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中图分类号：G80—05 文献标识码：A文章编号：1000—5498（2006）02—0008—04
《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）是1995年颁布并实施的，距今已整整11年。随着我国社会主义市场经济体制的稳步确立，社会经济结构发生了巨大的变化。由于体育与经济客观存在的密切联系，我国的体育事业为适应市场经济体制的要求，为满足人民群众日益增长的物质文化需求，出现了诸如职业体育、体育产业、体育赛事经营、社区体育等新的发展途径和形式。同时，也自然产生了许多新的体育主体和体育社会关系。体育主体的变化无疑会导致体育事业结构的分裂，从而萌生新的体育基本概念。新的体育社会关系更有待法律的规范和确立，并形成新的合法体育基本制度。否则，这一切将使我国的体育事业处于无序的状态，阻碍其持续、稳定、健康的发展。因此，在《体育法》修改时，应对体育的基本概念、基本制度及基本行为重新界定，夯实我国体育事业发展的法律基础，保证其有序运行。
1 修改《体育法》应明确的基本概念
1.1 体育概念
体育概念包含两个层次或两个范畴：一是作为行业或产业的体育概念，二是作为人的行为的体育概念。[1] 《体育法》对此必须有明确的界定，作为行业或产业上的体育概念，重在强调体育的社会属性，而不是意其在法律上的规范性和确定性，一般没有非常明确的范围，人们可以根据自己的认识去理解和把握。作为人的行为上的体育概念，其必然要考虑行为上的合法性，即是否为法律行为，这是《体育法》必须要回答的问题。只有《体育法》明确了体育的概念，人们在实施体育行为时，才可能依据《体育法》的规定去思考行为的后果及可能要承担的法律责任。
通过对体育概念进行法律界定，还能明确《体育法》所维护和保障的基本范围，为人们清楚地认识各类社会关系主体在体育领域形成的法律关系打下坚实的基础。同时，作为基本概念，它具有开宗明义、统领全篇的地位，是其它中观和微观概念的依据，通过这些概念的连接，《体育法》才能得以顺利表达。
1.2 参与构筑体育事业有序运行的中观和微观主体概念
《体育法》对体育概念的宏观定义非常重要，但大量中观和微观层次上的概念是其意思顺利表达的重要纽结，其意义对于《体育法》的构成并保证它的贯彻执行自不待言。但是，建国数10年间，体育事业已逐步形成“社会体育、学校体育、竞技体育”这样一个三分之说，且这种说法被广为认可，并别无选择地成为我国第一部体育法的立法框架。[2] 姑且不论这种三分结构分类标准的逻辑混乱，仅就这种三分结构下的体育参与主体而言，现阶段已存的许多体育参与主体在《体育法》中没有任何条款的规定。
从我国体育实践发展现状看，随着我国社会主义市场经济体制的建立，体育事业结构也发生了分裂，诞生了许多适应市场经济关系的体育参与主体，如职业体育俱乐部、职业运动员、体育赛事推广公司、体育经纪人等，他们对于现行的《体育法》而言自然都是新鲜事物，无疑没有具体条款的规定，也没有主体地位的法律确定。所以，对他们行为的规范与调整、权利与义务的内容等的界定更是无从谈起。如此无法可依的状态下，必然会导致大量体育纠纷的发生。对此，现行的管理是通过制定部门规章来解决的，但往往考虑行业特殊性较多，对我国法律考察不够，致使处于下位法的部门规章根本无法保证得到贯彻执行。因此，必须通过法律层次明确参与体育事业的体育主体概念，确立它们的法律主体地位。只有得到确立，才能依法规范其行为，调整其在参与体育事业中发生的社会关系，形成依法促进体育事业有序开展的法律基础。
《体育法》的修改势在必然，对众多体育参与主体的概念进行法律上的界定意义重大。除了明确体育的概念外，还应进一步从中观层次上界定如处于现行《体育法》框架上的社会体育、学校体育、竞技体育的概念（这种结构组成合理与否不是本文研究内容，它有赖于立法者在充分考察国内外体育法律法规和专家研究成果后进行界定）。此外，对于微观层次上的，诸如运动员与职业运动员、体育赛事推广公司、体育经纪人、体育投资人等概念，《体育法》也应明确规定。
2 修改《体育法》应明确的基本制度
《体育法》将我国的体育基本制度加以明确的规定，能够保证我国体育事业的管理始终处于一个有序的状态，对于依法行政、依法治体良好局面的形成意义重大。但是，如果违背我国社会主义市场经济体制的体育制度，通过《体育法》加以明确规定，不仅不能促进我国体育事业的持续、健康、稳定发展，反而会起到阻碍我国体育事业发展的不良作用。在研究我国体育实践的基础上，笔者认为《体育法》明确规定以下几种制度，对维护我国的体育运行秩序，减少体育纠纷的发生有良好的作用。
2.1 明确体育行政管理制度
《体育法》作为行政法，明确国家体育行政部门对体育实施行政管理天经地义，符合我国宪法的规定。体育行政部门作为国家的职能部门，应在法律许可的范围内，领导、协调和监督我国的体育工作。笔者认为《体育法》的修改，应进一步明确这种管理制度，应强调其国家体育宏观管理的职能，并尽量减弱其“办”体育的义务。而且，要明确它与国家奥委会的职权划分，即明确什么是国家的体育行政管理制度，什么是社团管理制度，两者不能混淆。国家奥委会不应该有行政职权，对管理相对人而言，它不能实施行政处罚，对其处罚，管理相对人也不得提起行政诉讼。体育行政部门依法享有行政处罚权，对其行政处罚，管理相对人依法享有行政复议权和提起行政诉讼权。通过《体育法》对国家体育行政部门职能的明确规定，能使他们政、事分开，管、办分离，从而追求管理效能，保证我国体育事业的高效运行。
2.2 明确奥运争光制度
奥运会作为现代人类活动的巨大盛会，其意义已超出了现代体育竞技的范畴。一定程度上，它是国家综合实力的竞争。奥运争光不仅彰显我国的大国地位，也能够增强中华民族的自信心和凝聚力，业已成为国家的需要。为适应世界竞技体育日趋激烈的竞争，国家专门颁布了《奥运争光计划纲要》，以确保我国竞技体育事业的快速、健康发展。但是，该计划与法律相比，效力较低，它需要完全依靠国家体育行政部门的行政权力才能得到贯彻执行，实践中难免会受到地方行政部门的抵触，致使计划运行的效率低，并引起了许多非议。事实上，奥运争光计划属于纯粹的竞技体育，最终目的就是奥运会上的竞技成绩。因此，通过法律的形式确立奥运争光制度，将国家竞技体育完全授权给国家奥委会，由其主管我国竞技体育的组织、训练、竞赛，既能避免国际体育界对我国体育竞技举国体制的非议，也减轻了国家体育行政部门的工作压力，有利于体育行政部门将工作重心转移到依法管理体育上来。
2.3 明确职业体育制度
随着商品经济的发展、传统体育项目向现代竞技运动的演变，以及社会大众观赏高水平体育竞赛与表演的强烈要求，赋予部分体育项目竞赛以市场价值，导致了商业化对体育的渗透，形成了职业运动员和职业体育。[3] 我国的职业体育始于20世纪90年代初，是在体育为适应社会主义市场经济体制，改变体育纯粹国办的形式下开展起来的。发展10多年来，仍然存在颇多问题。笔者认为导致问题产生的重要原因之一就是没有依法建立完善的职业体育制度。
众所周知，现行《体育法》对职业体育根本没有任何明确的规定，参与职业体育运动的俱乐部、运动员的法律地位完全依靠体育项目协会的规定来确立，法律效力很低。但是，我国法律有非常明确的规定，即市场经济体制下的经营主体应具有完全的法律地位，必须是企业法人。反观职业体育经营主体，在参加职业联赛10年后，仍然存在社团法人，有的甚至根本没有法人资格，既不是企业法人，也不是社团法人，这与我国法律相违背。经营主体的法律地位不对等，自然会产生不公平的竞争，也与市场经济行为追求公平竞争的基本要求相背。所以，在我国市场经济体制已经确立的今天，在体育社会化、职业化的大趋势下，发展职业体育已成为我国体育事业适应市场经济体制改革的重要形式，依法建立职业体育制度成为必然。
除符合市场经济相关法律法规的一般规定外，我国《体育法》有关职业体育制度的规定应重在表述职业体育的体育特殊性，即在职业体育经营主体的法律性质、设立程序、权利与义务及经营行为等内容上做出具有体育行业特点的专门性规定。如工商登记前的体育前置审查，包括对人员的特别要求、对设施与设备的特别要求、对资本额度的特别要求，均必须符合国家体育管理部门或授权的体育联合会或协会的规定。[4]
2.4 明确体育社团管理制度
体育社团是公民自愿组成，自主管理，为实现会员共同意愿，按照其章程以体育运动（或活动）为目的的非盈利性社会组织。[5] 体育社团组织的健康发展可以行使政府赋予的中微观管理和行业协调职能，从而发挥提高竞技体育水平，发展大众体育，维护社会稳定、满足社会多元变化需要的作用，同时也为体育政府机构改革和职能转变创造条件。[6]
国内外研究和体育实践表明，随着社会结构和社会体育需求的变化，发展体育运动，尤其是群众性体育活动，体育社团这个“第三部门”的作用日益明显。但是，由于我国体育社团诞生的先天不足，及早地被赋予了政治属性和行政属性，致使其活力受到限制，社会体育服务功能根本无法体现。这与国际群众性体育社团飞速发展的大趋势不符，也与我国的市场经济体制改革所要求的行政权力向社会组织转移的形势相违背。究其原因，对体育社团的法律主体地位规定的不够明确是重要的原因。尽管我国《宪法》、《民法》都给予了社团主体地位的确认，但具体到社团管理的法律法规，却仅有国务院发布的两个行政法规。至于体育社团的地位确定，要依据2001年9月国家体育总局发布的《全国性体育社会团体管理暂行办法》，其中许多条款具有明显的干预性特点，甚至几乎剥夺了体育社团的自治权力。所以，于《体育法》修改之机，在《体育法》中明确我国体育社团的管理制度，规定限制国家体育行政机关参与体育社团直接管理的条款，转而授权全国体育总会作为管理全国体育社团的行业管理机构，并赋予体育社团更多的自治权，使其按照自身规律运行。
2.5 明确体育纠纷裁决制度
由于我国正处于社会转型时期，经济结构的变化导致许多矛盾显现。在体育运动中，由于参与运营的社会主体的法律性质日益复杂，出现大量的体育纠纷在所难免。纠纷的存在其实是各类主体对自己权利的诉求和保护。法治社会中，权利保护是基本内容，权利主体依法追逐自身权利的行为不仅是合法的，而且有助于社会发展和进步。但现行《体育法》对各个运营主体的权利保护途径根本未能落到实处，仅在第33条有一规定：在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。但现实中并不存在这样的机构，致使这一条款也成为空谈。发生纠纷并不可怕，但一定要有解决机制。否则，体育活动会处于无序的状态，能严重影响各类主体投入的积极性，使发展受到制约。法律实践中，权利保护一般有公力救济、私力救济和社会救济3种，具体到纠纷裁决途径主要有和解、调解（法院外调解）、仲裁和诉讼4种形式。[7]
根据有关研究成果并借鉴国际体育纠纷裁决机制，结合我国体育体制的现状，笔者认为在修改《体育法》时，应构建以下体育纠纷裁决制度：一是确立申诉、调解和仲裁形式的体育社团内的纠纷裁决制度，并规定体育仲裁是寻求外部裁决纠纷途径的前置，主要解决涉及体育技术、禁用药物、参赛资格等纠纷；二是确立适用体育行业外的仲裁和诉讼的制度，规定用尽内部救济的原则，明确提起这两种途径的程序和适用范围；三是确立限制体育行政部门参与解决体育纠纷的制度，减少纠纷解决的行政干预，充分维护各类主体的权益。需要强调的是，尽管裁决制度的建立很重要，但一定要依据《体育法》将各种制度落到实处，制定详细的实施细则，成立相关的纠纷裁决机构，方能保证各类主体权利的实现。
3 修改《体育法》应明确的法律行为
法律行为是指人们所实施的、能够发生法律效力、产生一定法律效果的行为。由于行为具有社会指向，并且可能造成社会矛盾、冲突和社会危害性。所以，法律必须将具有社会重要意义的行为纳入调整范围之内，并对不同的行为模式及行为结果做出明确的规定。[8] 但是，现行《体育法》对参与体育事业运营的各类主体的行为却没有明确的规定，若有也仅是明确授权了体育行政部门、全国单项协会等机构、组织的管理行为，而对其他参与主体的行为鲜有涉及，既没有规定他们应享有的权利，也没有明确其义务。实践中，正是这样的规定，导致了带有行政属性的机构、组织的权利滥用。他们往往通过制定一系列的办法、制度来明确规定其他参与主体的行为。行为是有一定的社会指向的，这一系列的办法、制度无疑表示了体育行政部门的意愿，自然忽略了其他参与主体的权利诉求，也违背了市场经济中各个独立主体必须享有独立人格的法制精神。同时，一味追求行政行为结果，还可能出现违背体育公平竞争精神的现象。如：十运会上发生的孙福明“假摔”事件、职业足球联赛中的“假球”等。所以，必须在新《体育法》中明确体育运营中的各类主体的权利与义务，规定其什么是可为的行为，什么是不可为的行为。对各类主体权利的明确规定，还在一定程度上起到对体育行政机构、组织权利滥用的约束，使其在制定管理办法时充分关注各类主体的权利诉求，从而调动各类主体的积极投入，最终形成体育事业能满足多元目标需求的良性循环经济模式。
行为的规范与调整必须有适当的法律责任来支撑，否则，法律的作用将会荡然无存。因此，新《体育法》在明确了各类主体法律行为的同时，一定要有对应的法律责任条款，即法律除了要规范人的行为外，还要规范行为的后果，表明对合法行为的肯定态度，对违法行为的否定态度以及对违法行为人所受到的制裁。
4 修改《体育法》应注意的问题
第一，市场经济是以权利为本位的法制经济，《体育法》的修订一定要充分考虑体育运营中各类主体的权利诉求，对任何一类主体诉求权利的限制将挫伤其参与的积极性，会引起《体育法》所保护的体育行为关系的紊乱，构成《体育法》价值的降低。
第二，《体育法》尽管是一个行政法，重在维护体育秩序的运营，授权体育行政部门对体育的行政管理权力是必然。但也一定要符合市场经济的基本体制，即将政府权力向社会组织进行转移，推动体育社会组织的自治。
第三，《体育法》应重构国家对体育事业管理的权力划分，即体育行政部门重在“管”，办体育的职能必须弱化，将奥运争光事业交于国家奥委会，职业体育和体育社团交于全国体育总会。
第四，明确各项制度非常重要，但没有相应的实施机构和操作细则，制度会成为空中楼阁。所以，与《体育法》配套的有关机构须尽早着手建设，相应的操作细则也应与《体育法》同时起草。
第五，国家立法任务非常艰巨，在法律层次上出台诸如《体育产业法》、《体育教育法》等体育专门性法律不具有操作性，这更显《体育法》修改之意义重大。因此，应全面考察体育实践活动，将《体育法》的修改提升到新法制定的高度上，慎重、全面、具有前瞻性地修改现行《体育法》。
基金项目：北京市教委人文社会科学研究项目（SM200510005004）
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