论我国区域经济政策的几个基本问题，本文主要内容关键词为：几个论文,经济政策论文,区域论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域经济政策，亦称区域经济协调政策、地区经济政策或简称区域政策，是市场经济条件下政府调控区域经济发展与运行的重要手段之一。在西方市场经济国家，系统的区域经济政策的源头可追溯至20～30年代的“大萧条”时期。我国真正系统研究与运用区域经济政策的历史并不长。50～70年代末，受传统的计划经济框框的束缚，当时对区域经济政策研究不多，认识比较肤浅、片面，实际运用的政策过分简单、单一，强调的是行政、国防、政治等方面的要求而相对忽视了区域经济发展与运行规律的要求。80年代以来，随着经济体制改革的不断深入，特别是自1992年社会主义市场经济体制目标模式提出以来，我国对区域经济政策的研究开始逐渐摆脱传统体制思维方式的束缚，实际执行的政策也在趋于完善。但是，由于对区域经济政策的一些基本问题仍存在歧见，特别是有些观点十分片面或偏激，我国的区域经济政策尚待进一步完善。
一、区域经济政策的目标取向问题
在西方市场经济国家，区域经济政策最初是以政府解决特殊区域特别是落后地区的问题而实行的经济政策的形式出现的，是直接针对市场机制的缺陷而提出的。美国著名区域经济学家E·M·胡佛认为：“区域经济政策的目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应该有助于提高人均实际收入、实现充分就业，扩大个人职业和生活方式的选择范围、保障收入和避免造成收入悬殊。”〔1〕目前， 许多西方国家将保持地区间平衡发展或缩小区域差距作为主要政策目标。在西方国家，区域经济政策一般定义为“处理区域经济问题和在何处进行经济发展”的一种经济政策。这是对市场经济成熟国家的区域经济政策目标取向的一般规定。我国的国情与西方市场经济国家不同，区域经济问题要复杂得多，区域经济政策目标应更为多样化。
我国绝大多数学者赞同区域经济政策目标是由一系列目标构成的目标体系的观点，但有不少人同时将区域经济政策的主要目标归结为解决区域差距或选择经济重心，少数人甚至认为解决区域差距是区域经济政策的唯一目标。这类观点失之偏颇，且易误导实践。西方一些国家的区域经济政策主要着眼于解决区域差距问题，这是事实，但不能据此推断出我国区域经济政策的目标也主要是解决区域差距，其原因有以下几个方面：
首先，以解决区域差距为主要目标的国家一般为市场经济比较完善的发达国家。这些国家的经济运行机制比较完善，政府调控完全法制化，市场机制经过长期运行已非常成熟。我国的区域差距较大，重视这一问题无疑是必要的，但我国的市场经济建设刚刚起步，区域经济差距必须在经济运行机制完善的前提下才能妥善解决。事实上，改革前我国政府曾在缩小东西部差距方面作出过很大努力，但收效并不尽人意，其重要原因在于政府调控不当与经济运行机制不合理。可见，区域经济政策要解决区域差距问题就必须解决区域经济运行与调控机制问题。
其次，解决区域差距问题的基础是合理的区域分工格局。西方发达国家一般国内区域分工比较合理且基本的分工格局已经形成，而我国尚未形成合理的区域分工格局，区域产业结构严重趋同，低水平区域竞争现象仍非常普遍，而且在这种非正常的区域竞争中处于不利地位的往往是经济实力不强的中西部落后地区。可见，落后地区的发展问题必须在明确全国合理的区域分工的基础上才能合理解决。
最后，我国的区域差距问题必须放在全国区域总体布局调整的大框架中去解决。我国解决区域差距的方式不仅包括以特殊的政策提高落后地区的发展速度与效益，而且还包括充分发挥东部地区的辐射作用。也就是说，只有东中西部地区产业布局联动调整，才能为落后地区创造更多的发展契机。
总之，我国的国情同西方发达市场经济国家的相差较大，区域经济政策目标取向不能盲目照搬。无论是站在中西部地区地方利益的立场上还是出于解决公平问题的整体考虑，将解决区域差距问题作为唯一目标都是不正确的。我国的区域经济政策应该是综合的，不仅包括解决区域差距问题，而且还包括规范区域经济调控与管理行为、确定合理的区域分工格局、合理选择不同时期的经济建设重心区域、解决包括落后地区在内的特殊区域的发展问题等。
二、区域经济政策的内涵与外延问题
以上对区域经济政策的目标取向分析实际上已涉及到了其内涵与外延问题。一般认为，区域经济政策是由一系列相关政策组成的，但由于对目标看法不一，国内对区域经济政策的内涵与外延存在多种认识。有些人认为区域经济政策是解决区域差距的政策，有些人则认为区域经济政策是关于区域经济重心选择的政策。值得注意的是，区域经济重心选择所涉及的是区域布局政策问题，对区域利益会产生极大的影响。在区域经济利益的获得机制与规则不十分明确的情况下，对各区域孰轻孰重的争论激烈且影响广泛。这种争论易引起人们对区域经济政策的误解，使人们将区域经济政策片面地理解为关于经济重心或投资重心选择的政策，而忽视其它方面的政策。80年代国内学术界曾就“梯度理论”展开了一场持续时间较长的争论，这场争论对如何理解区域经济政策影响较大，有必要在此对其作一概要分析。
“梯度理论”的提出者认为我国实际上存在着经济与技术水平的发展梯度，因此发展重心的选择次序应是由东及中及西，使“先进技术地带”的技术逐渐向“中间技术地带”、“传统技术地带”推移〔2〕。 一些学者认为梯度理论存在明显缺陷并提出了“反梯度理论”，他们认为现代科学技术有三个基本走向，即向贸易发达区域、智力资源比较发达且技术水平较高的区域或自然资源比较丰富的区域转移。我国西部地区拥有丰富的自然资源，可以从国际国内引入大量资金、技术和人才，使自身的经济技术超越发展，而不必或者主要接受国内第一、第二梯度的转移技术〔3〕。 双方争论的焦点最后集中到经济重心区是西部地区还是东部地区以及中央政府所应采取的投资政策。
国内梯度理论的提出者误解了该理论的本义。在西方国家，梯度理论的要点是：经济与技术发展的区域梯度差是客观存在的，是产业生产生命循环阶段在空间上的表现形式；产业发展有个过程，即创新阶段—发展阶段—成熟阶段—衰老阶段，处在创新阶段的产业一般出现在高梯度发达地区，而产业发展到衰老阶段后，一般会有向低梯度落后地区转移的趋势〔4〕。梯度理论主要是总结客观上存在的现象与趋势， 并没有特殊的政策倾向。反梯度理论的提出者在国内不正确的梯度理论的影响下同样误解了梯度理论。实质上，梯度理论本身是科学的，只不过是由于国内一些学者片面理解这一理论而引发的争论使其蒙受了“不白之冤”，纯梯度发展与完全的反梯度发展都不是梯度理论的本义，都是不全面的。应该说，不同的发展时期经济建设重心应有所变化。产业梯度转移规律是客观存在的，从世界范围的产业转移与许多国家内区间产业转移的事实中不难总结出这一规律。但应注意，在产业转移的同时，也产生了发展的传播。发展的传播包括经济机会传播、技术传播以及生活方式和观念等的传播。通过这种传播，一些相对落后的地区可抓住某种契机在一种或几种生产技术方面率先取得突破，实现跳跃式发展，经济发展水平赶上甚至超过发达地区。这里不难发现，产业梯度转移是跳跃发展的先决条件之一。落后地区不可能在无传统产业发展的基础上突然起飞。跳跃发展必须有个过程，在这个过程中，吸收传统产业是个极其重要的内容。产业转移是个中介，它有可能将发展机会传播给落后地区。国内外之所以存在许多落后地区，正是由于这些地区没有很好地抓住这种发展机会或缺乏抓住这种发展机会的条件（包括政治经济体制和地区文化传统、人口素质等方面的条件）。另外，发展机会总是以某种方式传播的，一些方向比另一些方向得快些，在遇到诸如政治障碍、经济体制弊端、错误认识等阻力时，发展机会传播会中断，此时各种类型的区域都会出现问题，不仅落后地区会丧失发展机遇，发达地区也会因此而陷入膨胀的困境。梯度理论只指明了产业与技术空间发展和转移的规律以及产业和技术转移对不同类型地区的影响与作用，并未提出重视何类地区的行动方案。具体的行动方案是由特定时期的发展条件与环境所决定的并非由梯度理论或其它理论规定。由此可见，关于梯度理论的片面化、简单化的争论对落后地区与发达地区都是有害无益的。正因为如此，至80年代末，这场争论基本上偃旗息鼓。但令人奇怪的是，近几年来，又有少数学者在没弄清梯度理论的本义的情况下挑起了可笑的争端。有个别学者居然提出我国的经济重心在东部地区，因此要将西部地区的人口大量移到东部地区去以拉平人均收入的怪论。有些学者仍在错误理解梯度理论的同时对该理论横加指责，如“按照梯度理论，中西部不可能与东部同步发展，只能是从东到西发展”，因此要“停止梯度发展方略”〔5〕。实际上，80 年代我国经济重心东移是沿海发展战略的具体体现，这一战略的提出是针对当时的国内国际发展环境与要求而提出的，并非主要由梯度理论引起，而且我国的经济政策中从未提出过什么“梯度发展方略”。
梯度理论之争将区域经济政策问题引到经济重心选择上，极易使人们将区域经济政策与经济重心选择等同起来，造成误解。那么，区域经济政策的内涵到底是什么呢？作者认为，区域经济政策，是指政府为优化资源空间配置，预防与解决区域经济运行过程中可能或已经出现的种种问题，促使区域经济协调发展而制订与实施的一套政策体系。从这一内涵的概括不难总结出区域经济政策的外延。“优化资源空间配置”需要明确的区域分工政策、区域布局政策与区域管理政策，“预防与解决区域经济运行过程中可能或已经出现的种种问题”需要特殊问题区域政策（包括落后地区政策，但并不只有落后地区政策），“促使区域经济协调发展”需要区域调控与管理政策。可见，完整的区域经济政策至少包括四类政策，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域调控与管理政策。
三、区域经济政策的必要性问题
对区域经济政策的必要性目前看法比较一致。需要区域经济政策的原因可以从以下三个方面来认识：（1 ）市场机制在作用于区域经济发展与运行时存在功能缺陷与功能失灵。（2 ）一般宏观经济政策与产业政策不可避免地具有区域倾斜性。（3）我国地域广袤， 区域间资源禀赋与条件差异大，区域经济发展不平衡现象与区域经济冲突长期存在。这里不对这些原因作深入分析，只强调以下两个方面：
第一，有些区域政策，如区域经济合作政策，会对多方有利，因此各区域对其持支持态度，但有些区域政策，如产业布局政策，不可避免地带有区域倾斜性，会使一部分区域获得明显的利益，而使另一部分区域在一定时期内不会直接受益甚至会受到一定损失，不受益或受损区域往往会对这些政策持不支持或反对的态度。对此问题，必须从全局的、长远的利益角度来看待，而不能因此否认区域经济政策的必要性及其作用。当然，这并不等于不反对错误的政策。我国地域辽阔，中央的财力有限，只能有选择地支持部分地区的发展。特别值得指出的是，落后地区的经济振兴不是一朝一夕的事，不可能凭借某一项政策就能使其摆脱落后面貌。在大规模开发前，落后地区自身应积极作好基础准备工作。自“九五”始，我国经济重心开始逐步西移，这是我国区域经济发展的一大新趋势。中西部地区幅员辽阔，不可能整个中西部地区都成为经济重心区，也就是说，在中西部地区内部，哪个地区基础准备工作做得好，哪个地区就可能成为新的经济增长点，就有可能争取到更多、更优惠的政策支持，而那些坐等政策的地区有可能长时期失望。
第二，区域经济政策与市场机制一样都不是灵丹妙药，不能希冀用区域经济政策来解决所有的区域经济发展问题，否则就可能为否认区域经济政策找到口实。区域经济政策与区域经济规划是政府调控外，区域经济发展与运行还要受区域市场的调节，而且区域市场的调节是基础性的，它直接作用于区域经济利益主体，政府调控是在区域市场调控基础上的间接调控。要发挥区域经济政策的作用，就必须完善区域市场并科学制订区域经济规划。区域市场、区域经济政策与区域经济规划都有各自不同的作用领域与作用方式，不能相互替代，也不能期望用区域经济政策来解决本应由区域市场或区域经济规划解决的问题。因此，必须客观地认识区域经济政策在区域经济发展与运行中的作用，不能否认，也不能夸大。
总之，客观地、科学地认识区域经济政策的一些基本问题，有助于各地区更好地理解与支持政府实施的各项政策，有助于规范地制订与实施我国的区域经济政策。
注释：
〔1〕[美]E·M·胡佛：《区域经济学导论》，商务印书馆， 1990版。
〔2〕参见夏禹龙、冯之浚：《梯度理论和区域经济》， 载于《研究与建议》1982年第8期及《人民日报》1983年2月6日。
〔3〕参见郭凡生、王伟：《贫困与发展》，浙江人民出版社， 1988年版。
〔4〕关于梯度论的本义， 详见周起业教授的论文《地区经济发展的梯度理论》，载于《经济布局与区域经济研究》，陈栋生主编，东北财经大学出版社，1990年版。
〔5〕参见钱津：《加快我国中西部发展的策略选择》， 载于《中华工商时报》，1996年5月6日。