农村义务教育管理体制的困境与变革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,困境论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村义务教育管理体制的历史演进
(一)国家统包农村义务教育政策的实施
从建国伊始到20世纪80年代，我国农村义务教育一直实行国家办学、中央负责财政供给的单一模式。现在回过头来审视这一模式，批评的甚至完全否定的论调主导了话语权。但如果站在客观的立场，回到当时的时空环境，这种模式并非一无是处。其一，它适应了计划经济体制的要求，与当时的经济发展合拍。经济的计划性要求教育的计划性来呼应，教育的发展离不开教育发展外部规律的制约。其二，它奠定了农村义务教育发展的基础。教育经费的保障是关键，尽管当时的保障并非十分有力，但却奠定了农村义务教育发展的基础。当然，这种国家包办的弊端也很明显，突出表现为政府的越权与越位，造成想包揽一切事实上却无力包揽的尴尬局面，扼杀了农村义务教育发展的动力与活力。
(二)“地方负责，分级管理”原则的出台
为了改变国家统包教育的局面，1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出，“实行基础教育由地方负责，分级管理”的原则。这种新的体制顺应了当时地方财政与中央财政比例的变化，并由此带来农村义务教育在整个20世纪80年代和90年代的大发展。“人民教育人民办”成为整个社会的共识，全民兴教的格局开始显现。“地方负责，分级管理”的原则虽然取得了很大成就，但我们应该清醒地看到，这一体制存在着很大的财政风险。20世纪70年代末，农村推行家庭联产承包责任制，激发了农村经济发展的活力，促进了农村经济的较快发展。农村经济的良好运行为这种体制提供了财政支持。90年代后，农村经济发展陷入停滞，靠农民集资、农村教育费附加、农业税为经费主体来发展农村义务教育的体制遭遇了财政瓶颈。
(三)“地方负责，分级管理，以县为主”体制的提出
为了化解地方尤其是乡镇办学的财政风险，2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，这一体制也就是当下农村义务教育的管理体制。解读这一体制关键在于理解“以县为主”。“以县为主”的内涵主要沿着三个向度展开，即“以县为主”规划农村义务教育、“以县为主”管理农村义务教育的人力资源、“以县为主”筹措并配置义务教育经费。[1] 公允地看，“以县为主”体制的提出顺应了财政和经济体制的变化，初步实现了“农村义务教育的责任由农民承担转到由政府承担，农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主”，这为农村义务教育走出困境带来了曙光，并在一定程度上促进了政府职能的转变和公共财政体制的建立。
二、农村义务教育管理体制的现实困境
农村义务教育管理体制明确了县级政府的主体地位，解决了农村义务教育发展中的某些问题，但大多为治标，并非治本。它解决不了农村义务教育经费的严重缺乏，也解决不了更大范围内的教育失衡。并且，由于农村义务教育管理体制的缺陷，农村义务教育发展面临着诸多现实困境。
(一)县级统筹理想与现实的冲突
设计“以县为主”的农村义务教育管理体制，蕴涵着借助其较强的统筹能力来解决农村义务教育经费短缺的理想，但这一理想却遭遇现实的障碍。事实上，中国县级财政的统筹能力并非如理想中那样乐观，离现实尚有较大的差距。
据国家统计局的统计，2004年中国县级总数达到2219个(包括县级市)，其中亿元县612个，一般县680个，而财政补贴县达927个(含国家贫困县554个)。[2] 20世纪90年代以来，中国县级财政赤字高达40％以上，1998年、1999年仍分别高达31.8％和35.5％，而且越往西部赤字面越大，有的省份甚至赤字面高达60％以上。而目前农村教育急需增加财政投入的地区恰恰集中在中西部。因此，现行农村义务教育管理体制尽管可以在一定程度上使县内的教育贫富差别得以平衡，提高教育投入的相对稳定性，但仍无益于一个县财政的绝对匮乏。对于一部分财政困难的县，现行体制并不能从根本上改变义务教育经费投入严重不足和总量短缺的现状，理想与现实存在着明显的冲突。
(二)教育责任和权力的两相分离
现行管理体制虽然明确了县级政府是发展农村义务教育的主角，但并未赋予其相应的权力。事实上，国家借助于制定课程计划、确定师资标准、实施教育评价、财政转移支付等路径掌握了农村义务教育发展的绝对权力。与此相对照的是，在现行管理体制下，国家的责任却大大减轻。经济学家张曙光在评价中国的基础教育时，认为中国的基础教育是“叫花子教育”，而造成这一局面的重要原因是中央政府在基础教育投入中的缺位。按照他的测算，去年中央政府对义务教育的投入只占了义务教育总投入的2％。[3] 应该说，这一数字是与中央政府享有的权力极不相称的。相反，县级政府承担了发展农村义务教育的大部分责任，但其权力十分有限，在我们看来，其最大的权力就是教师的管理权和教学的管理权，这与其承担的责任是不对应的。
教育责任和权力的两相分离，导致有权无责和有责无权的尴尬，消解了县级政府办学的积极性，阻碍了农村义务教育的进一步发展。因此，在现行的管理体制下，仍然存在着明晰责任与权力的问题。对中央政府而言，在加强宏观调控的同时，必须进一步放权，切实承担发展农村义务教育主体的责任。对县级政府而言，应该继续承担发展农村义务教育应尽的责任，同时争取更大的办学自主权，并科学规范地用好权。如此，才能解决权责的背离，实现权责的一致。
(三)乡镇办学积极性的退化与农村教师流失的隐忧
实行“以县为主”的教育管理体制后，乡镇领导普遍感到没有责任了。投入以县为主，管理也基本上以县为主，乡镇既没有权力也没有资金为教育发展作贡献，于是在许多乡镇领导中出现了“等靠要”的思想。县财政不足、中央和省级政府的转移支付力度不够、乡镇没有发展教育的积极性，这三种因素共同加剧了农村义务教育的贫困局面，严重阻碍了农村教育的发展。
农村义务教育经费的不足又直接影响到教师队伍的建设。一方面，师范院校的毕业生不愿到农村中小学任教，而农村的优秀教师(尤其是骨干教师与年轻教师)又想方设法脱离农村，流向城市，流向发达地区。流动的路径表征为两个向度：骨干教师向东南沿海经济发达地区流动；青年教师借助考公务员、考研跳离农村。教师的大量流失使农村教师队伍缺乏应有的稳定性，同时也造成师资力量尤其是优质师资的短缺。另一方面，教育贫困也影响了教师工作的积极性。由于农村教师力量短缺，学校为了完成教学计划只能加重每个教师的工作量。教师工作量繁重，但待遇却与城市教师有较大区别，不仅没有各项补贴和补助，甚至有的连基本工资都会拖欠。尽管我们将教师誉为“蜡烛”，“燃烧自己，照亮别人”，但教师首先是“人”，然后才是教师。作为活生生的人，教师也有各种需求。只有当其合理与合法的需求得到满足，教师工作的积极性与创造性才能很好地被激活。
(四)教育内容的“城市化”与农村辍学率的居高不下
现行管理体制是由中央政府编制教科书、制订课程计划和评价标准，从而统一全国的教育内容和教育方向。但这种统一很大程度上是以城市基础教育为参照系，忽略了农村义务教育的现实，忽略了农民接受教育的多种需要，忽略了农村经济发展的需要。城市化的基础教育在很大程度上是应试教育的代名词，其通向的唯一终点是高考。尽管我们想以素质教育来取代应试教育，但从教育实践来看，素质教育是“形”在而“神”不在。对农村孩子来说，他们当然想上大学，但能上大学的毕竟是少数，更多的人希冀借助教育来提高素质，获取发展农村经济的知识和技能。而现实是“城市化”的农村义务教育除了给他们分数，给不了他们发展经济的能力。
城市化的农村义务教育在一定程度上失去了其适切性，加上农村义务教育投入严重不足，学杂费居高不下，学生辍学现象严重。据此前东北师大农村教育研究所对辽宁等6省14市17所农村初中进行的一项调查显示，学生平均辍学率超过40％。[4] 这一触目惊心的数据告诉我们，农村义务教育的发展必须提高“使用价值”，降低“培养成本”。
三、农村义务教育管理体制的变革
(一)政策变革：体制支撑的政策维度创新
教育政策对一国教育起着导向作用，某种程度上决定着教育发展的广度和深度。检视现行的农村义务教育管理体制，最大的缺陷是教育投资责任的层层下移。制度设计中，教育经费统筹以县为主，中央政府和省级政府不定期、不定量实施财政转移支付弥补经费不足。事实上，以县为主统筹教育经费更多的是一种理想，中国县级财政的总体现状决定了很大一部分县无力也不可能来承担教育经费统筹的责任。重压之下，大多数县级政府存在着两种选择。其一，转嫁责任，将责任转嫁给农民和学生，通过向学生和农民乱收费弥补教育经费的不足；其二，逃避责任，听任教育的自我发展。无论哪种选择，给教育造成的都是伤害，阻碍了农村义务教育的进一步发展。
要根本解决农村义务教育经费的困境，必须创新教育政策，实现教育投入由以县为主进行统筹到以国家(中央政府)为主进行统筹的政策转变。这种政策的创新有其必要性，也存在着可能性。必要性在于义务教育的国家主体性质决定了国家应该承担其本应承担的主体责任。可能性在于现时中央政府财政的改善提供了可能的财力。20世纪90年代末期，中央财政重新占据优势，到2002年，中央财政和地方财政之间的比例为61.12∶38.88。随着中央财政比例的加大，国家对经济的调控能力增强，也为农村义务教育投入政策的转变提供了经济基础。在解决教育经费来源的同时，要确保经费落到实处、用到实处，而不是被挪用或滥用。为达致目标，可引入公共治理制度。作为西方一种先进的管理观念与制度，将其引入农村义务教育领域，主要可以解决两个层面的问题：一是治理政府与学校的混乱关系，确保学校的办学权，减少政府的“缺位”与“越位”；二是治理学校管理的混乱状态，落实真正的校长负责制，而不是校长的“专权”与“滥权”。
(二)法律变革：体制保障的法律层面创新
教育政策要真正落到实处，必须以法律的强制性和规范性做后盾。依法治教是教育面临的一个新课题，也应该成为农村义务教育发展的又一个着力点。
依法治理农村义务教育，需要变革教育法律法规。这种变革应沿着三个维度展开。其一，学校法律地位的明确。应该说，当下教育管理中政府的许多越权行为均与学校法律地位的模糊相关。农村义务教育欲良性发展，学校的法律地位也应相应有明确的交代。学校作为第三部门，不是政府机关，也不是政府机关的附庸，而应是具有独立人格的真正法人。其二，原有法律法规的完善。在原有的法律法规中，与农村义务教育最相关且最能影响其发展的是义务教育法。审视义务教育法，大多为宏观上的规定，缺乏必要的保障措施，也缺乏必要的监督机构与检查标准。种种缺陷使义务教育法缺乏严肃性和约束力，其效力大打折扣。完善义务教育法，必须对其加以修订。其三，创制新的法律法规。创制新的法律法规重点应放在“义务教育投资促进法”的制定上，法律应明确规定中央政府、省级政府、县级政府所应承担的投资比例，同时吸引社会资金投入义务教育，从而切实解决农村义务教育发展的资金困境，解除农村义务教育发展的后顾之忧。当然，法律法规的创制绝非一朝一夕之事，需要理论与实践的积累及一定时间的沉淀。
(三)文化变革：体制生存的文化环境创新
农村义务教育要发展，离不开赖以生长的文化土壤。当前，农村义务教育发展的文化环境并不理想，还存在着杂音甚至误区，需要变革与创新。这种创新应更多地从教育观念革新的层面入手，营造有利于教育发展的舆论环境和文化氛围。
考察农村义务教育发展的现状，急需变革的观念主要有三个。其一，教育认识观念的变革，实现从“教育是纯粹的消费”到“教育是投资”的转变。如何使部分县级政府官员认识到教育与经济的互动关系，认识到教育对经济发展的推动作用，是优化农村义务教育发展文化环境的要务。其二，办学依靠力量观念的变革，实现从“人民教育人民办”到“国家教育国家办”的转变。在一个注重人性、发展人权、强调民本的和谐社会里，政府应该担当起本应由它担当的责任。只有“国家教育国家办”，才能为最大多数的人提供更好的起点教育。其三，办学方式观念的变革，实现从“办工程教育”到“办常态教育”的转变。所谓“工程教育”与“常态教育”并非精确的概括，只是对一种教育现象的描述。在农村地区，尤其是老少边穷地区，一些地方政府领导希冀依靠“支教”、“希望工程”、“好人捐助”来办教育。严格地说，运动式的支教、僧多粥少的希望工程、稀有的好人捐助救不了农村义务教育，也不可能成为发展农村义务教育的办学方式，顶多只是一种辅助手段。农村义务教育发展的主要办学方式是国家办教育，使办教育回归常态。只有国家承担起国家的责任，教育的发展才会有光明的前景。当然，在明确农村义务教育发展的主要办学方式后，应积极鼓励和支持“支教”、“希望工程”、“捐资办学”，因为这本身就是一种优质文化环境的创设。
(四)管理变革：体制效能达成的管理创新
农村义务教育资源是稀有资源。如何配置并使用这种稀有资源，管理大有可为。客观地讲，农村义务教育管理的随意性大，科学性、规范性差。一方面，教育资源稀缺；另一方面，教育浪费严重，如过高的辍学率、留级率。一方面，教师工资拖欠；另一方面，教育腐败并不少见。农村义务教育管理欲走出这种双重矛盾效应的困境，管理上必须要创新。
管理创新面临的主要问题不是简单地提倡管理模式的“转化”或“取代”问题，而要认真分析农村义务教育管理中有哪些约定俗成的观念需要更新。我们认为，在农村义务教育管理中，至少有以下一些观念需要更新：一是往往把教育体系看成是封闭的体系，因而把教育管理仅仅看作是教育体系内部的事务。教育管理者的视野、教育管理措施的实施，着重于教育体系内部，忽视了教育的外部环境。二是认为教育管理主要是管理者、决策者的事情，忽视教育管理活动实际上是管理者和被管理者的双边活动；而由于管理者知识、经验、能力的局限性，致使一些管理措施带有某种程度的片面性、随意性、脱离实际，不能得到管理者的认同和参与。三是过分强调教育管理的政治、政策依赖性，管理的各项措施经常依据会议桌上产生的文件，而缺乏科学程序和科学论证。四是对于某地区的管理措施和经验存在着简单的“迁移”倾向，满足于“新”措施的出台与推广，而忽视对其约束条件的探讨。[5]
实现上述管理观念的转变，一种有效的尝试是建构综合型教育管理模式，而不是纠缠于经验型、行政型、科学型的相互“转化”和“取代”。综合型教育管理模式，应是建立在政府、专家、学校联合作用的教育管理机制的基础上，使经验型、行政型、科学型三种模式相辅相成，有机结合，充分重视经验管理的作用，合理强化行政管理的功能，适度地、不断地增加科学管理的成分，致力于提高管理的有效性、科学性、规范性。当然，这种管理模式作用的发挥，离不开政策的支撑和法律的保障。