建立健全我国政府采购优先购买国货的制度体系刻不容缓——“联想门”事件对我国政府采购国货的启示，本文主要内容关键词为：国货论文,政府采购论文,我国论文,刻不容缓论文,建立健全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
资料一：2006年3月中旬，联想通过激烈竞争，以出色的产品质量和优异的性价比，获得美国国务院电脑采购订单。根据协议，联想集团将向美国国务院提供1.6万多台各种型号的电脑，订单总金额超过1300万美元。美国政府以国家安全为由，宣布将不会在机密领域使用联想PC。
资料二：来自中国政府采购网的信息表明，中央国家机关的政府集中采购，通过协议供货入围的18类产品中，激光打印机、投影仪、液晶显示器等产品，洋品牌占有率均超过3/4，数码复印机更是被洋货垄断。
资料三：据新华网消息，2006年1月举行的江西省高等级公路管理局路面设备招标涉及政府采购约3000万元。令人意外的是，从开始购买标书、报名甚至到招标结束，所有国产自主品牌生产厂商只能成为一旁的“看客”。根据该项目招标公告，此次政府采购的绝大多数路面设备必须是“洋品牌”。2006年12月12日，中国公路项目信息网等媒体发布了一则招标公告，江西省高等级公路管理局委托中国交通进出口总公司通过公开招标方式，为江西昌泰高速公路等单位购买铣刨机、多功能装载挖掘机、双钢轮压路机、摊铺机、沥青路面修补设备若干。其中，沥青路面修补设备、洒布车等多种设备在“技术规格”一栏中明确要求是“国外知名生产厂家原装产品或在国内投资组装”。这意味着占据了国内市场较大份额，甚至在国际市场拥有一席之地的国产自主品牌路面设备，不具备此次政府采购的入围资格。
从近期有关媒体开展的“联想安全门事件”大讨论以及上述资料可以看出，联想花了12亿多美元买了IBM的一件美国“衣”，又花几亿美元从英特尔买了一颗美国“芯”，还花12亿美元向微软买了一个美国“魂”，尽管从皮到骨都“美”味十足，但终因源自中国，便无法博得美国的信任。美国政府以国家安全为由，宣布将不会在机密领域使用联想PC。
但在中国政府采购市场，由于保护本国货物、限制外国货物法律法规制定的笼统或缺失，致使许多地方政府采购中的激光打印机、投影仪、液晶显示器等产品，洋品牌占有率均超过3/4，数码复印机更是被洋货垄断；某市2003～2005年间多部门中央空调采购项目实行招标，要求“欧美日原装进口”，国产品牌的标书一送上去，就被打回来。
众所周知，政府采购具有较强的政策功能，就目前而言，将中国政府采购与美国政府采购以及与其他国家相比，我们会发现在政策功能的发挥上出现了一些问题，这些问题若不尽快得到解决，我国的政府采购市场将拱手让给外国企业，国家信息安全将面临严重威胁，中国本土品牌被排挤在外。鉴于以上情况，笔者认为，当前建立健全我国政府采购优先购买国货的法律法规体系刻不容缓。本文通过介绍部分国家政府采购成功的做法和分析我国政府采购在限制采购外国货物方面的法律法规所存在问题，提出建立健全我国政府采购优先购买国货法律法规体系的建议。
一、部分国家政府采购成功做法
世界各国通过立法，来保护本国(工业)产品、工程和服务以及国家信息安全。
1.美国制定《购买美国产品法》扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本。美国1933年制定并开始实施《购买美国产品法》(Buy American Act)，分别于1954年和1962年进行了两次修改。该法开宗明义规定：“扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本。”并规定联邦各政府机构除特殊情况外，必须购买国内产品，工程和服务必须由国内供应商提供。美国预算补充法案等法律都规定了执行《购买美国产品法》的义务。例如，《道路运输效率法》规定，各州接受联邦运输部补助采购包括车辆等大众运输机械时，60％以上的资金必须购买美国产品，而且车辆必须在美国组装；各州如果接受联邦高速道路局的补助，必须使用美国生产的钢铁等。美国成为WTO《政府采购协议》成员后，对外贸易法规定《购买美国产品法》对非成员仍然适用。
2.美国对国家安全的做法。在美国，对国家安全的重视已深入骨髓。《埃克森-弗罗里奥(EXON-FLORIO)法令》从外资管理领域，对涉及国家安全的外国投资的审查程序、内容及法律后果做了明确规定。美国《联邦采购条例》(FAR)从程序到评标再到内容对采购行为做了明确列举。另外，《联邦财产和行政管理服务法》、《诚实谈判法》、《WTO政府采购协议》等法律疏密有致地把美国的国家利益和企业利益严严实实地保护起来。此外，还有覆盖各个领域的各种综合性机构，不折不扣地实现着各项法律的订立初衷。美国外国投资委员会(CFIUS)是《埃克森-弗罗里奥法令》最主要的执行机构之一，外资进入美国必须经过CFIUS的严格审查。针对中国，还专门有“美国—中国经济与安全审查委员会”来“监督和调查美中双边贸易和经济关系给美国国家安全所带来的影响”。保护国家安全，美国的手段也多种多样。比如签一份安全协议，设置诸如“所有产品必须在美国本土或者北美自由贸易区内生产”的限制；比如筑一道“防火墙”，通过第三方代理制度从组织上将外国公司和本国政府安全隔离……可以说，美国保护国家安全的制度、机制和手段已渗透至整部国家机器的各个环节。这一切都透露出一个信息：美国的国家安全至高无上。
3.德国、挪威等欧盟国家的法律规定。采购金额达到500万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务，都必须在欧盟范围内采购。
4.加拿大、澳大利亚、以色列等国的规定。采购外国货物、工程和服务，各个国家和地区都不可避免，但由于对外采购在一定程度上影响了国内企业发展，有损公共利益和国家利益。为此，加拿大、澳大利亚、以色列等国做法是，要求中标的外国货物、工程和服务供应商，必须给予必要的补偿，即政府采购补偿贸易。具体形式有：规定购买国内产品的比例、转移技术、在国内投资、协助本地产品外销或其他类似条件等。
5.澳大利亚政府规定。澳大利亚悉尼市为举办2000年奥运会建设了大量的场馆，根据澳大利亚政府规定，所有场馆必须由本国企业承建。
二、我国政府采购存在的问题
1.法律规定的购买进口货物的条件不具体，实际执行中较难操作。《政府采购法》第十条虽然对购买进口货物的条件进行了规定，但由于“需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的”这一规定内容不具体，在实际工作中较难把握和操作，采购人认为自己购买进口货物的条件符合《政府采购法》的规定，因而要求采购进口货物。
2.《本国货物、工程和服务的界定标准》至今未出台。《政府采购法》颁布实施以后，各地在执行的过程中，遇到采购人申请购买外国货物、工程和服务时，原则要求采购人购买本国产品。但随着我国经济的对外开放以及全球经济一体化进程的加快，一些外国企业(品牌)为了降低制造及销售成本、费用、税收，扩大其产品在中国的市场的份额，纷纷到中国通过合作、合资、收购、兼并、独资建厂、研发、生产并直接在中国销售其产品。为了解决参加政府采购的产品是不是国货问题，《政府采购法》把本国货物、工程和服务的界定交由国务院制定相关管理办法，但由于种种原因，《本国货物、工程和服务的界定标准》至今未出台，致使相当一部分在中国设厂生产的产品都享受了国民待遇，政府采购的办公设备、小汽车、电梯、空调等，洋品牌占了明显的优势，甚至在一些地方出现了排斥民族品牌、争相采购“原装进口”的怪现象，许多政府采购领域被外国货占领。
3.《政府采购法》没有将政府采购进口货物的审批权限授予财政部门或国家有关部门。针对采购人在实施政府采购过程中过分迷信和崇拜进口货物的问题，部分财政部门依据《政府采购法》的规定，拟定了《政府采购进口货物管理办法》，在《办法》中拟对采购人购买进口货物建立严格的审批制度和限制性措施，但由于缺乏法律依据最终未能实施。原因是，对采购人购买进口货物建立审批制度，按照《行政许可法》的规定属于行政许可的范畴，必须有法律依据，但从《政府采购法》的条款中只找到了“财政部门是政府采购的监督管理部门”，没有找到“采购人购买进口货物的审批授予财政部门”的字样。由于制约政府采购购买进口货物的法律法规体系没有建立，采购人在实施政府采购过程中是否采购进口货物，由采购人按照《政府采购法》的规定自我约束，即使不符合《政府采购法》要求，财政部门也无能为力。
同时，在国家有关法律法规中，只找到了对进口货物招标投标的管理，没有找到国家有关部门负责对政府采购非本国货物进行审批把关条款。
4.我国没有建立保护国家安全的政府采购制度体系。由于我国至今还没有建立保护国家安全的政府采购制度体系，对外资企业到中国的销售方式没有提出应对要求，加之国货没有界定标准、采购进口货物没有审核把关的部门，致使外资企业在参加政府采购的过程中，通过建立售后服务体系制度，毫不费力地就可获取购买外方产品单位的基本情况，忽略了信息安全因素。
5.《招标投标法》及相关法规没有对基本建设工程采购进口货物提出限制性要求，基本建设工程中的进口货物处于失控状态。由于《政府采购法》制定之前，我国已出台《招标投标法》，为了使两部法律相互衔接，《政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”《招标投标法》第七条规定：招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。《国务院办公厅印发＜国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工＞的通知》、《中央机构编制委员会办公室关于招投标工作职责的复函》对国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工，进行了明确：政府采购工程招标投标活动的监督执法，由发展改革部门、建设、铁道、交通、信息产业、水利、民航等行政主管部门负责。发展改革部门、建设、铁道、交通、信息产业、水利、民航等部门在工程招标投标方面制定了一系列规章制度。
《政府采购法》虽规定把工程纳入政府采购的范围，但实际上随着《政府采购法》的出台，我国财政拨款的基本建设工程政府采购形成了多头管理、政出多门的基本格局。《招标投标法》对招标投标程序进行了规定，没有对采购进口货物提出限制性要求，致使国家投资的基本建设工程中的进口货物也处于失控状态。一些地方基本建设中采购进口中央空调系统、电梯等处于失控状态。
6.国有企业、国有控股企业采购进口网络设备等的管理形成法律空白。根据商务部《2004年跨国公司在中国报告》统计，截至2004年，跨国公司的电子信息产品就已占中国市场的50％以上；美国英特尔公司占据CPU市场的85％；美国思科公司的集线器、转换器和路由器占60％。从这个资料可以看出，由于《政府采购法》没有将国有企业、国有控股企业纳入政府采购的范围，因此，它们在采购进口网络设备等时不受应采购本国货物、工程和服务的限制，致使如银行、保险、证券、通信等行业的网络设备大都是进口原装，它们只要遵守国际招标投标程序就算合规。这就形成了虽然使用的费用同是国家的，但在购买进口货物上不受任何限制。这些行业大量进口国外原装设备，对政府采购形成很大冲击。
7.未签署《政府采购协议》且履行《政府采购协议》义务，提前对外开放了政府采购市场。利用政府采购手段保护国内产业，支持国内发展，是国际通行做法。我国已经成为WTO成员，开始承担应有的义务，但是，我国在申请加入世界贸易组织时，虽然承诺要签署但并未签署《政府采购协议》。因此，我国的政府采购制度近期还不受WTO规则和《政府采购协议》的约束。即使加入《政府采购协议》，政府采购市场也是有保留地开放，对未开放的领域还可以继续实施保护。但从目前我国政府采购进口货物失控的情况可以看出，我国未签署《政府采购协议》却履行《政府采购协议》义务，提前对外开放了政府采购市场。
三、建议
(一)在未签署《政府采购协议》之前，不开放政府采购市场。
按照WTO的规定，我国应于2007年启动签署《政府采购协议》谈判，谈判期为五年。我们应以启动签署《政府采购协议》谈判为契机，在谈判期间以及未签署《政府采购协议》之前，政府采购市场暂不对外开放，利用政府采购手段保护国内产业，支持国内发展。应做好以下工作：
1.提高对未签署《政府采购协议》、不开放政府采购市场的认识。从启动《政府采购协议》谈判到正式签署还有五年的时间，对于我国民族工业来说是非常珍贵的五年，在未签署《政府采购协议》之前，当然也就不用履行《政府采购协议》的有关义务，也可不开放政府采购市场。未签署《政府采购协议》、不开放政府采购市场，也是我们在与成员国谈判时讨价还价的筹码。
2.即使加入《政府采购协议》，政府采购市场也是有保留地开放，对未开放的领域还可以继续实施保护。从长远来看，我国最终是要签署《政府采购协议》。为此，我国应当利用好这个时间差，最大限度地发挥政府采购对国内企业的保护和促进作用，培训一大批有竞争实力的国内企业，为国民经济的持续稳定发展作出贡献。
3.目前仍有一些国家未加入WTO，即使我国五年后签署《政府采购协议》，对于未加入WTO、签署《政府采购协议》的国家来说，仍然不对其开放我国的政府采购市场。
(二)国务院尽快制定《政府采购本国货物、工程和服务界定标准》。
《政府采购法》第十条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务……。前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行”国务院应按照这一规定的要求尽快制定《政府采购本国货物、工程和服务界定标准》。在认定本国货物、工程和服务界定标准时应考虑以下因素：(1)国内增值50％以上，即商品销售价减去其进口零部件的价值以后，剩余部分应占其总价值的50％以上；对于软件等非物质形态的产品，则要求产品国内开发生产或制作成本费用占总价格的比重不低于50％；(2)企业资本的实际控制人是中华人民共和国公民(或者法人)；(3)企业的产品被国家有关部门认定为中国自主创新产品；(4)其品牌是中国自主品牌与自主开发。
(三)建立《购买外国产品审核制度》。
按照《国务院关于印发实施＜国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)的若干配套政策＞的通知》要求，建立《购买外国产品审核制度》。国务院制发《政府采购本国货物、工程和服务标准》以后，采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品。采购人需要的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的(在中国境外使用除外)，在采购活动开始前，需由国家权威认证机构予以确认并出具证明，公示无异议后，由财政部门、人大财经委、国家安全、信息产业、商务部门、国资委、监察等有关部门设立的进口货物管理委员会进行审批，经管理委员会批准后方可购买。采购外国产品时，坚持有利于企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我国转让技术的产品。把基本建设中的进口货物纳入《购买外国产品审核制度》审批范围。把国有企业、国有控股企业纳入《购买外国产品审核制度》的范围。国有企业也购买办公设备、网络设备，有的垄断行业如银行、保险、电信、铁路、电力等，所购买的设备一般都数额大，涉及面广。国有企业、国有控股企业购买进口货物的也要履行审批手续，国产满足其生产、经营条件的应优先购买国货。只对政府采购提出要求，国有企业或国有控股企业仍随意购买进口货物，有失法律的严肃性，也会对政府采购形成冲击。
(四)国家制定《政府采购信息安全管理办法》。
在我国企业中生产的产品能够满足政府需求时，应该采购本国产品。在我国产品满足不了需求而必须购买外国产品时，应借鉴美国的做法，制定《信息安全管理办法》，包括以下内容：一是外国公司与国家安全部门、公安部门签订《国家安全协议》。外国公司不能直接向中国政府销售产品、提供服务；不得拥有所有产品的使用信息；所有产品必须在中国本土生产；不得用在中国的涉密、安全系统。二是实行第三方代理制度。
1.要求外国公司不得以任何形式索取、接受、维护、鉴别有关中国政府定购产品的个人用户信息，以及任何有关具体的中国政府部门可能会采购产品的信息。不准中国政府用户的信息走出中国本土，外国公司必须接受中国安全部门对其信息系统使用情况的检查。
2.外国公司不得直接向中国政府及用户销售产品，而必须通过第三方代理销售，必须通过中国政府认可的中国公司提供产品售后服务，不能直接向中国政府及用户提供售后服务。
3.公开技术标准、源代码、设计等。
(五)国家尽快制定《扶持国产软件管理办法》和《软件政府采购实施办法》。
一个国家扶持一个产业是一项系统工程，单纯依靠《政府采购法》是解决不了问题的，尤其在目前我国软件业正处于起步阶段，更需要国家多方面的扶持。因此，我们应借鉴日本和印度等国家扶持国产软件的做法，国家尽快制定《扶持国产软件管理办法》、《软件政府采购实施办法》。主要内容应包括：
1.在《政府采购本国货物、工程和服务界定标准》中，对进口软件和国产软件进行界定。设定涉及国家安全、具有自主知识产权、掌握核心研发技术的国产软件认定标准和认定办法。
2.国家财政设立软件开发扶持基金，对经认定属于涉及国家安全、具有自主知识产权、掌握核心研发技术的国产软件由国家补贴一定的研发、推广经费。
3.对具有自主知识产权、掌握核心研发技术的国产软件实行首购政策。同类国产软件由多家开发的，为了体现竞争原则，可在同类国产软件之间进行招标，纳入协议供货范围。
4.制定教育系统、行政事业单位办公自动化软件强制配备标准，强制配备标准制定以后，教育系统、行政事业单位办公自动化必须执行该配备标准。
5.各级政府拨出专项资金对国产办公自动化、教学软件实行统一购买、免费发放、免费培训政策，特别是各级学校、培训班必须装配国家规定的国产软件。
6.目前国产软件还不能替代的进口办公自动化、教学软件，需要采购外国公司生产的软件的，在采购活动开始前，需由国家权威认证机构予以确认并出具证明，公示无异议后，由财政部门、人大财经委、国家安全、信息产业、商务部门、国资委、监察等有关部门设立的进口货物管理委员会进行审批，经管理委员会批准后方可购买。但必须对外国公司生产的软件提出统一要求：公开源代码、为国产其他配套的办公软件留出多个连接插口。
7.国产办公自动化软件企业要注意与有关软件相衔接，要注意解决实际工作中特别是使用不同办公软件生成的办公文件、表格之间的相互传递、兼容、识别等问题。
(六)建立《擅自购买进口货物监督举报制度和违规处罚办法》。
目前，我国政府采购出现的进口货物失控问题，一个主要原因是没有建立供应商监督举报制度和违规处罚制度。即使不符合《政府采购法》的要求、国产品牌优于外国品牌，供应商也没有维权的渠道，有关部门也没有处罚的依据。鉴于此，应建立“擅自购买进口货物监督举报制度和违规处罚办法”，规定详尽的可操作处罚条款，把监督执行的权力交给供应商。对违反《政府采购本国货物、工程和服务界定标准》、《政府采购信息安全管理办法》等法规的采购人，供应商监督举报，一经查实，符合“擅自购买进口货物监督举报制度和违规处罚办法”的，由有关部门对采购人给予相应的处罚。
(七)研究制定《购买中国产品法》。
由于我国立法程序复杂、周期长，解决我国目前政府采购进口货物、信息安全工作中出现的问题，本文用了大量的篇幅把侧重点放在建立一些国务院政令或法规方面，上述政令或法规的制发，目前出现的一些问题马上就能得到解决。但从长远的角度讲，笔者认为政令或法规都具有局限性，因此，我国应借鉴美国的做法，制定《购买中国产品法》，把政府采购本国货物由全国人大用法进行规范。
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