财务会计 推动预算会计制度改革开创预算会计工作新局面，本文主要内容关键词为：预算论文,会计论文,制度改革论文,财务会计论文,工作新局面论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年财政部正式颁布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》，新预算会计制度将从1998年1月1日起正式实施。这是继1993年企业会计制度改革之后我国会计领域的又一次重大变革，是我国预算会计制度建设史上的一件大事。它标志着一个与社会主义市场经济体制相适应的预算会计体系已初步确立，我国的预算会计核算和管理工作在法制化、规范化和科学化的轨道上又向前迈了一大步。
一、改革预算会计制度的必要性
会计是国民经济核算的基础，作为整个会计体系的重要组成部分，预算会计是国家预算管理、行政事业单位财务管理的一项重要的基础工作。建国以来，根据不同时期经济体制和预算管理要求，我国预算会计制度几经修改，是与一定时期的经济体制、经济发展水平相适应的。在建国以后一个相当长的时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，相应采用了中央集权统收统支的预算分配格局，因而在预算会计管理上，我们更多地学习、借鉴了前苏联的经验，结合中国的国情形成了以计划经济体制为基础，服务于供给型财政管理模式的预算会计核算体系。这种核算体系与过去计划经济管理模式下的供给型财政体制是相适应的，对几十年我国经济建设和各项事业的发展起到了重要的保障和促进作用。
党的十一届三中全会以后，特别是十四大确定在我国建立社会主义市场经济体制的目标模式，我国在经济领域进行了一系列重大改革。随着财税、金融、行政事业单位财务管理的改革不断深化，对预算会计也提出了新的更高的要求。改革开放以来，根据形势的变化，我们也对预算会计制度作过一些相应的调整和修改，但基本的核算体系未发生根本性的改变，没有突破原有的计划经济条件下的预算会计管理模式，预算会计仍然滞后于财税改革和行政事业单位财务管理发展的客观需要。主要问题是：
（一）随着社会主义市场经济体制的建立，我国政府的职能发生了根本性的变化，财政管理也由过去的直接管理向间接管理转变，但现行的预算会计核算管理仍沿用直接管理、行政管理的手段，计划经济色彩浓厚，对单位会计管得过多、统得过死，不适应新形势下财政职能转变和变化了的财政分配格局的发展需要。
（二）改革开放以来，我国预算单位，主要是事业单位已从单纯财政供应资金的“单轨制”转向多渠道、多形式筹集资金的方向发展，对财政拨款的依赖性逐渐减弱。在这种情况下，作为以财政资金运动为主要核算对象的预算会计，其核算范围、核算程序和核算方法却仍囿于传统的预算资金范围，使会计涵盖的范围和所提供的会计信息不够系统和全面，影响了会计信息应有的决策价值。
（三）根据政府事权划分的原则，国家行政机关的职能与事业单位所具备的社会功能存在明显的差别。作为国家行政机关，履行的是政府行政职能；而事业单位，其功能主要是为社会提供公共服务。行政事业单位由于职能的不同，有不同的业务活动模式和不同的资金供给方式；行政单位正常运行所需的经费应完全由国家财政承担；而事业单位经费来源表现为多渠道筹集，同时，由于事业单位之间存在着不同的行业特点，决定了会计核算方式也应有所不同。这就要求预算会计制度体系进行必要的调整，采用一种建立在制度规范基础上，区别不同会计主体，实行分类管理的会计模式。而现行的预算会计制度采用一套制度规范两种会计主体的体系，既不能科学地体现行政机关与事业单位在会计管理上的差别，也无法满足不同行业的事业单位在会计核算上的客观需要。
（四）传统的预算会计管理在强调单位作为预算执行者的同时，忽视了单位在一定意义上的相对利益主体的存在，单纯以向财政报账为目的，致使会计信息失真，无法适应单位经济核算管理的实际需要，也不利于对单位进行考核分析及综合评价。
（五）对单位会计三种不同管理方式设计有三种不同会计制度及不同会计科目，致使同一性质的单位由于资金自给程度不同，其核算要求也不相同，人为地造成了预算会计门类的多样化和核算的复杂化，加大了了解掌握预算会计的难度以及会计交流、数据共享的难度。
（六）会计作为一门科学，是在实践中产生和发展，并在实践中不断完善的，并形成了一种国际化的商业语言。而现行的预算会计制度，在会计记账方法、会计要素分类、会计科目设置、会计记账基础和会计报表体系等方面，与通用的一般会计原则和发展变化了的预算会计核算要求不相衔接和适应。
上述情况说明，会计改革的滞后不仅影响到会计工作的质量，也影响到预算管理及单位财务管理的改革。经济越发展，会计越重要，改革越深入，会计改革越紧要，因而我国的预算会计核算制度已到了非改不可的时候。不改则不能适应建立社会主义市场经济的需要；不改则不能强化预算管理手段；不改则不能有效地建立单位自我约束机制；不改则不能建立新的预算会计模式，不能赋予预算会计以新的生命力。因此预算会计制度改革是社会主义市场经济体制的必然要求，也是进一步深化财政体制改革的必然要求。而预算会计的这种改革仅仅在已有的制度上做零星的修修补补是不够的，必须是一次科学的、全面的、系统化的改革。
二、预算会计制度改革的指导思想
（一）坚持社会主义方向，适应社会主义市场经济体制发展需要。这是指导我们这次预算会计改革的出发点。这次预算会计改革主要是为了适应社会主义市场经济体制建立的需要，在这一体制中，政府职能要发生变化，行政事业单位的管理方法也会有较大的改革，因此，会计管理和核算也要进行相应的改革，预算会计制度改革不坚持这个方向，就不可能成为符合我国国情的改革，就不可能成功。
（二）总结建国以来我国预算会计的工作经验，继承行之有效的核算和管理方式方法。已颁布实施的《会计法》是这次预算会计制度的改革重要依据。
（三）从我国预算会计的实际情况出发，吸收企业会计改革的成功经验。1993年，我国比较成功地进行了企业会计制度改革。这一改革，也是为了适应社会主义市场经济体制改革要求而进行的，在理论基础、一般原则、会计要素以及核算方法的改革上都有所创新。同时在改革方案的组织设计、新旧制度的转轨和过渡、培训工作的组织落实等方面都积累了不少经验。因此，这次预算会计改革必须汲取企业会计改革的经验。
（四）借鉴国际公共会计惯例。我国经济体制改革走的是一条开放的道路，预算会计改革要适应社会主义市场经济体制的要求。国际公共会计的一些习惯和做法是市场经济条件下的产物，它与市场经济体制是相一致的。与国际会计接轨是这次预算会计改革的一个重要的方面，这将有利于我们在财政管理和事业行政单位财务管理方面加强与国际组织和世界其他各国的合作与交流。
三、预算会计制度改革的主要内容
（一）重新划分预算会计体系
现行预算会计体系分为财政机关总预算会计和事业行政单位预算会计两个主要部分。改革后的预算会计体系由各级财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计三个基本部分和参与预算执行的国库会计、收入征解会计等共同构成。
预算会计体系划分的改革主要有两点：一是实行事业单位会计与行政单位会计的分离；二是财政会计的统一。
实行事业单位会计与行政单位会计的分离是这次预算会计改革的一个突破性内容。建国以来较长时期内事业单位所需资金主要依靠国家通过政府预算供给，这一点与行政单位相同。因此，一直将事业单位会计纳入预算会计范畴，由预算拨款，统收统支。在财务管理上，事业与行政单位执行同一财务制度，在会计核算上使用同一核算制度。随着改革开放的发展，很多行业的预算管理及财务管理方法开始发生变化，事业单位经济业务内容也发生了很大变化，尽管仍然不直接从事物质财富的创造，并不以逐利为目的，但它是构成市场经济的不可缺少的组成部分。因此事业单位必然要介入市场，要按照市场经济的一般规律办事，摆脱对国家的依赖，建立自我发展、自我约束机制，实现优胜劣汰。在这种情况下，对事业单位和行政单位完全可以实施不同的财务管理方式，提出不同的核算要求。可以说，事业单位会计与行政单位会计分离是市场经济体制下的一种必然的发展趋势。
财政会计制度的统一主要是指随着财政预算管理体制的健全与规范，乡财政总会计制度不再游离于县以上各级财政总预算会计制度之外，统一纳入到总的财政总预算会计制度中来。
（二）改变事业会计核算管理模式，提出准则管理。
建国以来，我国预算会计核算管理模式基本实行的是制度管理，即由财政部直接制定会计制度。对事业单位走准则管理的路子是一次新的偿试。第一，建立会计准则可以从总体上全面地规范事业单位会计核算必须遵循的统一原则和核算总要求，有利于对事业单位的宏观管理和调控。第二，随着改革的深化，事业单位预算管理形式的转化及多样化，决定了我们制定的各种会计核算制度不可能面面俱到，同时适应各种不同类型事业单位的核算需求。因此需要根据本地区、本部门的特殊情况来作出补充或具体规定，而制定覆盖所有单位和部门及各种管理形式的预算会计准则，可以用统一的准则规范其会计核算行为，并在准则的统驭下完善预算会计核算制度，将灵活性和统一性有机地结合起来。
（三）提出会计核算原则
这次预算会计改革不仅提出了会计核算的一般要求及核算方法，还第一次比较系统、完整、全面地提出了指导预算会计核算的原则。这些原则包括：适应性原则、客观性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则、明晰性原则、权责发生制与收付实现制、专用性原则、历史成本原则、重要性原则，以及对部分业务的配比原则。在这些原则中，有的体现了会计核算一般规律的概括和总结，是实践证明必须遵循的原则，以保证会计核算的质量和信息数据的真实可靠；有的则是体现了财政预算管理上的需要，而对预算会计提出的特定会计核算的要求。新制度将会计核算的一般原则集中在一章内作出规定，应该说这是一个很大的改进，因为这有利于会计人员全面了解会计核算中必须注意遵循的主要原则，并做好会计核算工作。
（四）确定会计要素
会计要素是对会计对象各项具体内容的基本分类。企业会计要素，按其会计报表和会计科目划分共有六项：资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。预算会计从历史上和目前的制度规定看，没有明确提会计要素，而是按资金运动变化形态划分为资金来源、资金运用与资金结存三大类。这种划分方法与资金收付记帐法相适应，比较利于理解。但这种划分也存在不足之处，即归类有些勉强，如，将借的钱作为资金来源，与组织的预算收入归在同一类，而不是作为负债，不能准确反映资金的性质，不能反映出一级政府或一个单位所应承担的偿债义务和责任。新预算会计制度将我国预算会计要素划分为资产、负债、（净资产）基金、收入和支出五类，并对各项会计要素进行确认、计量、记录和报告时应当遵循的基本要求作了规定。
（五）改革记帐方法
预算会计核算多种记帐方法并存，有收付记帐法、借贷记帐法，个别地区还有反收付记帐法。记帐方法不统一，给会计交流、检查等带来不便。为了便于教学、交流，统一会计语言，这次统一规定预算会计记帐采用借贷记帐法。
（六）确定记帐基础
会计基础规定了会计结帐所应遵循的原则。会计基础主要划分为权责发生制和收付实现制。二者的主要区别在于权责发生制是以取得收入的权力和承担支付的责任作为其收、支的确认依据；收付实现制则是以款项的实际收付作为确认收、支的依据。过去有关会计基础的规定，成为区分预算会计与企业会计的显著特点之一。随着单位财务管理体制的改革，单位预算会计的经济业务与核算内容发生了一些变化。在1989年实行的会计制度中出现了在实行收付实现制总的原则下，部分会计事项采用权责发生制的规定，即“事业行政单位的会计核算一般实行‘收付实现制’，简单的成本费用核算的会计事项，可用‘权责发生制’”。
一般而言，为了保证会计处理的一致性、可比性，同一单位只能适用一种会计基础，而不能随意变更。但由于事业单位情况复杂，对会计事项的处理难以以一概全。有的单位主要依靠财政拨款，适用收付实现制；有的单位经营业务多，自给自足，适于采用权责发生制；也有的单位多种业务并存，对某些业务适用权责发生制，有些就不适用。事业单位的复杂多样性，决定了对其适用的会计基础不宜一刀切。
这次改革中对财政会计与行政单位会计仍实行收付实现制，对事业单位考虑到其情况复杂、业务种类繁多的情况，准则对事业单位会计基础只作了原则性的规定“会计核算一般采用收付实现制，但经营性收支业务核算可采用权责发生制。这样规定，既保证了会计制度的统一性，又兼顾了灵活性。
（七）设置统一的会计科目
改革前的会计制度对不同预算管理形式的单位规定了不同的核算方法。单位的预算管理形式有全额预算管理、差额预算管理与自收自支预算管理之分。与之相应，预算会计的科目划分为适用于全额单位的会计科目、适用于差额单位的会计科目和适用于自收自支单位的会计科目。但在会计实践中，由于不同管理形式的单位存在同样的资金筹集手段的运用方式，三种不同的管理形式之间已不存在明显的界限，加之单位财务活动成果的不确定性，出现管理形式的不确定性。因此，目前三种预算管理形式已不能准确反映各类事业单位的实质。新的单位会计制度根据《事业单位财务规则》的要求取消了按不同预算管理形式实施会计核算的提法，改为设置一套统一的会计科目。
（八）实行预算内和预算外资金统一平衡
现行的预算会计制度要求财政预算资金、预算外资金要分别核算，各自平衡，从而形成单位内部两套账，两个会计主体，影响单位各项资金的统筹安排和合理调度，影响了资金的有效使用，也影响了会计信息的真实性，既造成单位经费不足的现象，也为转移资金提供了便利条件。财政部发布的《事业单位财务规则》，提出了大收大支，单位所有收支均要纳入单位预算统一核算、统一反映的原则；国务院关于《加强预算外资金管理的决定》也对单位预算外资金管理提出了新的要求。根据上述原则和要求，在事业单位会计制度中设置了统一的会计科目，收入按来源划分，支出按用途反映，对财政拨款安排的支出和预算外资金支出不再单独核算，而是通过有关的财务报表和统计手段取得有关预算资金和预算外资金使用的资料。这样划分可以反映单位各项收支全貌，简化会计核算，使单位按照国家政策规定，组织各项收入，合理合法地筹集资金，也使事业单位的会计信息更具有可比性，更能满足国家宏观调控的需要。
（九）改革包干经费财政总会计支出列报基础
现行财政总会计列报基础不统一，有的是以财政拨款数列支，有的是以用款单位的银行支出数列支。在目前行政事业单位普遍实行预算包干前提下，财政仍以单位银行支出数列报，就会虚增财政结余；另外，由于单位资金来源渠道的多样性，往往是几种拨款合在一起使用，单位难以计算出财政拨款的银行支出数。因此为了简化核算，落实财政结余，财政总会计制度规定：除基本建设支出仍可按银行支出数列报外，其他各项支出应统一以财政拨款数列报。对于未实行经费包干办法的行政事业单位，可以在支出收回时再冲销所列支出。
（十）改革会计报表
改革后的预算会计制度，统一和规范了会计报表。一是改进了会计报表体系的具体构成，确定预算会计报表主要由资产负债表、收入支出表及必要的附表、会计报表说明书组成。二是会计报表所提供的信息首先要符合国家宏观调控的需要，适应财政部门预算管理需要，同时还要满足各部门、各单位加强内部核算管理的需要。三是统一了会计报表项目分类和指标口径。
（十一）取消了对中央级行政事业单位经费限额拨款
多年来，中央级行政事业单位的经费拨款一直采用限额拨款办法。这种办法有利于简化拨款手续，有利于总预算会计的资金调度。但在比较普遍地实行了经费包干办法后，限额拨款的局限性也暴露了出来。一是虚增了财政结余，也影响单位用款。二是限额下达转拨过程中由于管理脱节，中途改变拨款方式的现象较多，造成支出不实。三是采用限额拨款，年终对账签证工作繁杂，影响决算工作进度。为了与市场经济体制接轨，统一预算拨款方式，新制度取消了限额拨款。
预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段。是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业行政单位收支预算执行情况的会计。这次预算会计改革，建立了一套与社会主义市场经济体制基本相适应的预算会计体系和核算办法，是对我国传统预算会计体系的一次重大改革，也是我国预算会计理论和实务的一次重大突破。可以相信，新预算会计的实施，将会促进我国的预算会计工作开创一个新的局面。
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