益担保或者固定收益率合同等各种担保合同承担了需求风险，那么政府才是真正的投资方，私人只是把钱借给了政府，这些支出应当被计入财政支出，特殊目的实体的资产和负债应当计入政府的资产负债表。

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