新一轮农地制度变迁的路向选择——弱化所有权，本文主要内容关键词为：农地论文,新一轮论文,所有权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1001-9952(2001)09-0012-08
从表面上看，农村土地制度经过多年改革，农民已经拥有了完整的生产经营权利和部分生产剩余处置权利，或者按有些专家的说法具有某些物权性质。其实，农民的承包权仍然没有走出所有权强约束范畴和承担所有权赋予的各种社会功能，所有权仍然左右和支配承包权。所有权在地权结构中的这种强势位置已经成为农村改革和发展的重要障碍。因此，当前农业制度变迁的重要任务就是弱化所有权。所谓弱化农地所有权就是承认农村土地国家或者集体所有的前提下，减少农地所有权的经济收益（让利于民），减少农地所有权主体对农地的行政性干预，土地承包者在不违反法律和国家产业政策的前提下，可以享有永久的使用权。换言之就是弱化所有权主体对土地使用和不合理制度规定的各种处置权利的约束，合理规定所有权的经济实现形式，尽量使所有权主体不与农民争利。弱化所有权，并不是否认所有权，只是针对目前所有权主体权利越位和经济收益（制度化收益和非制度化收益）比重过大而进行的规范。
一、农地集体所有权在产权结构中的位置
（一）所有权与承包权在地权结构中让渡的博弈轨迹
20多年的农地产权制度变迁过程，其实质就是所有权与承包权在权利和义务上的博弈过程，是所有权代理人与承包权主体的妥协过程和所有权让出部分权利与农民拥有部分权利的过程，即土地承包权的广度拓展和长度延长的过程。
1978年至1982年，安徽凤阳、肥西县农民的包产到户得到了中央的默许，各地纷纷响应。这一变革名义上是包产到户，但是由于即没有政策，也没有法律认可，农民的土地使用权缺乏相应专门法律的全面规范、界定和保护，农民迫切盼望出台新政策和法律。
1982年中共十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿轻意变动，决不能走回头路。”从1982年起，农民的承包土地就取得了政策的认可，可以说承包权已经是合理的，但是仍然不合法，政策的初步认定，土地承包权已经具有了一定的债权性质。
1986年颁布的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营权受法律保护。”1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。承包土地的经营权受到了法律的保护，但是其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障，也就是讲其合法权也只是部分的、有限度的。
1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护……土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协调，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这虽然是一个部门政策，但是在这个政策里明确规定了承包土地的部分处置权利，但是由于没有上升到法律高度，其有效性、持续性和完整性仍得不到保障。
中共十五大和十五届三中全会又再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认，1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确了“土地承包经营期限为30年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。该政策仍然是对承包契约的规范和完善，不能满足土地承包物权性质的要求。
总体来讲，土地承包权的性质通过20多年的演变，其内容越来越完整，家庭承包权由最初的生产经营权，到现在的土地收益的分配权、土地在承包权利内的部分处置权，初步具有了物权性质；期限越来越长，家庭承包土地由最初的3年一次调整到15年一次，再到现在的30年，并且还提出了30年之后也没有必要再调整。这都使承包权向物权化方向前进了一大步，但是仍然没有跳出债权规范的范畴。这种债权性质就意味着承包权弱势地位和农地集体所有权强势地位的格局依然没有突破。
（二）改革并没有改变集体所有权在产权结构中的强势地位
20多年的改革，集体所有权虽然让出了一部分权利，农民也实实在在得到了土地的生产经营权，但是这些都不足以扭转集体所有权在地权结构中的强势地位。
1.从承包权的性质来看，土地承包权仍然是以政策规定为主，法律规范为辅，依然是以契约规范的债权性质，没有物权化，所有权依然处在强势位置，可以随时约束和干预承包权，而且这种干预还有法可依。
2.从农民与土地、农民与集体的关系来看：承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主，缺乏市场机制作用，双边谈判地位不对等。一是单边定价刚性。在农民与集体经济签订承包合约时，承包款或者说统筹提留的高低由集体说了算，农民不能讨价还价，同时提留统筹具有刚性下限，只能随着农民人均纯收入的提高而提高。二是单边选择刚性。契约形成过程就是一个契约双方选择的过程，但是对土地承包契约来讲，选择是一种单边的、不存在“退出威胁”的选择。三是契约刚性。契约刚性是对农民与集体的承包合约而言，即契约的内容不能更改，契约时间具有刚性。
3.从土地的静态分割占有和动态配置来看：土地所有权依然由村组分割，承包权主体无法跨区域、所有制进行调整。土地的分割和占有处处是维护集体所有权的强势地位。计划经济时期，土地由生产大队和生产小队所有，构成两级集体经济组织。这种土地制度安排既有历史的原因（合作经营），也是为了确保国家对农民、对土地和对生产成果的有效控制而设计的一种制度安排。1970年代末、1980年代初的土地制度变迁所实行的家庭联产承包责任制至今都没有打破这一种制度安排。土地依然为村（即原来的生产大队）或组（即原来的生产小队）所有，土地只能在村组内部进行调整，而不能在大范围内流动。
土地的动态配置处处可以看见集体的背景。一是从纵向流动来看（从集体到农户），逆向流动基本不存在。农民要求退出契约，集体不允许。二是从横向流动来看（从农户到农户），基本上处于凝滞和封闭状态。
4.从所有权的分享看：所有权主体多级代理，代理链条长，强化了所有权的强势地位，削弱了承包权利。目前我国虽然法律上明义规定乡村集体为所有权的代表，但是从实际运作程序来看，国家是土地的终极所有者，正因为国家作为终极所有者的地位，各级地方政府又作为中央政府的行政代理人，也就成了土地所有权主体的代理者，这就使土地的所有权主体也被分割为国家、省、地区（或者市）、县、乡、村6级，这种产权分割格局，使每一级都具有所有者的权利，所有权权利的重叠使用无疑强化了所有权的位置。
5.从土地的政治属性来看，土地公有的意识形态色彩依然很浓，这意味着集体所有权依然处于主导地位。土地与城市国有企业的产权一样，仍然坚持国有、集体所有是一种公有性质，仍然以所有来区分资本主义和社会主义。正因为在这种意识形态的影响下，无论是对土地产权的界定，还是对土地产权各种权能的强度、长度的设计上都没有走出传统意识形态色彩。
6.从土地的社会功能来看：土地承包权必须承担农民就业、社会保障和保证粮食稳定供给的社会功能，这种社会功能一方面是国家行政权利的约束，另一方面更是土地集体所有者强势作用的体现。当前我国农村没有完整的社会保障制度，农民的就业和社会保障就有赖于土地。在保障粮食的稳定供给上，不是通过经济手段，如政策倾斜、财政补贴引导农民自愿进行，而是借助土地所有权主体强势地位进行的，如实施定型保护耕地、要求商品粮食基地必须种粮，等等，这是农民承包土地的约定前提。因此，可以这么说，土地的社会功能也是土地集体所有权强势作用的体现。
二、农地集体所有权在产权结构中的强势地位对农业改革和发展的影响
1.承包权的长度和强度都难以到位。由于土地制度变迁具有较强的路径依赖特征，就使集体土地所有权的强度难以有根本性的转变，集体所有权的强势地位还会延续下去。即使国家一再声明延长土地承包期，但是因为过去有国家强制要求农民的土地“入社”的“公有化”行为和承包后乡村两级不断干预农民生产经营权的事情，农民对土地承包期延长的预期并不太高，这可从中共十五届三中全会确定再延长土地承包期，而农民并没有象1970年代末获得土地使用权时表现出巨大的热情中得到证明。因此，如果土地制度变迁不能跳出原有的路径，大胆再创新，在原有的制度变迁路径下，土地承包权的强度拓展和长度的延伸都难以实现。
2.土地所有权主体利用承包权的债权性质扩大寻租空间。由于在土地的各个产权中，承包权还是处于债权性质，所有权处于强势位置，这就使乡村这个名义上的所有权主体可利用法律规范不到位和承包权的债权性质，扩大寻租空间，侵蚀农民的利益。即在契约的制定、安排、拍板上，乡村集体往往会利用所有权优势和权利干预农民的生产经营。农民的市场主体地位受到了侵蚀，在一定程度上阻碍了市场经济的确立和进一步完善。
所有权的多级代理还具有争利争权的内在激励。由于所有权的多级代理，各级代理都追求本级租金最大化，利用代理权利来达到政绩最大化。这就不可避免的出现了向下转嫁负担，控制土地的各种审批权，审批的执行部门还利用审批的机会寻租。除此之外，各级代理人为了追求本级政绩最大化还会把行政管理权利和代理权利合并使用，干预农民的生产经营决策权。如现在许多地方强迫农民调整生产结构的事就时有发生。
3.农地集体所有权的强势地位使土地生产要素性质难以体现，土地配置效率低下。一是土地承担了过多的社会功能。土地所有权又处于强势地位，从而导致土地无法自由流动，无法形成规模效益。这样我国的农业就不可能走出传统农业的范畴。二是土地受到了集体所有权过多的干预。如现存的粮食定购体制（粮食供给压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购），另外现在许多地方搞农业结构调整，为了追求政绩，大搞行政推动，使得农民选择权、生产决策权，农产品收益权和处分权都不完整。三是流动是生产要素的主要特征，而土地占有的村组分割，就进一步固化、凝滞了土地均包经营，无所谓要素配置。
4.农业制度供给有跌入陷阱的危险，改革无法取得预期的目的。在一个制度体系中，某一个或几个核心制度供给不及时、不完善，不管安排多少有利于经济增长、城乡居民增加收入的制度都没有任何效果，其表现就是制度供给的边际效率不变或者下降，制度结构效率趋向于一种零和状态。农村土地制度属于核心制度，其改革的程度影响整体改革的效率和进程。当前由于土地集体所有权处于强势地位，就表明在地权制度的设计和安排上，依然沿着计划经济地权路径走，如果不及时进行矫正，就会跌入制度供给陷阱。
5.阻碍了土地的长期投入和农业的持续发展。因为国家是土地所有者，农民从实质上来讲只是土地的租赁者，土地的这种不稳定性和长期投资收回的不可预期性，就使得土地的生产经营者比较近视，缺少长期投入的积极性，而土地的所有者（各级所有者）又没有投入的能力，这就使得土地投入长期不足，这种状态势必影响土地的可持续发展。
6.减缓了农村和农民的社会化进程。土地所有权的多级代理、占有的村组分割和土地所承担的社会功能，导致土地流转的社区化、农民交流的社区化、就业的社区化、社会保障和人身安全的社区化，使得农民不得不依附于土地、依附于社区。这种社区化的就业、交流和土地流动是与市场经济背道而驰的，与农村现代化背道而驰的。
三、农地集体所有权强势地位难以变更的根源
1.地权改革的目标不清楚。在地权制度改革上，我们既不认同西方的土地私有制度，也不愿回到过去的单一公有公营，而对于我们现在的家庭承包经营制也是走一步看一步，在制度变迁方向拿不准的前提下，采取了一种以时间换空间，依然沿袭过去曾经取得过巨大成就的制度安排。
2.诱导性制度创新的固有缺陷。1970年代末的农业制度变迁是一种典型的需求诱致性制度变迁，其性质决定了制度变迁的结果，即土地制度变迁在解决了农民对土地的使用需求后，制度就在一定的程度上终止了变迁，这就使土地制度变迁进入了体制锁定状态。另一方面，由于农民是制度变迁的主体，一旦基本的要求或者说变革的初衷得以满足后，农民就会从改革的主体地位上退下来，如果这时国家不主动地进行强制性制度安排，制度也就可能沿着原有的路径前进，甚至会进入锁定状态。这种现象在土地制度变迁中比较明显地体现出来了，农民在土地使用权问题、生存问题解决后，创新的动力就趋减，也就是我们经常说的农民有一种“小富即安”的惰性。而这时国家对土地制度的安排也没有跳出原有的制度框架，只是进行了一些小修小补的调整。因此，我国土地制度变迁的“路径依赖”特征与制度变迁的性质有很大的关系。
3.乡村利益集团对土地制度的维护与坚持。按照新制度经济学的观点，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径方便一些。路径依赖形成的深层次原因，首先是利益因素。一种制度形成之后，会形成某种与现存体制共存共荣的组织和利益集团，他们总是努力去维持和强化现有制度，具体表现在两个方面，一是初始制度安排，即乡村两级都是以土地所有权而存在的，由此，乡村两级成为初始制度安排的获利集团，而且具体到乡村每一个干部都从既存的土地制度安排中有所获利。因此，乡镇政府及其延伸组织，甚至每一名干部都希望这种制度能够沿袭下去，反对有损于自己的各种制度安排。二是国家本身也是这种制度存在的受益者，正因为有这种土地制度的安排，才会有农村的稳定，才会保证“以农哺工”的政策尽可能的实现，才不会有较大的就业压力和社会保障支出，等等。因此，国家也具有暂时稳定土地制度的考虑，而这种“暂时稳定”就导致了“路径依赖”和体制锁定。
4.地权公有性质的意识形态刚性。按照新制度经济学的观点，价值信念、风俗习惯以及意识形态等统称为非正式制度安排，也是造成路径依赖的重要因素。正如诺斯所说，非正规约束在制度的渐进的演进方式中起重要作用，因此是路径依赖的来源。一种无效的制度安排之所以得以维持，原因在于：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国土地制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，过多的赋予土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富、搞建设、对农民进行有效管理等方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对土地所有权制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排。这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对土地制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对土地制度创新的意识形态刚性。四是计划经济和公有制的惯性影响。1970年代改革时，是公有制和计划经济强调比较厉害的时期，在这个时候选择和设计土地制度在很大程度上受到了初始制度的影响。而且这种选择在以后制度的变迁时，会不时感受到公有制和计划经济的惯性作用，从而阻碍土地制度创新，如在所有权和承包权强度的博弈上就一直强化所有权的地位。
虽然弱化所有权有过多的障碍，但是所有权弱化的趋势是不可避免的。一是弱化农地所有权是强化承包权，突出搞活使用权的要求。市场经济越发达，使用权的作用越突出，所有权相对淡化。二是弱化所有权，是强化承包权的要求，这就为承包权物权化和财产化提供了条件，而承包权的物权化才使土地有可能成为真正意义的生产要素。三是弱化所有权也是减少土地行政和社会约束的内在要求。四是弱化农地所有权是彻底变革计划经济体制，进一步推进农业市场化进程的要求。五是弱化农地所有权是撤销乡镇政府的要求。弱化所有权是解决土地投入长期不足，农业持续发展的需要。
四、弱化农地集体所有权的思考
弱化所有权不是取消所有权，而是弱化集体所有权在地权结构中的强势地位，弱化土地的各种社会功能，弱化所有权经济收益，突出承包权的财产性质，突出使用权搞活，突出土地的生产要素性质，这种改革方向也符合国家要求稳定承包权，搞活使用权的要求。
1.实施强制性制度变迁，突破土地公有的意识形态刚性。弱化农地集体所有权要承担很大的压力，会遇到各种各样的阻力，特别是现在仍然有很多人把土地是否公有看成是不是社会主义的标志，必须做好这些人的说服工作。另外农村土地制度作为农业制度体系的核心制度，光依靠需求诱导性制度变迁无法解决问题，必须由政府做为改革主体。因此，当前必须调整制度变迁方式，从诱导性制度向强制性制度变迁方式转变，进行主动安排。
2.制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产。只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。因此，制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权势在必然。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股，使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上得到保障。同时还要提高农地收益分配制度化程度。当前农民的负担畸高，与土地生产经营收益的制度化程度低有很大的关系。最初的土地制度安排只有统筹提留制度化，但是还有许多方面没有制度，这就给各级政府寻租提供了空间，因此，在土地承包权物权化的同时，必须同时将土地的收益分配制度化，使土地承包权的物权化的好处真正落实。
3.逐步推动家庭承包经营制向家庭永包制过渡，规范土地经营模式，减少土地定期调整的社会成本和土地所有权代理人的寻租机会。所谓农村土地家庭永包制是在家庭承包经营制的基础上，无限期延长承包权的承包期限，即将土地永久的承包给农户，国家对农户负有一定的社会责任。家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上，进一步延长土地承包权的期限，扩展土地承包权的内容，强化承包权的财产权利和分配权的一种土地承包权的长期化经营模式。家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则，有利于土地承包权真正实现物权化。土地终极所有权属于乡村集体，使用权永久承包给农户，强化了土地使用权，淡化土地所有权，符合地权多元化的发展趋势。家庭永包制就在土地所有权与承包权之间产生了类似公司法规定的法人财产权，农户永包的土地就与公司的法人财产相当，既调动了农户对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。同时家庭永包制创造了农户之间的市场机制，解决了土地使用权流转的理论障碍。如果说我国最初在农村实行家庭联产承包责任制是农民“内生”要求的结果，那么，家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍（因为我国规定所有权为国家所有，不允许买卖）和农民对承包土地的预期不足，而又影响农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题，才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。可见，家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求，是我们顺应市场经济规律的明智选择。
4.所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化”。在承包权由定期变成永久后，所有权应适应这一变化，由集体所有变为国家所有，集体可以作为国家土地管理的代理人。因为如果在土地承包权永久化后，土地还是由集体所有，土地就无法进行社会化配置，跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看，当前土地的终极所有权在国家，集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和签订承包合约，集体没有最终处置权，所以集体也只是名义上的所有者，或者说所有权的代理人，真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后，集体也不需要鉴订合约了，其所有权主体地位更加名不符实了，如回归土地代理人的位置，是符合地权的发展趋势的，而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用，保护农民的承包权。当然所有权国有化只能逐步进行，不可以一步到位。在所有权国有化后，所有权的经济实现尽可能的“虚拟化”，即少收所有权的收益，以抵销农业因恩格尔定律和边际消费倾向递减所引致的农业产业的萎缩。
5.建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地生产要素性质。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能应逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。土地恢复生产要素性质后，国家要求土地所承担的各种社会功能要通过经济手段和市场机制来解决，或者通过产业政策加以引导，不能再利用土地所有者的特权，要求农民无偿承担。
6.改革农村行政管理体制，强县撤乡并村。为了使行政管理制度与市场经济的要求相适应，有必要对农村行政管理制度进行大刀阔斧的改革，撤销乡级政府，加强县级对农村的管理，强化县级政府对农村经济管理职能和责任。将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支付）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。将乡镇机关年轻的、素质比较高的人员充实到工商、税务、公安部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、企业集团和垄断行业的对话能力。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。在撤乡的同时，也要有组织、有步骤地并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，把一些相邻条件相当的小村适当合并，这有助于减少村级事务的管理，减少土地承载的负担，扩大农村社会化进程。当然这种合并要求农民自愿，政府只能适当引导。并村要求坚持权利和义务对等的原则，处理好债权债务关系，处理好收益和成本关系。
收稿日期：2001-05-21
标签：土地承包经营权流转论文; 农村改革论文; 土地所有权论文; 家庭结构论文; 社会改革论文; 土地政策论文; 农业发展论文; 经济学论文;