西方资本主义国家的党政关系略论，本文主要内容关键词为：党政论文,资本主义国家论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政党是“代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权的以实现其政纲的政治组织。”（注：《中国大百科全书·政治学》，第470页，中国大百科全书出版社，1992年版。）政党从它产生的那一天起，就把自己的命运与政权紧密地联系在一起。在未获得执掌政权的地位时，总是为执政而不懈地努力，即使不执政，也设法通过各种渠道在政治舞台上尽可能地扩大自身的政治影响；一旦掌握了国家政权，就更是通过领导和掌握国家政权来贯彻和实现党的政纲和政策。一个国家通过政党执掌国家政权行使国家权力的形式，我们称之为“政党政治”。这种通过政党行使国家政权的形式在当今世界各国越来越普遍化，而政党与政权的关系无疑是这种普遍化的政党政治的重要内容。
党政关系，说到底，就是政党与政权之间的关系，更广泛意义上而言，还包括与其他政党、社会团体以及群众之间的关系。在不同的历史—社会—文化条件下，党政关系有着不同的表现形式与内容。
一、西方资本主义国家政党政治的产生和早期党政关系的特点
在资产阶级政权建立初期，由于生产力水平相对不高，资本主义生产关系发展不充分，政治整合的过程持续了相当长的时期。资产阶级的各政治阶层、集团为了“打败落后者以确立自己的统治”，（注：《斯大林全集》，第12卷，第99页。）一些有着共同物质利益、相同价值观念和类似政治主张的资本家阶层和集团开始联合起来，结成同盟，于是在资产阶级政权内部就形成了不同的、代表一定阶层或集团利益的政治派别或派别联盟。这些派别和派别联盟就是早期的资产阶级政党。它们为了各自所代表的利益而进行斗争。列宁说：“各阶级政治斗争最严整、最完全和最明显的表现就是各政党的斗争。”（注：《列宁全集》，第10卷，第58页。）相对而言，早期的资产阶级政党的斗争具有一定的原则性、尖锐性，甚至残酷性，对政权执掌的争夺也特别激烈。
早期资产阶级政党政治中的党政关系具有如下基本特点：
第一，“政府政党”。早期政党往往是围绕着某些重大的政治原则问题，由政府内部的各种政治派别分化组合而成，议会和政府是早期政党的基本政治舞台。也就是说，早期的政党本质上只是政治体系内的政党，只在“国家政治生活的上层”活动，活动空间较为狭小有限，因而有“政府政党”之称。（注：施雪华：《政党政治》，第11页，三联书店（香港）有限公司，1993年版。）
第二，“分肥制政党”。每当一轮大选竞争结束后，新执政的政党在组阁时常常更换大批政府官员。更换的原则基本上是只看是本党成员与否，以及其人在大选中的出力多少、立功大小。至于政治上的才能，则居于相对次要的地位。这说明在早期的政党政治中，权力职位和金钱的关系表现得比较直接和公开，“把政治变成了一种收入丰厚的生意”，“投机牟利”，从而“在本党胜利后取得相当职位作为报酬”（注：《马克思恩格斯选集》，第2卷，第335页，人民出版社，1972年版。）。这种“分肥制”政党政治易造成政局在大选前后的动荡，政权更换中出现许多不稳定的因素。同时也反映了资产阶级执政机制的不成熟性。
第三，“功能有限政党”。早期政党的政治功能主要是履行执掌政权（作为执政党）和监督政府（作为反对党或在野党）两项基本政治功能。而在组织选举、政治宣传教育和稳定社会等方面的政治功能还不象后来那么明显和突出。
资产阶级政党从早期的“政府政党”、“分肥制政党”、“功能有限政党”发展到今天的所谓“全民政党”、“大众政党”，实际上是经历了一个复杂的历史演讲过程。在这个过程中，资本主义党政关系也随之变迁。以英国为例，在英国最早出现的是“辉格党”与“托利党”，它们虽不属于严格意义上的资本主义两党制，但却是其母体与前身。进入19世纪以后，英国国内阶级斗争复杂化，统治阶级开始有意寻求新的统治方式。反对党不再被看作是一个惹是生非、刁难国王和政府的集团，而是一个用另一种不同方式维护着国家政治制度并随时准备上台执政的政党，称为“国王陛下的反对党”。随着工业革命的完成，辉格党与托利党演变成了自由党和保守党。由于普选制法律地位的确立，选民大幅度扩增，两党也开始抛弃了旧有的活动方式，逐步在全国范围内建立常设性的政党组织系统。随着“虚君政治”的出现，资本主义责任内阁制原则的完备化，两党根据议会多数轮流执政的制度在英国形成。到了20世纪，工党逐渐取代自由党而登上政治舞台与保守党唱主角，从而形成了工党与保守党轮流执政的英国政党政治格局。在美国、法国，政党制度和党政关系虽然具体表现形式各异，但本质上都属于资本主义性质的。早期的政党政治具备了现代政党政治的一些基本要素，在经过一系列的历史嬗变、演进，到了20世纪，尤其是第二次世界大战以后日趋定型，形成了我们今天所看到的现代政党政治。
二、当代西方资本主义国家的党政关系
随着资本主义政党政治、议会政治和选举政治的发展，资产阶级政权在不断地变换着其统治方式。当今发达资本主义国家的党政关系与早期相比，已有很大的不同。
由于西方资本主义国家普遍实行的是两党制或多党制，因此，一个突出的特点是政党竞争轮流执政，这便形成执政党（或称在朝党）与在野党（或称反对党）之分，反映到党政关系上，便有执政党与政权的关系、在野党与政权的关系两对关系之分。再加上政体不同，有的是总统制，有的是议会内阁制，更是增添了西方国家的党政关系的复杂性。
一般而言，政党活动的重要目的是为了执掌政权并牢牢控制、把持政权。就政党获得政权的职能而言，各政党影响政权的方式是：在总统制国家，政党领袖设法赢得总统选举而组织政府；在议会内阁制国家，政党设法争取议会中议席的多数以达到组阁的目的。就政党控制政权的职能而言，有的是侧重于影响政府而非完全控制政府，如美国等总统制国家；有的则是侧重于直接控制政府部门机构，如德国等议会内阁制。一旦执掌政府并控制政府的目标达到了，政党便成为了执政党，党的领袖便成了总统或政府首相或总理，党的其他领导人依次成为政府各部部长等。这个时候，该党作为政党的作用大大地削弱了，作为政党的色彩大大地淡化了。而作为国家政权的执掌者，该党领导人的“政府长官”角色是第一位的，纯粹的“党的领袖”角色则降为从属的地位，连广大党员也被要求“支持政府所从事的任何工作”（注：费正清、麦克法夸尔主编：《剑桥中华人民共和国史1966-1982》（上），第459页注[333]，上海人民出版社，1992年版。）。
当某一政党是在野党时，其主要的目的仍是力争进入政府。只是在在野时期，它作为“政党”存在的活动显得尤为突出，党的领袖、党员角色是第一位的。它利用各种大众传媒和自己手中所掌握的有效工具和途径，对执政党的弊政败迹和政府成员的丑闻劣行进行直接或间接的揭露，严厉指责，无情挖苦，制造舆论，发动民众，时刻准备同执政党轮换位置。它总是竭力丑化执政党的执政形象，尽可能地放大执政者的负面影响，加深其执政危机，利用各种“合法的”途径和方式来攻击当政者——总统制国家在野党多是在议会立法上、政策审查上“制造麻烦”，从而阻止执政党下届连续执政；议会内阁制国家在野党多是靠争取议会中多数力量，投倒阁票来迫使执政党随时下台或在大选中取而代之。因此，在野党（在英国被称为“反对党”的是指议会中的次多席位的党）所进行的是作为“政党角色”活动，“它是一种煽动工具，凭借着这一工具才能在全国范围内掀起一场‘阶级斗争’以推翻当时的政府”（注：费正清、麦克法夸尔主编：《剑桥中华人民共和国史1966-1982》（上），第459页注[333]，上海人民出版社，1992年版。）。一旦在较量中成功，下一场新一轮的在野与当政之争就随后开始了，恰如所谓的“你方唱罢我登场”。
与一党制、一党长期执政相比，两党制或多党制条件下政党轮流执政的党政关系就显得十分繁杂热闹。这种复杂的政治景象容易使人得出这样的结论：资本主义国家奉行的是党政分开的原则。事实上，问题并不这么简单。
（一）当代资本主义国家所谓的党政分开原则是表象
当政指“政府”而言时，当代资本主义国家遵循的是党政分开的原则。这种党政分开主要体现在两个方面。第一个方面，从轮流执政的方式看，执政党、在野党与政府是分开的。作为在野的政党，一般说来，并不参与政府各部门的任职和行政法规与政策的制定，它与执政党所掌握的政府暂时“无缘”。而执政党在当政时，“党”隐于“政”后，党的领袖与骨干以政府中公职的身份活跃在政治生活舞台，为公事而繁忙，其作为政党性的功能与色彩象穿了隐身衣一样淡化和隐去，出现在世人面前的好像是党与政是分开的。第二个方面，从体制架构形式上看，党和政是分开的。这主要体现在三点：（注：施雪华：《政党政治》，第78-79页，三联书店（香港）有限公司，1993年版。）首先，党和政在组织结构上是分开的。党有党的一套组织结构，政府有政府的结构序列，二者相互独立，各成体系。一般地说，各政党均有自己的中央组织结构和地方组织结构、决策机关和执行机关、领导成员和普通成员。政府也有中央机关和地方机关。党的组织结构和政府组织结构之间，在法律上没有直接的领导与被领导、支配与被支配的统属关系。其次，党和政府在组织职能上是分开的。政党的主要职能是“协力形成人民的政治意愿”，也即充当公民与政府之间利益和政策的“转换器”的角色，而不是直接代替政府作出各种政治决策。大多数国家政府的决策一般由政府官员独立作出，体制内政党的政府官员可以不受体制外该政党的决定和决议的约束，在许多情况下也不受体制内政党党团等组织的约束。即使象意大利、日本这样的国家，虽然其体制内政府成员常常因党纪约束而按体制外政党的决策行事，但从法律关系上讲，这种党政一致性并非是强制性的。因此，从法律关系上看，这些国家的党政仍是分开的。实际上，这些国家党组织的决策也需要通过体制内政府的正式组织结构的政治行为，才能转化为政府决策。因此，这种“党政一致性”是间接的、非强制性的，这种间接性和非强制性实际上暗含着党和政府相互关系上的分开原则。再次，文官的“政治中立”同样体现着党政分开原则。大多数资本主义国家在有关法律中规定，文官不得参加党派组织及其活动，不得在其行政行为中有党派政治倾向。日本《国家公务员法》规定，“公务员不得为政党或政治目的谋求而接受捐款及其他利益，不得以任何方法参与上述行为”，“公务员不得作选举公职的候选人，不得作政党或其他政治团体的负责人、政治顾问或其他有等同作用的成员”。即使有少数国家允许公务员参加政党组织及其活动，也往往大加限制，如法国的文官可以参加政治活动和工会组织，但如果罢工，必须事先通知，并禁止高级文官参加罢工。
（二）当代西方资本主义国家党政不分是实质
当我们透过“乱花渐欲迷人眼”的表象观察问题的本质，当政在指“政权”时，实质上西方资本主义国家的党政关系是不分的。这种党政合一的关系也表现在两个方面。
第一个方面，从轮流执政的方式看党政不分的实质。在野党争取执政的过程也是一个“民主监督”的过程。所谓的“在野”，并非真正的退出政权，隐居原野。所谓的“反对党”，也非完全的一概反对。无论是执政党还是在野党在根本利益上具有一致性。“英国两党制的同一性最根本的表现是两党通力合作以保证政府体制的稳定和正常运转”（注：曹沛霖、徐宗士主编：《比较政府体制》，第53页，复旦大学出版社，1993年版。）。也有人以英国的工党和保守党为例，把资本主义两党制比作袋鼠的前腿和后腿，以跳跃的方式合作前进。面对在野党的进攻与责难，执政党为保住自己的地位，也不得不时刻保持警惕。因此，在野党、反对党在整个政权体系中对政权的建设作用未必小于执政党，它以各种方式来影响着政权，规定着政权的发展。从这个意义上，当资产阶级的执政党与在野党被作为“资产阶级政党”这一整体看时，资产阶级政党与资产阶级政权是党政不分的关系。
第二方面，从资产阶级政权的内部体制结构看党政不分的实质。无论是执政党还是在野党或反对党，都没有离开政权，而是紧紧围绕政权展开活动。
党政不分也集中体现在政权的内部结构中存在有各种形式的政党组织结构。（注：施雪华：《政党政治》，第129-137页，三联书店（香港）有限公司，1993年版。）
其一，议会内政党组织。政党成员经竞选进入议会，形成议会内结构，主要包括议会党团和议会内正式结构两大部分。所谓议会党团，是各政党的成员进入议会后按一定的规则和程序所组成的一种结构形式。如果议会分上下两院，一般而言，政党在两院中分别建立本党的议会党团。一些国家的议会党团中还有核心领导小组，由党团领袖、两院议长、各委员会主席、督导员等组成。他们控制了党团的政策取向和议会内正式组织的人事安排。例如，在英国议会下院，督导员向领袖负责，行使着控制本党党员的职能，保证各议员严格遵循本党路线。而普通议员党员必须听从领袖和督导员的领导和协调。除下院议长外，执政党和反对党的总督导员可以说是议会内最主要的人物了。有些国家的议会党团内部还分为若干工作小组。如英国保守党议会党团就包括了内阁（或“影子内阁”）、业务委员会、后座议员委员会等；工党党团内建立有若干专业小组和区域小组。法国共和国民主人士联盟的议会党团也分为几个地区的小组和专题研究小组。所谓议会内正式组织是指各政党议员进入议会后，为适应议会本身设有的组织结构而形成的组织形式。议会内正式组织结构主要有议长、各委员会（常设的、临时的）、两院联席会议等。议会的议长，委员会的主席和委员，两院联席会议主席，形式上都是由议员选举产生的，但实际上，均由多数党或多数党联盟所控制，在各政党势均力敌的情况下，一般通过协商或选举产生。
其二，中央政府内政党组织。政党在中央政府内结构是执政党成员进入中央政府机构（总统、总理或首相、内阁、高级顾问机构、直属工作机构、各部委）后形成的组织结构。内阁是各国政府的核心决策机构，也是体制内政党控制政府政策取向的主要组织结构。不过，各国内阁组织方法不同。在法国，国民议会大选后，总统任命多数党或多数党联盟的领袖出任总理，由总理组织内阁，交总统批准。英国的内政是以执政党“影子内阁”为基础建立的。阁员的选择过程是领袖与党内外各派不断磋商妥协的过程。美国在大选结束后，赢得大选的候选人即入主白宫，成为总统，内阁则由总统提名，交参议院批准，内阁向总统负责。一般而言，总统在挑选“白宫班子”成员时，会考虑到党派因素和政见异同，目的是为了更好地执行其竞选纲领和政策。国家元首或政府首脑的直属机构和各部委的政务人员一般由内阁会议决定。虽然由于现代行政的技术因素强化了，技术的考虑越来越明显，但政党的政治因素仍然是各国政府在任免各部委和直属管理机构的高级官员时要考虑的重要因素。
其三，司法机构内政党组织。理论上讲，司法在西方国家一般都“独立”于政治和行政。司法组织的成员的任免和司法裁判业务本身主要取决于该成员的业务水平和有关法规及习惯规范。然而在政党政治条件下，司法组织仍然受到党派政治因素或明或暗的影响，政党仍然牢牢地控制着司法组织。在法国，宪法委员会的九名固定成员中，有三名由总统任命，委员会主席由总统任命，行政法院法官也由总统任命。英国的大法官、常任法官、上诉法院法官由首相提名，英王任命。美国最高法院的法官是由总统任命的，在任命时，总统把党派政治因素作为一个重要因素来权衡。据统计，自富兰克林·罗斯福以来，美国历届总统任命的法官，90%以上是“总统党”的成员。
其四，地方政府内政党组织。地方政府，是政党控制的又一组织结构载体。主要表现为：一是地方政府的重要官员是经政党竞选产生的。美国的一些地方行政和司法官员是选举产生的。法国大区、省和市镇选举历来是各政党争夺激烈的场所。德国的各州和市镇选举也是如此。二是地方政府中某些任命官员的调整，受到体制内政党的控制。如美国州长这一类政务官一经选出，他有权任命州的一些行政和司法官员，在任命中，州长就会考虑党派的政策倾向和党派所代表的选民利益。
其五，文官组织内政党组织。在西方，各级文官组织，原则上须与政党保持一定的距离，即“政治中立”。但实际上，文官并没有摆脱政党不同程度的控制与渗透。主要体现为：1.政治中立的无党派色彩的文官在政权高层职位上受到严格限制。例如美国中央政府有总统、部、司（局）三级。总统是党派候选人中选举产生的，部级负责人（部长、副部长、助理部长等）多是总统任命的政务官，常任文官一般只到司局级。（注：谭健主编：《外国政府管理体制评价》，第320页，上海人民出版社，1987年版。）所以总统、部长决策，从政治考虑问题就多一些，精通业务和管理的常任文官对上两级决策的作用不大。政党控制着文官作用的发挥级别与领域。2.在体制内政党的政府官员的控制和影响下，文官是有政治倾向的。就像第二次世界大战以来文官影响不断渗透进政治决策中一样，文官在政策草拟和执行政策过程中，也同样受到政府官员的控制与影响，且多少带有党派利益的色彩。如英国前首相希思和撒切尔夫人，他们常利用年轻的文官技术专家来推行他们的政治改革政策，而这些政策无不带有保守党的政治倾向。3.文官参加政党组织，成为维护党派利益的重要代理人。英国法律禁止执行级以上文官以及一些有关类别的官员（如情报官员）参加全国性政党组织，但文官可以参加地方政党活动。法国公务员法规定，公务员有权参加政党和工会活动。众所周知，现代公务员在政府政策的决定和执行过程中，起着举足轻重的作用，而公务员参加政党组织活动使“政治中立”不能不大打折扣。
从政党在政权体制结构内的角度看，资本主义党政关系，是难分难解的关系。当我们从政党在体制内结构与在体制外结构的相互关系看，无论是组织与组织、组织与个人，还是个人与个人，大都是体制内的政党组织或个人支配体制外的组织与个人。美、英、法、德等国各大政党都是如此。虽然在日本、意大利等国是体制外政党支配体制内政党，但这种支配是有限的、有条件的。如意大利，体制外对体制内的制约主要不是通过职务兼任方式进行，而是以党章、党纪约束的方式进行。
因此，在资本主义国家，党政关系实质上是不分的，是合一的关系。这种不分的、合一的关系不仅仅是表现在体制外政党体系对政权组织体系的指挥、支配与控制上，而且更主要的是表现在政党通过掌握和占有政权内的各级各类关键的机构部门与职位，渗透到政权体系各个领域内，从而紧密地把“党”融入到“政”内。不分的、合一的资本主义党政关系又是高度不分的、紧密合一的“铁关系”。在西方资本主义国家，所谓的“党政分开”只是形式上的，党政分开是表象，是外观；党政不分是根本，是实质。恩格斯形象地把两党制比作“跷跷板游戏”，上下起落，玩者有劲，看者有趣，（注：转引自王邦佐、孙关宏、王沪宁主编：《政治学概要》，第234页，复旦大学出版社，1986年版。）但两者谁都不愿离开跷跷板的端头。美国已故前总统尼克松也坦率地承认：“我们的政党都是为了获得政权的组织，如果两党的原则分歧很大，以致使一个政党执政转到另一个政党执政就意味着根本的改变，那就太危险了。”（注：转引自王邦佐、孙关宏、王沪宁主编：《政治学概要》，第234页，复旦大学出版社，1986年版。）
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