建国以来民营经济法制的发展进程及其演变轨迹，本文主要内容关键词为：民营经济论文,轨迹论文,法制论文,建国以来论文,发展进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009—1505（2006）02—0011—07
一、建国以来民营经济法制的发展进程
对于新中国部门法制史或者某一具体法律制度的演进阶段，可以在坚持“新中国法制是伴随着政治、经济的变化而演进的”这一总原则的基础上，结合“社会变革”等其他因素作出划分[1](P13)。① 鉴于我国民营经济法制变迁的过程是跟民营经济的历史命运紧密地结合在一起的，我们不妨依民营经济发展的三个不同历史阶段，将新中国民营经济法制发展进程大致划分为创建时期（从建国初至20世纪50年代中期）、蛰伏时期（20世纪50年代中期至80年代初）和复兴时期（20世纪80年代初至今）三个时段（板块）。
新中国的法制建设是从1949年9月29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》开始的[2]，② 而就是这一宪法性文件，首次对民营经济作出了原则规定：“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展”（第30条）；国家“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”（第3条）。前者有选择地确立了民营经济的法律地位；后者原则确立了对民营经济产权的法律保障。及至1954年，尽管中共已经基本确定过渡时期的总路线，提出了对民营工商业进行社会主义改造的历史任务，但当年出台的《宪法》仍然规定了诸多民营经济的保障条款；中华人民共和国的生产资料所有制包括个体劳动者所有制和资本家所有制（第5条）； 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权（第8条）； 国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权（第9条）； 国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权（第10条）。正是因为《共同纲领》和1954年《宪法》在宪法层次上对民营经济作了原则规定，在建国初期，我国另行制定了两个专门调整民营经济关系的行政法规，即1950年12月30日政务院公布的《私营企业暂行条例》和1954年9月2日政务院第223 次会议通过的《公私合营工业企业暂行条例》。上述法律法规，连同政务院财政经济委员会分别于1950年7月15日、1950年12月22日和1951年3月30 日颁布的《关于私营企业股东有限责任问题的指示》、《私营企业重估财产调整资本办法》和《私营企业暂行条例施行办法》等行政规章，共同组成了创建时期民营经济法制的基本渊源。
从20世纪50年代中期开始对民营工商业进行社会主义改造，直到20世纪80年代初，由于接连不断的政治运动和“斗私批修”的社会政治气氛，民营经济不能见容于社会意识形态和一般的社会心理，在政治上、法律上均被否定。区别于前苏联出现了大规模的地下经济，这一时期的民营经济几乎被彻底消灭了[3]。③ 但是，尽管资本主义社会可以超越，商品经济发展阶段毕竟无法逾越，作为一种相对先进的生产关系的集中体现，民营经济由于适应于我国落后的、多层次的生产力发展水平的要求，在这20余年时间内时刻表现了一种重生的冲动和可能。是为民营经济的蛰伏时期。
笔者之所以将20世纪50年代中期到80年代初期民营经济被彻底消弭的20多年称为民营经济的蛰伏时期，同时也基于下列客观事实：我国20世纪80年代初最早的民营企业产生于个体工商户之中，民营经济脱胎于个体经济；即使是在20世纪50年代中期到80年代初期，各种形式的个体经济也从来没有被彻底消灭过；在这一时期，国家对个体经济的态度是容忍与限制同在，放纵与约束并举[4]。④ 基于同样的理由，我们同时可以得出结论说：上个世纪50年代中期直到80年代初的20多年时间里，国家对个体经济和个体手工业的矛盾态度构成了80年代初民营经济最终得以复兴的外部法律环境；这个时期的个体经济法律制度，如农业生产合作社和农村人民公社中的个体经济的法律制度，以及社会主义改造时期和“大跃进”时期有关个体手工业的相关法律制度，构成了没有民营经济的民营经济法律制度；诸如1955年11月9日全国人大常委会第二十四次会议通过的《农业生产合作社示范章程草案》、1956年6月30日第一届全国人大法案委员会全体会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》、1962年9月27日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》、1978年12月中共十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》，以及国务院《关于目前私营工商业和手工业的社会主义改造中若干事项的决定》（1956年2月8日）、中共中央《关于城乡手工业若干政策的规定（试行草案）》（1961年6月19日）和中共中央《关于继续加强对残存的私营工业、 个体手工业和对小商小贩进行社会主义改造的指示》（1958年4月2日），同时构成了20世纪50年代至80年代初期民营经济法制的主体部分。至于1975年《宪法》和1978年《宪法》中有关个体经济的法律规定，更是该时期民营经济法制的主要渊源。
通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体改革开放以来，中国民营经济的命运发生了翻天覆地的变化，民营经济的法律地位逐步得到了承认。从1988年《宪法修正案》明确“私营经济是社会主义公有制经济的补充”，到1999年通过的《宪法修正案》规定“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，意味着民营经济已经从体制外因素转变为体制内因素。从2003年10月21日《党的十六届三中全会制若干问题的决定》指出要“大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会主义生产力发展的重要力量”，到2004年《宪法修正案》将“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”修改为“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，再到2005年2月24 日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的颁布，都意味着在全面建设小康社会的发展过程中，民营经济逐步成为中国国民经济的最重要的力量之一。与此相对应，改革开放后民营经济法制则逐步呈现对民营企业的生存权、产权、竞争权和经济发展权进行全方位的确认和保障的态势。（1 ）在民营企业的生存权保障方面，一是通过1988年4月的宪法修正案，初步确认了民营企业的生存权；二是1999年3月的宪法修正案， 确认了民营企业与公有制企业之间的平等法律地位；三是通过2004年3月的宪法修正案， 从公民私有财产保护角度加强了民营企业生存权的保障。从而使得民营经济从没有地位到有一定地位，从有政策地位到有法律地位，从有不完全的法律地位到有完全的法律地位，最终成为社会主义市场经济体制的重要组成部分[5]。（2）在民营企业产权保障方面，通过出台《公司法》、《乡镇企业法》、《合伙企业法》和《个人独资企业法》等大量法律、法规和政府规章，逐步形成了综合民事、行政、刑事等法律手段，对民营企业的产权确认、产权交易和产权保护进行全方位保障的制度体系[6]。（3）在民营企业竞争权保障方面，我国虽然还没有制定统一的反垄断法，但已经先后制定了《关于推动经济联合的暂行规定》、《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》、《关于制止低价倾销工业品的不正当价格行为的规定》、《关于打破地区间市场封锁、进一步搞活商品流通的通知》、《反不正当竞争法》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、《关于制止低价倾销行为的规定》、《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》等等专门调整竞争问题的法律、法规和规章。除此以外，还颁布了诸如《价格法》、《招投标法》等内含规范制约政府的行政行为，防止并惩治垄断行为特别是行政垄断行为，维护民营企业的合法权益的法律法规。（4）在民营企业经济发展权保障方面，制定了《中小企业促进法》、《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《中小企业服务体系建设试点工作方案》等等，有力地促进和保障了民营企业的经济发展权。
总体而论，在民营经济法制的创建时期，由于国家对民营经济实行“利用、限制、改造”的政策，因此，民营企业的外部法律环境逐渐恶化，竞争权、经济发展权受到越来越多的限制，产权保障逐步弱化，最终丧失了生存权。在这一阶段，民营经济法制的主要立法目的是利用民营经济和限制民营经济的发展，民营经济法制在形式上零散而且混乱，立法技术低劣，地位远逊于党和国家的相关政策，作用微弱，最终，随着对民营工商业社会主义改造的完成，民营经济逐步退出中国的历史舞台，直接调整民营经济关系的法律制度也不复存在。在民营经济法制的蛰伏时期，民营经济为当时的法律、政策、意识形态和一般的社会观念所不容，在事实上也无法存在，但同时，个体经济特别是农村个体经济作为集体经济的附庸和补充，历经政治运动的洗礼而仍然存在。由于个体经济是民营经济的母体，个体经济法律制度直接关系到民营经济能否重生问题，因此，这一阶段的个体经济法律制度，构成间接调整潜在的民营经济关系的民营经济法律制度。在民营经济法制的复兴时期，民营经济逐渐取得合法地位，民营经济法律制度也逐渐地从无到有，从简单到复杂，从不系统到系统，呈现了一种适应市场经济的发展要求而逐步完善的态势。这主要体现在民营企业的生存权、产权、竞争权和经济发展权的法律保障得到了逐步完善。围绕这四种权利的完善，国家制定修改了宪法、民法、商法、行政法、刑法、经济法等方面的大量法律，民营经济法律制度逐步向现代化、市场化、系统化、科学化方向发展。
二、建国以来民营经济法制的演变轨迹
建国以来民营经济法制的演变，在总体上呈现以下五大轨迹：
一是在调整手段上，呈现由“政策法律并举、政策优先”到“法律为主、政策补充”的演变过程。
新中国成立以后的较长时期内，主要以党和国家的政策（党中央的各种指示、通知、决议以及党和国家领导人的讲话、批示等）而不是法律来调整民营经济。这不仅体现在当时调整民营经济的法律为数极少，除了具有临时宪法性质的《共同纲领》和1954年《宪法》对民营经济作了极为原则的规定以外，只有《私营企业暂行条例》、《私营企业暂行条例施行办法》和《公私合营工业企业暂行条例》等少数几个法律，而且体现在当时既没有确认保障产权和完善产权交易机制的法典性质的民事法律，也缺少规范商事组织、调整商事行为的比较完备的商事法律，更缺乏相关的行政法律制度以限制国家权力干预民营企业内部经营自主权。从1957年反“右”开始，涉及治国和一般社会管理的党的文件和指示单独下发的情况日益增多，及至1964年以后，党的主要领导人的指示、批示愈加频繁地出现在社会实际生活之中，起着广泛的规范作用，国家的各种立法明显减少。“文化大革命”期间，在极左思潮的桎梏下，原有的法制被全盘否定，取而代之的是围绕所谓“公安六条”展开的“新法制”、“新规矩”。在这种情况下，原有的少量调整个体经济的法律，完全丧失了其应有的作用。
自改革开放以来，我国逐渐制定了大量关涉民营经济的法律法规。在宪法层次上，通过增加、修改宪法相关条款，确认、保障了民营企业的生存权；在行政法规层次上，制定了《私营企业暂行条例》，而大量法律、行政法规、规章和地方性法规中的诸多条文，又与民营经济紧密相关。除此以外，从中央到地方也都出台了大量政策性文件，从而有力地保障和促进了民营经济的发展。迄今，尽管我国还没有形成一个完善的社会主义市场经济法律体系，但已经初步形成了一个以宪法的相关规定为依据、以基本法律为主干、以各种法规规章为补充的民营经济法律制度体系。在调整民营经济关系方面，形成了以法律为主导、以政策为补充的格局。
二是在法律内容上，反映出了由“体现计划经济体制要求”到“反映现代市场经济体制要求”的过渡。
在新民主主义社会向社会主义社会过渡时期，国家为逐步实现对民营经济的社会主义改造，通过“加工订货、统购包销”方式将民营经济纳入计划调节轨道；通过“公私合营”和“赎买政策”彻底实现对民营经济的社会主义改造；通过对民营企业的歧视性对待保障了国营经济和合作经济的优先发展。“加工订货、统购包销”，在法律上表现为对民营企业竞争权的限制；“公私合营”和“赎买政策”，反映了对民营企业产权的逐步剥夺；对民营企业的歧视性待遇，反映了对民营企业经济发展权的限制，从而最终使得民营企业丧失了生存权。总之，建国初期的民营经济法律制度体现了建立一元化指令性计划经济体制的要求。
在上个世纪50年代中期直到80年代初民营经济蛰伏的20多年时间里，国家对个体经济的法律规定构成了民营经济得以复兴的外部法律环境。值得注意的是，在一时期关于个体经济的法律制度亦明显体现了计划经济的要求。如，1975年《宪法》第5条规定：“允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、 农村人民公社的生产队统一安排下，从事不剥削他人的个体劳动。”第9 条规定：“国家实行不劳动者不得食、各尽所能，按劳分配的社会主义原则。国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”这些规定都体现了国家对个体经济的压制，从而杜绝了民营经济复兴的可能性，反映了高度集中的指令性计划经济体制的要求。
在改革开放以来，民营经济法制的发展日益反映出了现代市场经济发展的要求，这主要体现在对民营企业生存权、产权、竞争权和经济发展权四种权利的确认和保障上。从前文分析可以得知，改革开放以来我国民营经济法制的发展逐步实现了对民营企业的生存权、产权、竞争权和经济发展权的确认和保障，优化了民营企业生存和发展的外部法律环境，满足了民营企业参与市场竞争的需要，呈现了完全反映现代市场经济要求的态势。
三是在立法目的上，显现了由“利用、限制、改造”逐步演变为“确认、保护、促进”的特征。
在建国初期，党和国家对民营经济的政策是“利用、限制、改造”。“利用”表明允许民营经济在一定时期内存在，“限制”表明民营经济并不能受到平等对待，“改造”则预示了民营经济的最终命运。党和国家的这一政策必然地内含于民营经济法律制度之中。公布于1950年12月30日的《私营企业暂行条例》，其立法目的就是“根据中国人民政治协商会议共同纲领的经济政策的规定，在国营经济领导下，鼓励并扶助有利于国计民生的私营企业”（第1条）。如果说1950 年《私营企业暂行条例》针对民营经济所确立的进行“利用”的立法目的，是基于建国初期百废待兴，出于充分发挥民营经济的积极作用的考虑，那么，伴随着20世纪50年代初期重工业优先发展的“赶超战略”的确立，则必然地导致民营经济法制的立法目的由“利用”到“改造”的转变。事实也正是如此，国家其后出台的相关立法，就直截了当地体现了对民营经济进行改造的一面。1954年9月2日通过的《公私合营工业企业暂行条例》第1 条规定：“（国家）鼓励和指导有利于国计民生的资本主义工业转变为公私合营形式的国家资本主义工业，逐步完成社会主义改造”。1954年《宪法》第10条也规定：“国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策……鼓励和指导它们转变为各种不同形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。”
与此相对应，1988年6月25日国务院发布的《私营企业暂行条例》第1条，规定其立法目的是“为鼓励、引导私营企业健康发展，保障私营企业的合法权益，加强监督管理，繁荣社会主义有计划商品经济”；1997年颁布的《合伙企业法》规定其立法目的是“为了规范合伙企业的行为，保护合伙人及其合伙人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”（第1条）；1999年颁布的《个人独资企业法》规定其立法目的是“为了规范个人独资企业投资人和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”（第1条）。 由此可以看出，民营经济法制的立法目的已经由“利用、限制、改造”民营经济调整到了“确认、保护、促进”民营经济。
四是在保护对象上，呈现从保护“资本家的经济利益”逐步调整为保护“民营企业的合成权利”的态势。
建国初期的民营经济法制，一方面出于政治经济因素的考虑，在一定程度上确认了民营企业的法律地位。如《共同纲领》第30条规定：“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展。”但在另一方面，更着眼于保护资本家个人的所有权和经济利益，如《共同纲领》第3 条规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”1954年《宪法》第10条也明确规定：“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”由此可知，当时的民营经济法律制度肯定了对民族资产阶级（资本家）的经济利益和私有财产的保护，但却有意识地回避、否定对民营企业的各项权利的确认和保护，以便于国家在对资本家的经济利益和私有财产进行保护的前提下，限制、剥夺其对民营企业的经营管理权，从而使民营经济法律制度在整体上呈现对民营企业各项权利的保护仅仅局限于对资本家私有财产所有权的保护，甚至局限于对其部分经济利益进行保护（允许资本家分得利润以及让资本家取得定息方式）但同时剥夺其所有权的特征。建国初期民营经济法制的这一特征，与国家所采取的重工业优先发展的“赶超战略”具有暗合性：出于实行指令性计划经济体制和对民营经济进行社会主义改造的需要，不宜承认和保护民营企业的各项权利，而只能确认民营企业的投资者——资本家的所有权及其经济利益。
改革开放以后，民营企业的各项权利逐步成为民营经济法制保护的对象。这具体体现为宪法逐步确认和保障民营企业的生存权；民法、行政法、刑法等部门法逐步确认和保障民营企业的产权；行政法、反垄断法逐步确认和保障民营企业的竞争权；民法、商法、经济法等部门法逐步确认和保障民营企业的经济发展权（包括平等发展权和特殊发展权）。对民营企业的保护逐渐形成了一个以生存权、产权、竞争权、经济发展权为主要内容的内部协调一致的权利体系。民营经济法制保护的对象，由此实现了由“民营企业投资者的经济利益”到“民营企业的合成权利”的转变。
五是在规制对象上，体现了由“资本家个人”到“民营企业”的轨迹。
建国初期民营经济法律制度规制的主要对象是资本家个人（或者是小资产阶级和民族资产阶级），它旨在调整资本家同国家之间的关系、资本家同工人之间的关系以及资本家内部的关系。1949年《共同纲领》第3条规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”1954年《宪法》第10条也规定：“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”“国家通过……，逐步以全民所有制代替资本家所有制。”“国家禁止资本家的危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行为。”区别于此，改革开放后民营经济法制的规制对象则是民营企业本身。1988年6月25 日国务院发布的《私营企业暂行条例》第1条规定：“为鼓励、引导私营企业健康发展， 保障私营企业的合法权益，加强监督管理，繁荣社会主义有计划商品经济，制定本条例。”该条例第2—6章则分别规定了私营企业的种类和责任形式、私营企业的开办和关闭、私营企业的权利和义务、私营企业的劳动和管理、私营企业的财务和税收，从而完全形成了一个以民营企业为主要规制对象的立法模式。
鉴于新中国在较长时期内一直以党和国家的政策而不是以法律作为社会关系调整器，⑥ 而随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转型，相关法律制度在内容上均呈现由“体现计划经济体制要求”到“反映现代市场经济体制要求”的过渡，所以，民营经济法制在调整手段和法律内容上的演变轨迹，其实是中国法制发展演变在民营经济法制上的一个缩影。申言之，它们同时也是新中国法制发展演变的一个共同现象。而在立法目的上的由“利用、限制、改造”到“确认、保护、促进”，在保护对象上的从“资本家的经济利益”到“民营企业的合称权利”，在规制对象上的由“资本家个人”到“民营企业本身”，则共同构成了新中国民营经济法制发展的特殊表现。这些特殊轨迹的产生，既有国家的发展战略、经济制度、经济体制等深层次的历史成因，又有政治、意识形态乃至文化传统等多方面的原因，更有值得我们深入探索和研究的法制建设方面的原因，需要我们认真加以总结。
收稿日期：2006—01—09
注释：
① 何勤华教授就曾经以“政治变革为线索，结合社会变革”，将新中国50年民法史划分为以下五个时期：（1）1949—1952年的新中国民事法律制度的初创时期；（2）1953—1956年的社会主义改造时期民法的发展时期；（3）1957—1976年的社会主义建设时期民法的发展与挫折时期；（4）1977—1991 年的改革开放与民法的复兴时期；（5）1992年以后的社会转型时期民法新发展时期。
② 《中国人民政治协商会议共同纲领》，连同其后制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，实际上构成了新中国的临时宪法。我们革命先辈就是根据这两个法律建立了人民民主的国家机构，并在此基础上，开始了新中国的立法工作和法制建设。
③ 地下经济是指处于政府管理、监督之外，未向政府申报和纳税，其产值和收入未纳入政府统计的国民生产总值的所有经济活动，是不合法、不公正、藏身于“地下”的经济行为。一般认为，“我国在实行计划经济体制的30年间，与国民经济总量相比较，我国的地下经济规模几乎是微不足道的，乃至可以忽略不计。”
④ 容忍和放纵产生于客观经济规律的要求，限制和约束是因为害怕民营经济重生，走上资本主义道路。这一时期国家对个体经济和个体手工业的总体态度，是基于这样一个理论：个体经济、小生产经济，每时每日地产生资本主义，只有实行农业集体化，才能把农业引上社会主义道路。
⑤ 从国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会于1956年8月开始连续编辑出版的《中华人民共和国法规汇编》中可以看出，在这一时期，重要领导人的讲话、报告和中共中央的公报、决议、指示，不仅总是占据最显要的位置，而且在数量上远远超过法律、法令、条例和决议。
⑥ 1949年2月，中共中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》指出：“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律为依据。……目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”由此奠定了新中国在较长时期内以党和国家的政策而不是以法律作为调整社会关系的工具的总体基调。
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