我国高等学校内部管理体制的变迁，本文主要内容关键词为：内部管理论文,高等学校论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上个世纪90年代初期以来，我国高等教育界所关注的重要问题之一是高等学校中的学术权力、学术权力与行政权力的关系以及由这种关系构成的高等学校内部的权力结构。（注：我国高等教育界关于“学术权力”的界定主要有两种观点，一是认为学术权力是学者个人由专业知识与技能所形成的权力；一是认为学术权力是学者群体的权力。）在“中国学术期刊网”等相关网资源进行的文献检索结果表明，从1990年至今的近十五年间，先后在我国教育专业期刊发表的直接讨论高等学校内部学术权力和权力结构的论文总计57篇。
从上个世纪90年代（特别是从90年代中后期）起，我国高等教育的发展进入到一个全新的阶段。“211工程”的实施、大学扩大招生、院校之间的合并与调整，尤其是从1998年开始的以建设若干所世界一流大学为核心的高等教育发展计划（即“985工程”），从不同方面极大地推动了我国高等教育的发展。在这个过程中，我国高等教育界更为关注欧美国家高等教育的历史与现状，更为自觉地注意欧美高等教育（特别是那些世界著名大学）发展的成功经验。对学术权力和高等学校内部权力结构问题的探讨，正是这种关注的结果之一。另一方面，对我国高等学校中长期存在问题的更深层次的探讨，特别是高等学校内部不同权力主体之间存在的权力失衡，也是促使学术权力和权力结构成为高等教育界兴趣中心的基本原因。在这种情况下，探讨学术权力和高等学校内部的权力结构问题，就不可避免地具有“实用主义”的特征。
但已有研究的问题也正在于它的就事论事的实用主义倾向。众所周知，在我国高等教育管理体制下，高等学校内部的权力结构并不是自然生成的，而是外部赋予的。高等学校内部权力结构在不同时期的变化并不只是（甚至完全不是）高等学校自身变革的结果，而主要是由外部政治环境和条件变化所引发的。因此，如果不对外部政治环境的变化及其所引发的高等学校内部权力结构的改变进行梳理，我们甚至不可能把握现时高等学校内部权力结构的实际状况，因而也就难以真正发现这个结构存在的基本问题及其对高等学校未来发展的阻碍。如果只是把欧美国家高等学校的体制作为标准，来评价我国高等学校内部的权力结构，从而提出种种看来非常美好、实际无法操作的设想和建议，是无济于事的。
本文的宗旨是，在已有相关研究的基础上，通过文献梳理，从历史的角度，对近55年来我国高等学校内部管理体制的变迁过程进行描述，并以此为基础，分析现行高等学校权力结构的基本特征和存在的基本问题，从而推进相关研究的扩展和深入。
一、文献梳理
众所周知，我国高等学校的内部管理体制并不是自然生成的，而是外部赋予的。这是因为，1949年后形成和不断变化的高等学校内部管理体制，既没有继承中国古代高等教育机构的体制，也没有延续国民政府时期的大学制度，而是完全由当时的政治环境造成的。从1949年（确切地说是1950年）以来的55年间，我国高等学校的内部管理体制的变迁大致上经历了如下四个阶段。
1.“校长负责制”时期（1950-1956年）
根据现有资料，中央政府和教育行政部门最早对高等学校内部管理体制做出明确规定是在1950年。当年8月14日，教育部颁布了由政务院批准的《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。这两个《规程》中都明确规定了高等学校实行校长负责制。并对校长的职责做了具体规定：
(1)代表学校；
(2)领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜；
(3)领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；
(4)任免全校教师、职员、工警；
(5)批准校（院）务委员会的决议。”[1](P45-47)
《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》同时规定，在校（院）长领导下设立校（院）务委员会，并对委员会的组成和职权做出了明确的规定，其中包括：审查各系及各教研组的教学计划、研究计划及工作报告；通过预算和决算；通过各种重要制度及规章；议决有关学生重大奖惩事项；议决全校（院）重大兴革事宜。
值得注意的是，《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》中都对高等学校中的社团组织做了相应的规定：高等学校的“工会、学生会等社团应团结全校（院）员工、学生，协助学校完成教学及行政计划，推动学校（院）员工、学生的政治、业务及文化学习，并增进员工、学生的生活福利。”[1](P46、47)尽管这些规定更多地是强调高等学校的学生和员工及其组织的责任，但多少涉及到了这些群体的存在，而对教师群体的权利则没有专门的文字提及。
《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》所确立的“校长负责制”明显受到了当时苏联高等学校行政首长“一长制”体制的影响，赋予高等学校的行政负责人以很大的权力（尽管在实践中未必完全如此）。在当时的政治环境下，这一点几乎是必然的。在上个世纪50年代初，在外交事务上，我国实行的是“一边倒”的政策；在国内各项政策上，则“以苏联为师”，全面借鉴苏联的经验。而在高等教育方面，尽管也曾强调要结合实际，但事实上，无论从高等学校的宏观管理到学校的专业设置、课程设置、教材，都直接受到苏联的巨大影响。在这种情况下，不照搬苏联的经验是不可能的。至于说两部《规程》都没有专门文字涉及教师的权利，是与当时对知识分子的“团结、教育、改造”的基本政策相一致的。而这项政策又是率先在教育界实行，并由此推向全国。[2]
2.“党委领导下的校务委员会负责制”时期(1958-1977年）
1958年，中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》中明确规定：“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制，一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”[3]但在这个文件发布之后，有关部门并没有很快制定相应的政策。
直到1961年9月15日，以中共中央的名义发布了“教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）”（简称《高校六十条》）。《高校六十条》一般被认为是“文革”前发布的最为重要的高等教育政策之一，它对高等学校工作的各个方面都做了详尽的规定，其中非常重要的一个内容就是关于高等学校内部管理体制的变更。
《高校六十条》分别在第9章“组织领导和行政组织”和第10章“党的组织和党的工作”对高等学校内部管理体制做出了规定。第9章第51条明确指出：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。”[4](P1065)关于校长的职责和权限，《高校六十条》的规定是：“高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。”“高校六十条”同时也对校务委员会的职责和权限做了相应规定：“高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的集体领导组织。学校工作中的重大问题，应该由校长提交校务委员会讨论，作出决定，由校长负责组织执行。”[4](P1065)与《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》相比，校务委员会的职责和权限并没有明显的变化，只是更为具体了。
在高等学校内部管理体制上，与《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》相比，《高校六十条》最大的变化是关于高等学校党委职责的规定：“高等学校的党委员会，是中国共产党在高等学校中的基层组织，是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校中，党的领导权力应该集中在学校党委员会一级，不应该分散。”其中还明确规定了高等学校党委员会的权限：
“领导校务委员会，贯彻执行党的教育方针和其它各项方针政策；
完成上级党委和行政领导机关布置的任务；
做好思想政治工作；
进行党的建设工作；
讨论学校的人事问题，向上级和校务委员会提出建议；
领导学校的共青团、工会、学生会和其它群众组织，团结全校师生员工。”[4](P1066)
如果联系当时的国际和国内形势，《高校六十条》在高等学校内部管理体制上所做的重大变化，就是非常自然的。中苏交恶、“大跃进”所产生的国民经济的全面倒退等因素所造成的严峻的国际、国内局势，使进一步加强对高等学校的直接干预和控制成为重要的政治需要。
尽管《高校六十条》颁布后不久，就发生了“文化大革命”，但它对我国高等学校内部管理体制所造成的影响是非常深远的。其中最为重要的是，明确规定了中国共产党组织在高等学校中的地位、职责。这实际上为以后几十年间我国高等学校内部管理体制的基本结构奠定了基础。
3.新的校长负责制的探索时期(1976-1988年）
从1976年“文化大革命”结束到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之前的近十年间，是我国重新探索高等学校内部管理体制的时期。对这十年间教育行政部门先后发布的相关政策进行研究，可以清晰地发现，这个时期的政策实际上一直处于变动不定的状态。1978年10月4日，教育部发布《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》指出：“今后高等学校实行党委领导下的校长分工负责制。”“在系一级实行党总支领导下的系主任分工负责制。”[5]并取消了校务委员会，设立学术委员会。到1983年5月，全国高等教育工作会议则提出，“学校可以试行设立起参谋、咨询作用的校（系）务委员会。”[6](P1095)在这次会议召开一年半之后的1984年12月19日，教育部发布了《关于高等学校试行设立校务委员会的通知》，其中规定：“校务委员会的成员，应以对教育工作有见解、在学术上造诣较深的学者或富有经验的老教育工作者为主体，也要有在教学、科研和管理等方面作出贡献的优秀中青年代表参加。”“高等学校校务委员会是学校工作的咨询机构，在校长领导下开展工作，并可以受校长委托，代表学校进行某些活动。”[7]
《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》的相关规定，是对《高校六十条》的重大修订，其中最具实际影响作用的修订是，把原来具有决策和执行权力的校务委员会变成为一个没有任何实际权力的非常设机构，从而进一步强化了党委的权力。其次，也是非常值得注意的是，《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》第一次规定在系一级实行党总支领导下的系主任分工负责制。这是史无前例的，其目的实际上也正在于把党对高等学校的管理进一步扩展到高等学校的基层组织。这种现象实际上在很大程度上反映了决策者对“文化大革命”期间“踢开党委闹革命”的无政府状态的余悸。
从上个世纪80年代中期开始，伴随着经济社会各项体制的改革，高等教育体制的改革发生了历史性的突破。其主要标志是1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。这份文件提出了以体制改革和扩大高等学校办学自主权为核心的一系列政策。关于高等学校内部管理体制，《决定》规定：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来”。[8]
与此前的一系列有关文件相比，《决定》的另一个值得注意的重要变化是，确定了教师在高校管理体制中的存在和作用。尽管这些规定还只是原则性的和笼统的，但与过去的有关规定相比，不能不说是一个具有历史意义的进展。这不仅反映了20世纪80年代初期以来知识分子政策的改变，也表明教育行政部门在探索高校内部管理体制方面认识的变化。
《决定》颁布后，在部分高等学校开始进行校长负责制的试点，并相继建立了教职工代表大会制度，以保证校长决策的合理与科学。在部分高等学校试点的基础上，1988年4月27日，当时的国家教育委员会发出《关于高等学校逐步实行校长负责制的意见》（以下简称《意见》），其中指出：“高等学校必须按照党政分开的原则，逐步实行校长负责制。”[9]并规定，高等学校校长的主要职责是：“根据社会主义现代化建设的需要，支持制定并组织实施学校事业发展规划和年度工作计划；领导教师和职工不断提高教育质量和科学水平，保证完成培养人才和科学研究等项任务；抓好学生的思想政治教育，推动教职工教书育人、服务育人，使学生在德育、智育、体育等方面都得到发展；加强教职工队伍的建设，不断提高他们的政治、思想和业务素质；采取切实措施，逐步改善师生员工的工作、学习和生活条件。”[9]高等“学校党组织应当对党和国家的方针、政策在本校的贯彻执行和教育任务的完成负有保证监督的责任。”[9]
《意见》同时要求“高等学校实行校长负责制的方向必须明确，态度要坚定，步子要稳妥。已经实行校长负责制的学校，要认真总结经验，逐步完善这一领导体制，尚未实行校长负责制的学校，要进一步理顺党政关系，加强行政职能，积极创造条件，条件成熟时，改行校长负责制。”[9]
这个《意见》的出台实际上与当时正积极推行的政治体制改革是密切相关的，或者说是政治体制改革的基本倾向和原则在高等学校内部管理体制上的直接反映。但是，《意见》实际上并未真正在普遍范围内实施。1989年后，根据有关部门的指令，高等学校一律实行党委领导下的校长负责制，为数不多实行校长负责制的高等学校随即停止了试点。[6](P1096)
4.党委领导下的校长负责制时期（1989年以来）
从1989年以后至今，我国高等学校的内部管理体制一直实行的是党委领导下的校长负责制。但如果仔细比较不同时间颁布的不同规定，至少可以发现某些不易为人察觉的差异。
从1989年到1998年《高等教育法》颁布的十年间，有关部门先后发布的与高等学校内部管理体制有关的政策文件主要有：
(1)“国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见”（1992年8月21日）；
(2)“国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见”（1993年1月12日）；
(3)“关于普通高等学校内部管理体制改革的意见”（1993年2月8日）；
(4)《中国教育改革和发展纲要》（1993年2月13日）；
(5)“国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”（1994年7月3日）；
(6)《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日）；
(7)“国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见”（1995年7月19日）；
(8)《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（1996年3月18日）；
(9)《中华人民共和国高等教育法》（1998年8月29日），等等。
尽管上述文件在高等学校内部管理体制上几乎无一例外地强调实行“党委领导下的校长负责制”，但在不同时间颁布的文件中表述的方式是有差异的。例如，1992年1月26日国家教育委员会发布的“全国教育事业10年规划和‘八五’计划要点”中提出：“高等学校原则上实行党委领导下的校（院）长负责制”。这实际上是一个有弹性的提法。而在“国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见”中，尽管有专门部分（第六部分“学校内部管理的权限”）涉及学校内部管理问题，但既没有明确提出实行校长负责制，同样也没有提到“党委领导下的校长负责制”。在半年后颁布的“关于普通高等学校内部管理体制改革的意见”中也没有明确提出高等学校内部管理体制的基本界定。在更具权威性的《中国教育改革和发展纲要》中，在有关高等教育体制改革的内容中，则主要强调“解决好政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央业务部门的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”在《中华人民共和国教育法》中，有一条内容（第三十条）是值得注意的：“学校的教学和及其它行政管理，由校长负责。”这里所说的“学校”虽然并没有明确说明包括高等学校，但同样也没有把高等学校排除在外。这些现象一方面说明，在1989年后，关于高等学校的内部管理体制，一直是“悬而未决”的问题；另一方面也与1992年邓小平“南方谈话”后我国经济体制改革的基本形势和高等教育发展的基本任务相吻合，即建立与社会主义市场经济体制相适应的现代高等教育体制。
1996年3月18日以中共中央名义颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，是1989年后中央关于高等学校内部管理体制最为明确和权威的规定。在这个“条例”中，明确规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制。校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研和行政管理等各项任务的完成”（第三条），并具体规定了学校党委会的职责（第十一条）。这个“条例”的基本规定在两年后颁布的《中华人民共和国高等教育法》被以法律形式确定下来。《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”第四十一条则规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其它行政管理工作，行使下列职权：
（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；
（二）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；
（三）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；
（四）聘任与解聘教师以及内部其它工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；
（五）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；
（六）章程规定的其它职权。”
《高等教育法》第四十二条则确立了高等学校学术委员会的权限，这是以往相关法律中所没有的，其中规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学成果等有关学术事项。”并以第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”
至此，经过前后近半个世纪的反复变化，我国高等学校内部管理体制的结构基本形成。尽管在实践中，这个体制仍面临着诸多问题，但可以预测，在今后一定时间内，至少在制度安排上，将不会有重大变化。
二、分析与讨论
1.回顾半个多世纪来我国高等学校内部管理体制的变迁，可以清晰地看到，由于1949年后我国对高等教育实行集中和统一管理，高等学校的内部管理体制存在着对政治体制和行政体制的严重依赖性乃至依附性，所以，影响和制约高等学校内部管理体制变动的主要因素，往往来自于外在的政治体制和行政体制以及不同时期有关政策的变化，而与高等学校自身的因素和需要关系不大，甚至几乎不存在直接的关系。这也就是说，高等学校内部管理体制在何时变化、发生什么变化以及如何进行改变，主要不是由高等学校根据自身需要自发或主动开展的行为，而是由教育行政部门（甚至是中央政府）根据不同时期的政治形势和政治需要决定的。通常情况下，决策者总是以自身的权力结构设计高等学校内部的管理体制。因此，就很容易理解为什么在教育行政部门为高等学校安排的内部管理体制中，会出现学术权力的“制度真空”。这其实也就是我国一些学者观察到的学术权力“缺失”的原因所在（只是他们经常只注意到现象而没有分析这些现象生成的原因）。这事实上说明，对学术权力问题的研究，如果不对现行的制度安排以及为什么进行如此安排的相关问题进行深入探讨，便不可能真正把握学术权力问题的关键所在。
2.半个多世纪以来，我国高等学校内部管理体制的复杂变化，其实质在于如何处理高等学校内部政治权力与行政权力的关系。校长负责制实际上更多地强调了校长作为高等学校行政首长和学术首脑的权力，突出了行政权力在高等学校中的地位；而党委领导下的校务委员会和党委领导下的校长负责制则更为重视高等学校中政治权力的作用。在不同时期中，强调政治权力还是突出行政权力，往往是与不同的政治形势和政治需要相关联。而这又反映出决策者对高等学校（乃至整个高等教育）功能和宗旨认识的变化。如果强调高等学校为社会经济发展服务的功能，那么通常会更多地突出行政权力；如果重视高等学校作为政治思想教育机构或者高等教育的政治特性，那么，就必然会着重于高等学校中党的组织的领导作用。在某种意义上，高等学校内部管理体制的变化就是我国政治形势变化的晴雨表。这使我们能够更为清晰地认识学术权力缺失的深层原因。
3.从历史的角度看，学术权力之所以在高等学校缺失，是与我国的知识分子政策直接相关的。在知识分子作为一种异己（即教育和改造的对象）的年代里，知识分子既然没有任何实际的政治地位和学术地位，当然也就不会在制度安排上被赋予权力。随着政治和社会条件的变化，近20年来，特别是上个世纪90年代中期以来，我们可以清晰地看到，学术权力经历了一个从完全真空到“初露端倪”的过程。《高等教育法》尽管仍然没有赋予学者在高等学校内部事务管理中的权力，但毕竟明文规定了学术委员会在相关学术事务中的有限决策性权力，同时也赋予了教职工代表大会以某些抽象的权力。这与过去（1950-1997年）相比，无疑是一个具有实质性意义的变化。然而，事情的复杂性也正在这里。尽管在法律和政策层面上，学者个人和群体并没有实际的决策权力，但是，这并不意味着任何学者在高等学校内部都没有对决策的影响力。事实上，在一些高校，那些著名学者在某些具体事务（不仅限于学术事务）上对决策的影响力不仅是客观存在的，有时甚至是相当重要的。另一方面，在实践上，如果说学术权力的真空是客观存在的话，那么，这种真空更多地反映在学校层面，而在学校以下的学院或系所，则由于种种人事关系、学缘以及学院或系所承担的职责和能够控制的资源的有限性，学术权力的影响力相对明显一些，也更为重要一些。因此，从完整的意义上讲，在现行的高等学校内部管理体制下，尽管没有对学术权力做出制度安排，但学术权力并不是完全处于真空状态。准确地说，处于真空状态的是学者群体的制度化权力，或者说是制度化的学术权力。这才是我国高等学校学术权力目前的真实状况。
4.从上个世纪90年代后期以来，由于社会经济的发展，高等教育、高等学校以及高等学校的教师的社会地位得到明显的提高，逐渐成为社会生活中的重要力量，我们可以清晰地看到学术权力意识在高等学校中的普遍觉醒。这不仅反映在日益增多的关于学术权力的研究，也表现在《高等教育法》和有关部门的一些政策以及高校内部制定的相关规定。在实践上，学者们利用学术委员会、学位评定委员会、职称评定委员会、教职工代表大会等合法组织争取自己的权益，并寻求对相关决策的影响。在许多情形下，学者们的努力取得了明显的效果；至少促使学校管理机构在制定相关政策时，即使在形式上也必须在一定范围内咨询学者。但在另一方面，我们也可以看到与此相反的趋势，即高等学校的行政权力在不断地加强。近年来，由于对高等教育的财政投入不断增多，高等学校的经济实力和可以利用的各种资源比过去明显增加；而在高等学校内部，由于现行管理体制，学校掌握着对包括经费在内的各种资源进行分配的权力。其结果是高等学校下设的学院或系所对学校的依赖不断加强；与此同时，学者对学校和学院或系所的依赖也不断加强。如果说在“文化大革命”前的十多年间，制约学术权力的主要力量是政治因素；“文化大革命”结束以来的二十多年间，是政治因素和行政因素交替制约着学术权力，那么，近年来，则主要是行政和经济因素发挥着决定性的作用。
5.在未来的时间里，以“985工程”为重心和以国际化为动力的世界一流大学和一流学科的建设仍将是我国高等学校（尤其是那些我国著名的高等学校）发展的主要目标。为了实现这个目标，有关部门加大了财政支持的力度，高等学校也在努力制定相关的战略，以应对日益激烈的竞争。现在的关键问题是，无论是教育行政部门，还是高等学校的管理机构，在制定战略和实施战略时，更多地注意高等学校的“硬件”建设，而忽视了对建设一流大学和一流学科更为重要的高校内部体制（特别是内部管理体制）的革新。更为严重的是，由于近年来高等教育的异乎寻常的发展，在很大程度上掩盖了高等学校在管理体制方面的矛盾和学术权力与行政权力之间的冲突，因此，教育行政部门和高校管理机构很少认识到这个问题的重要性，甚至根本没有意识到问题的存在。
从我国高等学校今后的发展趋势看，内部管理体制的改革将是一个虽然缓慢、然而是势在必然的事业。可能的改革方式有两种：一是自上而下的改革；一是自下而上的改革。所谓自上而下的改革，就是随着政治民主化的进程和高等教育管理体制的进一步改革，由教育行政部门推行高等学校内部管理体制的改革，正如过去半个多世纪曾经出现的情形一样。这是最为现实的改革路线，但同时也是不彻底的改革。这是因为，它仍然没有摆脱行政主导的高等教育管理方式，因而不可能从根本上造成高等学校内部权力的分散和均衡。所谓自下而上的改革，就是由高等学校主动开始进行内部管理体制的改革，形成一种更为开放和灵活的管理体制，并逐渐传播到一个较为广泛的范围，最终促使教育行政部门从制度上改变现行的高等学校内部管理体制。这有可能产生更为革命性的变革，但它需要经历一个很长的时间过程。而且，由于现行体制的制约，这种改革实际上缺乏内在的强有力的动力，因此，只存在有限的可行性。
另一方面，如果说过去半个多世纪中，高等学校内部管理体制主要是处理政治权力和行政权力的关系问题，那么，随着高等教育改革的推进，高等学校内部管理体制的主要问题将是如何处理政治权力和行政权力与学术权力的关系问题，尤其是作为群体的学者在高等学校管理、决策和资源分配等具有实质意义的事务中究竟应具有哪些制度化的权力，以何种方式行使这些权力。具体言之，高等学校内部管理体制的改革必须解决这样一些基本问题，即，学者群体在高校管理中的法律地位是什么？学者群体所具有的权力是否只局限在学术事务？在学术事务以及非学术事务中，学者群体的权力是决策性的还是同时包括决策与执行的功能？如果学者权力仅仅是决策性的，那么，学者群体如何能够通过制度化的途径对决策的执行进行监督？等等。只有在制度安排上真正解决上述问题，才有可能建立现代意义上的高等学校内部管理体制，建设世界一流大学和一流学科的目标才有可能实现。质言之，在我国高等教育发展到进入初步大众化的历史阶段，高等学校的内部管理体制乃至整个高等教育管理体制的革新，已是势在必然。
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