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中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一思想丰富和发展了社会主义市场经济理论，标志着我们对社会主义市场经济规律的认识达到了一个新的高度。准确理解和正确贯彻这一重要思想，不仅需要科学把握我国国情和发展阶段的客观实际，而且需要从现代市场经济的一般规律出发，弄清政府与市场作用的机理，明确政府与市场的各自局限及互补关系，掌握正确处理政府与市场关系的辩证法。本文试图对上述诸问题进行初步的探讨。
一、现代市场经济要求政府与市场协同发挥作用
政府与市场的关系是现代社会的核心问题。当人类社会进入以社会化大生产为主要特征的复杂商品经济阶段后，如何配置资源，就成为开展生产和维持经济运行所必须解决的重大问题。只有建立起有效的资源配置机制，才能保证生产的正常组织和社会的正常运转。
能够对社会资源进行配置的力量不外乎两种。一种是市场的力量。这种力量是自发形成的。当越来越多的剩余产品在市场上出售，市场规模越来越大，市场的力量通过价格显现，引导着资源的配置。在这一过程中，市场也在调控着社会的供需，激励着企业的创新创造，鼓励着个人通过奋斗获得经济利益。另一种是政府的力量。政府是生产力发展到一定阶段的产物，天然地具有经济责任与功能。政府可以通过制订计划以及产业政策、财政或货币政策等宏观经济政策，法律规制以及行政手段，间接或直接地作用于资源配置，将资源有目的地配置到相应领域，促进该领域生产规模的扩大和发展。正因为这样，如何处理好政府与市场在资源配置中的关系，不仅影响着整个社会的经济效率，而且决定了生产关系的形成和经济体制的类别。
在资源配置中，市场发挥主要作用还是政府发挥主要作用，与此相对应，从大类上分，经济体制又可分为两种：市场经济体制和计划经济体制，其本质的区别在于价格形成机制。在市场经济体制下，价格由市场供求决定；在计划经济体制下，价格由政府根据生产计划决定。但在现实中，这两种机制都有自身无法克服的难题，或者说不可根除的功能性或领域性失灵。计划经济的优势在于可以集中调动社会资源，有目的地扶持某项产业，以获得在一般情况下难以获得的突破。但这一做法的过度运用，会扭曲商品的生产关系和分配关系，使市场对供需的调节失灵，不仅会导致产品难以满足消费者需要、生产企业缺乏创新精神、产品缺乏竞争力，而且会大大阻碍经济发展和人民生活水平提高，损害经济的可持续性。完全自由市场经济的优势在于通过市场自发调节和价格激励，资源可以达到高效配置，经济更加富有活力和效率。但如果根本不加干预，完全自由市场经济则会造成贫富两极分化、公共产品缺失、环境污染严重，而且由于市场经济达成的经济平衡是通过事后调节和分散决策来实现的，因而必然会发生因总供求失衡引起的经济衰退和通货膨胀，带来经济的频繁波动以及资源的浪费[1]108。
因此，在现实中，纯粹的计划经济体制和不加干预的市场经济体制都不适应生产力发展状况，都对效率和公平有不同程度的损害，或者说要付出很大代价，因而都难以存在或持续。计划经济已被实践证明难以走通，因为它超越了生产力发展阶段。但当今世界也并不存在不加干预的完全自由市场经济。经过世界各国多年的探索，已经证明市场经济是资源配置最有效的机制，但是同时，只有政府与市场协同发挥作用，才能实现经济的良性运行。根据政府与市场作用的不同，发达国家的市场经济模式主要分为以下三种。
其一，以美国为代表的自由市场经济模式。这一模式十分强调市场对资源配置的作用，主张国家对私人企业尽可能少干预。其国有经济占比较低，私营经济非常发达。美国战后没有制订过全国性的年度计划或中期计划来指导全国的生产分配和消费。政府主要实行运用财政和金融政策进行总需求管理的间接调控体制，也通过政府订货和采购来影响经济。此外，政府还对某些部门施加管理，比如能源、尖端技术、农业和环保等部门。
其二，以德国和瑞典为代表的社会市场经济模式。社会市场经济模式是在批判资本主义过时的经济模式基础上产生的，号称计划经济与自由市场经济之外的“第三条道路”。“它不是自由放任式的市场经济，而是有意识地从社会政策角度加以控制的市场经济”[2]50。这一模式是一种以强调竞争和国家参与为特点的社会市场经济，主张实施提高消费者机会、刺激技术进步和创新、按劳分配的政策；限制市场力量的过分积累，在主张市场有序竞争的同时，强调社会责任，主张高税收高福利，社会贫富差距相对较小。其政府的作用旨在促进平等竞争，协调利益关系，保障社会公平，调控的手段多种多样。国家对资本积累的直接干预程度比较小，但政治体制严格确立了一整套劳工权利和福利措施，使得有组织的劳工拥有了一个颇有影响的市场和直接参与劳资谈判的能力。
其三，以日本、韩国为代表的政府主导型市场经济模式。日本带有后发展和东方化的属性，其经济模式的特点是以私有制为主，但一般都有固定比重的国有资本；政府对国民经济运行实行强有力的干预，诸如运用产业政策干预经济结构的长期变动，政府与企业间建立密切的合作关系以消除宏观与微观的对立，社会团体的参与和协调等[1]112。日本政府通过制订反映政府和产业意愿的经济计划、产业政策，一方面确保各部门政策的协调性，另一方面给私营企业提供较准确的预测性经济情报，引导市场经济发展[2]50-51。同时，日本利用后发优势，加强政府干预，引进技术，出口导向，政府对经济发展、产业政策、资本投资、财政、金融、贸易、就业甚至消费等的调与控的作用十分明显。韩国模式在总体上比较接近日本，但在宏观调控主要手段的配置和运用上也有自己的特点，比如更加强调计划和金融手段，强调大型企业集团对宏观调控的参与等[1]112。
综上，即使是以自由市场经济模式代表自居的美国，也不是放任自流的市场，而是需要政府有效发挥作用的。正因为如此，各国在对政府与市场关系的看法上已形成共识：市场应当在资源配置中发挥主导作用。但在政府与市场的边界如何划分、二者各自应当发挥什么功能上，各国之间仍存在许多具体的分歧。2008年以来的国际金融危机，再一次引起人们对政府与市场关系的高度关注和热烈讨论。究竟应该如何看待政府与市场的关系，政府和市场各自应在多大范围和程度上发挥作用，仍然是一个尚未完成的、需要从理论与实践两个方面深入研究的问题。
二、政府与市场发挥作用的机理
(一)市场发挥作用的机理
市场经济的基本特点是决策机制属于分散决策，协调机制是价格，激励机制是个人物质利益。市场机制运转循环的原动力是市场活动参与者的经济利益。在市场经济中，市场是联结主要经济关系和各种交易行为的纽带，各市场运行主体之间的交易活动引起商品、服务和生产要素等市场客体的流动，从而推动整个市场体系的运行。价格是调整经济关系的基础。价格由供求关系决定。各经济主体通过自由交换而形成价格，价格的涨落又会引导生产和消费行为，使资源从利润率较低的部门向利润率较高的部门流动。随着资源从利润率较低部门流出，商品供给减少，价格会有所提高，从而提高利润率；资源向利润率较高部门流入，商品供给增加，价格会有一定程度下降，利润率也会降低，在连续的生产周期，资源会向着所有部门达到社会平均利润率的方向持续流动，从而实现资源的高效配置，提高整个社会的劳动生产率和生产效率。随着市场经济的发展，现代市场体系功能越来越完备，结构越来越复杂，已经形成一个规模庞大的市场体系，包括商品市场、服务市场、信息市场、金融市场以及劳动力、技术等生产要素市场，包括现货市场和期货市场，包括有形商品交易市场以及近年来迅速发展的虚拟市场和迅速膨胀的金融衍生品市场。由于市场体系的充分发展，市场的空间结构也进一步扩展，在一国范围内由区域市场逐步形成统一大市场，并在此基础上进一步延伸到国外，构成世界市场体系。正是这样一个复杂的市场结构体系以及由此而形成的价格机制、竞争机制、反馈机制和风险机制等功能，使得虽然市场经济是分散决策的机制，但就像受到看不见的手引导一样，市场主体在追求利益最大化的过程中，也在促进实现资源的合理配置。市场机制的运作机理如下：
一是价格机制引导供求。价格机制是市场经济最核心的机制，市场具有协调商品供求结构、使之趋于平衡的内在功能，这是通过价格杠杆的调节实现的。价格机制又可分为价格形成机制和价格引导机制。价格是由各市场主体通过自由交换形成的，因而价格能够反映出该商品的社会供求情况。通过价格信号，市场经济又能自动调节社会总供给和总需求，调节包括生产、分配、交换、消费在内的社会经济的运行过程。在价格和利润诱导下的资源自由和充分流动，可使产业结构、部门结构趋于均衡化、合理化，实现资源的高效配置。另外，价格机制还可以促进竞争和激励，决定和调节收入分配等。价格的这种刺激和激励，反映到宏观层面就为经济发展提供了源源不断的内在动力。
二是竞争机制鼓励创新。竞争机制是市场经济最重要的经济机制，也是价格机制发挥作用的前提。竞争机制要求在平等竞争的基础上，依据优胜劣汰的法则来调节市场运行。竞争机制能够形成企业的活力和发展的动力，促进企业降低成本、增加利润，促进企业优化组织结构、改善管理，促进企业通过技术创新获得竞争优势。竞争机制还促进企业根据市场需求组织和安排生产，使生产与需求相适应；对产品价格形成向下的压力，在生产更多适销对路产品的同时，推动产品价格降低，使消费者获得更大的实惠。通过优胜劣汰，竞争机制在保持市场旺盛活力的同时提高了全社会的劳动生产率。需要强调的是，市场在推进技术进步方面具有其他机制不可替代的作用。激烈的市场竞争和价格激励，给市场主体注入研发投入、改进生产技术的动力。而这种技术进步能否获得市场认可，则由消费者说了算，因而也在最大程度上保护了消费者权益。
三是反馈机制传递信息。传递信息是市场的一个基本功能。市场反馈的信息，包括价格信息，也包括交换过程中产生的生产、消费等各种经济信息。这些信息经过市场转换，又以新的形式反馈输出，反映市场上商品供给和需求状况，反映社会资源配置情况，预示市场供求变动趋势，从而扩大价格信息的影响，引导市场行为。充分(全面、客观、及时)的信息，能够降低交易风险和交易成本，减少当事人面对的不确定性，提高当事人从事经济活动的效率和效益。另外，市场反馈机制还会节省经济当事人在搜集、加工、整理和使用信息各环节的成本费用。当然，市场反馈的信息有真伪之分，而且信息有整体性信息和局部性信息、长期性信息和短期性信息之别，市场主体需要加强对信息的识别能力，才能有效利用信息。
四是风险机制提示风险。市场经济中的风险机制，表现为市场主体追求利益的行为与面临风险之间的有机联系。这里的风险可以是各方面的风险。在产权清晰的条件下，风险机制是市场经济健康运行的保障。首先，风险机制是市场运行的约束机制。在市场经营过程中，任何企业在从事生产经营时都会面临盈利、亏损和破产的风险。风险与竞争密不可分，没有竞争就不会有风险，没有风险也不需要竞争。风险机制与竞争机制共同作用，才能实现优胜劣汰，将不合格企业淘汰出局，保持市场经济的健康和活力，调节市场供求。在竞争可能带来的亏损乃至破产的巨大压力下，市场主体努力改善经营管理，增强市场竞争实力，提高自身对经营风险的预警能力、处理能力和适应能力。其次，风险机制也激发人们的冒险精神。风险机制的存在，也会通过利益诱导，诱导市场主体不墨守成规、进入风险较大的领域。这也是市场活力的重要来源。
(二)市场失灵和市场缺陷
尽管市场在提高经济效率上有着其他机制难以替代的巨大功能，但是市场并不是万能的。虽然从理论上讲，完全竞争的市场机制能够实现帕累托最优状态，即最优经济效率的状态，但这要满足一些假设的前提条件，比如人是理性的、市场是完全竞争的、信息是完全和对称的、没有外部效应、交易成本可以忽略不计、不存在规模报酬递减现象等，而这些前提条件在现实生活中是难以具备的。外部效应的客观存在，导致市场有失效的领域；人的行为动机并不总是追求个人利益最大化，信息不对称的客观存在等，导致所谓完全竞争的市场在现实中并不可能存在。而且，所谓的帕累托效率，指的是经济中的资源配置已经达到了这样一种状态：资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高[3]。帕累托效率回避了市场机制的一个固有局限——收入分配问题，那么一个完全使人厌恶的社会或经济也可以是帕累托最优的[4]。所以，即使能够建立一个完全竞争的市场机制来实现帕累托效率，单纯以这一效率为评判市场经济好坏的依据，显然不能解决贫富两极分化和自发竞争导致的经济波动问题，甚至会违背人类社会进步的共同理想。市场存在的这些不足之处，为政府发挥作用提供了空间。市场失效(失灵)也是一种客观存在，主要表现在：
一是宏观性失灵。市场运行所达成的经济平衡是通过事后调节和分散决策实现的，这就必然引起社会总供求失衡并导致经济衰退和通货膨胀，不可避免地带来经济频繁波动和资源浪费。事后调节达成的经济平衡要有一定的周期，在这一过程中总是要牺牲一部分人的利益，造成失业和贫困等社会问题。
二是公共性失灵。市场在提供某些社会公共产品和服务上存在失效。公共产品具有非竞争性、非排他性的性质，其产权无法清晰地界定。这就难以形成市场价格，难以通过市场机制引导必要数量和质量的社会资源配置于公共产品的供应上。对于同时具备非竞争性、非排他性的纯公共物品，比如国防、公安、环境保护、社会秩序等，所需投资量巨大，回收期漫长，盈利性较低或不盈利，私人资本无力或不愿进入，如果由私人自愿供给自然会导致供给不足，社会福利水平难以提高。
三是分配性失灵。财富和资本的积累存在着“马太效应”。拥有的财富和资本越多，在竞争中占据的地位就越有利，效率提高的可能性也越大，于是造成财富和资本向少数人进一步集中。因此，如果完全由市场机制自发地进行分配，就会导致社会成员之间收入差距过大。贫困者消费水平难以提高，会使有效需求不足，从而制约生产和社会经济资源充分利用，损害效率，可能会引起社会不稳定，最终破坏经济发展的效率。
四是外部性失灵。外部负效应指私人成本低于社会成本，这将导致资源存量的浪费；外部正效应指私人收益低于社会效益，这将导致该项经济活动的激励机制失灵。在出现外部负效应时，市场主体的行为受利益最大化驱动，导致市场主体为获得自身的利益而牺牲社会利益，或对其他主体造成损害。外部效应是生产和消费过程中的成本或收益外部化，外部化的部分是不通过市场价格来实现社会资源的有效配置的，因而具有外部性的产品的市场价格是不完全的市场价格，是扭曲的市场价格，这就产生了市场的失效状态。
五是信息性失灵。市场经济行为主体的独立性和分散性，使信息不对称客观存在，这就会导致市场活动的盲目性。常见的现象是交易主体的一方(往往是卖方)掌握更多的信息，从而使交易的另一方陷入不确定的环境中。从大的方面来看，虽然市场主体和决策者可以依据市场信息来采取市场行为，但因为市场信息所反映的是现有的供给结构和需求结构，不能有效地反映国民经济与社会发展的长远目标与结构，按照现有市场信息采取的行动，从长远看可能并不利于经济结构调整、产业结构升级和经济向更高水平发展。
六是垄断性失灵。自发的市场竞争会导致垄断。由于资源的稀缺性和规模经济性的作用，如果不加干预，市场就会出现一个或数个卖者垄断的现象。此时价格不是由供求决定，而是由垄断厂商决定。这是一种由规模报酬递增特点决定的天然垄断，会排斥充分竞争，扭曲市场行为，妨碍市场机制的正常运作，降低市场配置资源的效率。
上述六个失灵，归结起来就是：价格机制失灵，在难以形成价格的领域存在市场失灵；竞争机制失灵，在具有非竞争性的领域比如公共产品提供上存在市场失灵；反馈机制失灵，不能充分、及时地传递信息。同时，市场机制自身存在的自发性、盲目性缺陷，又导致垄断、失业、社会贫富差距拉大和不可避免的经济周期性衰退。尽管同市场能够有效发挥作用的领域相比，市场失灵的领域是很小的，但是如果不加干预，就会产生很严重的后果。历史上资本主义制度建立初期直至20世纪初社会保障制度建立前劳工的悲惨境遇、20世纪30年代的经济大危机、2008年以来的国际金融危机以及全球环境问题等都是例证。所以，维持市场的良性运转，克服市场缺陷和弥补市场失灵，就成为市场经济条件下政府必须担负的责任。
(三)政府的职能和发挥作用的手段
市场经济中客观存在的市场失灵、市场缺陷，正是需要政府发挥作用的领域。总体来看，现代政府的职能可以概括为三项：政治职能、社会职能和经济职能。政治职能是政府最基本的职能，主要表现在维护国家主权、领土完整、国防和公共安全等。社会职能是政府对社会公共事务的社会管理职能，包括属于政府管辖的社会公共管理与服务。经济职能主要是政府通过宏观调控等经济手段平抑经济周期，维护市场秩序，优化市场环境，以及投资公共事业，投资基础设施，提供社会公共品或服务和福利政策等。上述职能发挥的地方，正是市场失效或存在缺陷的领域。
政府之所以能够发挥克服市场缺陷和弥补市场失灵的作用，是因为与分散的市场主体相比，政府干预具有强制性和规模性，它存在如下优势：政府有较强的公信力和财政资源，因而可以通过间接手段如财政、货币政策和直接手段如基础设施投资来调控经济，平抑经济增长，防止经济大起大落；政府有集中配置社会资源的能力，可以有效提供市场难以有效解决的社会公共产品与服务供给问题；政府拥有信息网络优势，不仅可以督促企业依法披露信息，而且还能够加工处理信息，满足社会的信息需求；政府拥有依法收税的权力，可以对负的外部性征收税费，对正的外部性给予补贴，从而将外部性内部化，抑制产生负的外部性的经济活动，激励产生正的外部性的经济活动；政府可以通过相关法律和规制，规范市场秩序，防止垄断；政府可以通过税收、财政的转移支付、社会保障等，调节社会收入分配，缩小贫富差距；政府可以通过出台公共政策以及税收优惠等，鼓励企业扩大招工，扩大劳动者就业。只要政府的公共管理和服务是高效、科学的，从理论上说，政府就具备弥补市场失灵和缺陷的能力。
实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段。行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它对于经济的干预过于直接，容易扭曲价格机制，因此只适合在一定范围和一定领域应用，比如用于特殊行业如公共部门和特殊问题如处理经济生活中的急迫问题，因此不是普遍的、长期的。经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动。经济手段既包括财政政策和货币政策等宏观调控政策，也包括产业政策以及经济战略、规划等。通过宏观调控手段干预市场运行，往往具有短期性和灵活性，其主要特点是通过政府对经济政策的调整，改变市场运行的参数，以减少经济波动的频率、降低经济波动的幅度。通过产业政策以及经济战略、规划干预市场运行，比宏观调控更具有前瞻性和长期性，但战略和规划必须跟着经济形势的变化而变化。法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，有助于实现行政管理的统一化和稳定化。通过法律途径干预市场运行主要是着眼于维护市场公平竞争的秩序，提供判别市场主体行为合理与否的规则，因此具有较强的刚性和约束力。制度供给也是法律手段的一种。政府通过制度供给对市场经济行为予以规范，对市场失灵和缺陷予以矫正，是解决市场经济弊端、发挥市场力量的有效方法。经济手段和法律手段配合，经济手段解决短期经济问题，制度供给解决长期发展问题，才有利于发挥市场的最大效力。
当然，政府干预经济时也会存在政府干预失灵的问题。这可能是由于政府做出了错误决策造成的，也可能是因为政府的执行力和公信力不足，效能低下，还有可能是由于政府职能的越位、错位、不到位造成的。克服政府干预失灵的上述问题，可以考虑从改革公共决策体制、限制政府干预的职权范围、加强对政府行为的监督以及在政府作为中引入市场力量等方面入手纠正和防范政府失灵。虽然市场调节和政府干预都存在内在缺陷和失灵的客观可能，但二者需要结合在一起共同发挥作用，这已成为各个市场国家的共识。
三、西方国家政府与市场关系的历史演进
回顾历史可以发现，西方国家对于政府与市场关系的认识和实践有一个逐步深化的过程。梳理这一过程，可以得到有益的启示。
1776年，亚当·斯密出版了著名的《国富论》，提出市场这只“看不见的手”(指市场)能使社会资源分配达到最佳状态，此后直至20世纪30年代，市场经济都是由斯密学说主导的完全自由市场经济时代。人们崇尚市场对经济的自发调节功能和作用，主张市场机制的自由运行。斯密学说主张个人主义、财产私有制和经济自由，认为政府不应干预经济活动，而应该让每个人按照自己的意志自由进行经济活动，政府只需要保障国家安全，维持社会秩序，扮演“守夜人”的角色。马歇尔进一步完善了斯密的自由经济学说，强调个人效用，形成新古典经济学派，认为自由市场经济是一架完全可以自动调节的机器，能够自行解决各种矛盾。但是实践并没有按照他们的设想而发展。在完全自由市场经济时代的西方社会里，劳动者过着悲惨的生活，“看不见的手”并没有自发地去增加贫苦人民的福利，而是使他们的境遇更加悲惨。从19世纪到20世纪初，工人运动此起彼伏。20世纪30年代的大危机，更是终结了自由市场的神话，它不仅重创了资本主义经济，而且证明市场经济并不能自发实现均衡。
在这一社会背景下，凯恩斯的政府干预理论应运而生。凯恩斯论证了国家干预经济的必要性，提出了比较具体的目标，创立了宏观经济学。凯恩斯提出的以财政政策和货币政策为核心调控经济运行的思想成为宏观经济学的核心。凯恩斯认为，在现实生活中存在着边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动偏好三大心理规律。由于这些规律的存在，必然出现有效需求不足的问题。因此，资本主义市场中不存在一个能把私人利益转化为社会利益的“看不见的手”，资本主义危机和失业不可能消除，只有依靠“看得见的手”即政府对经济的全面干预，资本主义国家才能摆脱经济萧条和失业问题。为此，凯恩斯主张政府通过收入分配政策刺激有效需求来达到充分就业。他主张政府采取扩大公共工程等方面的开支，增加货币供应量，实行赤字预算来刺激国民经济活动，以增加国民收入，实现充分就业。具体而言就是在经济衰退时，政府应该扩大开支和实行减税，搞赤字财政和发行公债以扩大需求；在经济过热时，政府则紧缩开支和增税，以减少需求。凯恩斯主义经济政策的实施在一定程度上缓解了资本主义的经济危机，减少了失业，促进了经济增长，使西方世界经历了长达25年之久的“繁荣”。西方国家市场经济也演化出各具特色的模式，如前述的以美国为代表的自由市场经济模式，以德国和瑞典为代表的社会市场经济模式，以日本和韩国为代表的政府主导型市场经济模式等。
但是，长期推行膨胀性经济政策导致了通货膨胀和国债大增。20世纪70年代，在石油危机的冲击下，西方许多国家出现了程度不同的“滞胀”，使凯恩斯主义不得不退出“官方经济学”宝座，让位于新保守主义经济学。即使如此，在各国实施的宏观经济政策中，仍然可以看到浓厚的凯恩斯主义色彩。
20世纪80年代，以弗里德曼为代表的新自由主义经济学兴起。第二次世界大战后，弗里德曼创立的货币主义学派从一开始就批评凯恩斯主义的膨胀性财政政策，反对利用国家政权干预资本主义经济，主张实行货币主义、自由经济来解决资本主义所固有的危机。随着20世纪70年代西方资本主义国家“滞胀”经济现象的出现，货币主义学派开始广泛地受到重视。其基本观点：一是自由市场的价格机制能对资本主义经济起自发的调节作用，能使资本主义经济自然趋向平衡，能有效推动技术革新和使生产资源得到最有效的配置，而政府对经济干预却只会破坏市场的价格机制，破坏经济的均衡发展，破坏技术进步，成为资本主义市场经济不稳定的主要根源。因此，货币主义学派提倡“自由放任”，反对政府对市场的干预和控制。二是货币供给的变动是影响所有支出和经济水平的唯一的有规律因素，因而主张用稳定货币供给的增长率来稳定物价、保障繁荣。三是主张自由效率，反对福利国家政策。货币主义学派认为，推行福利国家的政策，一方面会极大地增加政府的开支，引起巨额财政赤字和通货膨胀，另一方面又会破坏市场经济的竞争机制，降低劳动生产率。更为重要的是，福利国家政策会不断地扩大政府的权力和机构，而这恰恰是自由市场经济有效运作的最大威胁。同为新自由主义流派的供给学派认为，供给会自行创造需求，解决经济问题应该从供给着手而不应该从政府扩大需求着手。解决供给问题，则首先要减税。供给学派认为，战后美国发生的经济危机不是由生产过剩所引起，而是由国家对经济活动的任意干预，使市场机制的作用遭到破坏所导致的。由此，他们主张政府对经济事务应该尽可能地少管乃至不管，使企业能自由地在市场中活动。
新自由主义对世界产生了巨大影响，前述三种市场经济模式都在20世纪80年代发生了向新自由主义转向的问题。但是转向的程度不同，产生的结果也不一样。
货币主义和供给学派的理论，成为20世纪80年代美国里根政府和英国撒切尔政府施政的理论依据。从20世纪30年代罗斯福新政开始，美国历届政府都以凯恩斯主义为指导，实行大政府、高税收、多规章、大开支的政府干预经济政策。里根执政后，美国政府开始根据他的“经济复兴计划”，实行小政府、低税收、少规章、小开支的自由放任经济政策。里根和撒切尔在所有制领域实行私有化、在金融市场上去除管制、在国际贸易上主张自由化，虽然带领英美两国走出或缓解了当时的经济困境，但也埋下了产生新的经济危机的伏笔。英美政府相信金融能够自发地进行自我监管和纠正，放松金融管制的结果是爆发了2008年席卷全球至今仍未结束的国际金融危机。这引起人们对新自由主义的反思：新自由主义真的是使市场经济超越繁荣—危机—萧条—再度繁荣的周期性变化的良药吗？
不仅是英美，新自由主义对世界很多国家都产生了影响。以英美为代表的自由市场经济模式、以德国与瑞典为代表的社会市场模式和以日本与韩国为代表的政府主导型市场经济模式，在当时都有了问题。但是转向的程度不同，其结果也不一样。在20世纪90年代初，向新自由主义转向的结果，是这三种经济模式都遭遇了经济泡沫的困境，同时陷入金融危机和衰退之中[5]。
20世纪80年代后期，日本开始进行倾向新自由主义的改革。但实际结果是，导致日本模式的合理内核与新自由主义政策取向之间出现矛盾和冲突，日本政府在新自由主义模式与日本模式之间摇摆不定，表现为政策不连续、政局不稳定、经济长期低迷等，不仅没能让日本经济获得新的生机，反而把日本模式的劣势放大，导致日本丧失了优良传统和产业竞争力，日本社会开始分裂。
瑞典一开始也向新自由主义转向，但在遭遇了20世纪90年代初的经济泡沫后，又向瑞典模式回归，弱化新自由主义思潮的影响，在产品市场上充分利用市场机制的效率功能，通过强化竞争和自由贸易来融入全球化，而在劳动力市场上则不同，通过严格的市场管制，保证劳动者的合法利益。瑞典政府还加大了对研发的投入，成为新一轮技术革命的“领头羊”。瑞典模式是典型的大政府。在2008年国际金融危机中，瑞典利用有管制的“劳动力市场”和完善的福利制度分担市场风险。与相对低税率、小政府、自由市场、低保障的新自由主义模式相比，瑞典模式显现出其稳定性的优势。与许多其他欧洲国家的动荡局面相反，在此次危机中瑞典政府的支持率反而上升了[6]。
回顾西方国家对于政府与市场关系的认识和实践过程，可以得出如下结论。
一是处理政府与市场的关系必须把握好度。回顾西方国家市场经济发展的历史，从相信市场能解决一切，到相信政府可以解决市场失灵问题，再到信奉自由市场，直到再次对市场产生怀疑，在政府与市场间的摇摆，表明人们对于如何处理二者关系，并没有找到满意答案。从实践中可以得出的结论是：无论是政府对市场干预不够，还是干预过度，都会产生负面的效果。那么这个度的把握，就需要进一步摸清市场经济发展规律，深入地、不带偏见地分析政府与市场的关系。从实践中还可以得出的结论是，尽管20世纪80年代以来，很多国家追捧新自由主义，但是包括美国在内的国家，也并没有回到20世纪30年代前的政府只充当“守夜人”的市场经济，而是政府仍然在承担着调控经济、提供公共物品等职能。通过政府弥补市场失灵，不仅成为各国的共识，而且也是实践发展的逻辑。虽然市场调节和政府干预都存在内在缺陷和失灵的客观可能，但二者需要结合在一起共同发挥作用，已经成为各个市场国家的共识。
二是政府与市场的具体边界是互补的、动态的，只有二者协调发挥作用，才能保持社会健康运行。回顾历史，西方国家政府职能的变化表现为一种张力，膨胀后必然收缩，收缩后又会膨胀，呈现出周期性。这是对市场变化的一种被动适应与调整。另一方面，它实际上是上层建筑自发适应经济基础和生产力发展的一种表现。这启示我们，政府的具体职能和职能范围，在不同时期有不同要求。比如对市场干预不够时，就要加大干预力度；对市场干预过度时，就要减弱干预力度。市场在发展之中，不同时期有不同的特征，不同时期的市场失灵有不同的表现形式，因而政府应当根据市场变化相机采取措施，不能奢望一劳永逸的方法。虽然可以从原则上划分出政府与市场的边界，但遇到具体的问题，则要根据现实条件来分析和解决。凯恩斯主义和新自由主义的失败，都是因为妄想找到一个一成不变的政府模式或市场模式。生产力是不断变动的，上层建筑也要随之改变。这就对提高政府效能提出了非常高的要求。
三是处理政府与市场的关系，要符合一国的历史和文化传统。西方国家在实践中演变出不同的市场经济模式，这既是一个国家自主选择的结果，也是建立在该国历史和文化传统基础上的。因为各个国家的历史和文化传统不同，因此并不存在放之四海而皆准的市场经济模式。盲目引进别国模式，很可能对经济带来毁灭性的后果。比如，新自由主义虽然有缺陷，但因为它符合美国崇尚个人奋斗和个人主义的文化传统，与美国文化相结合，尚能让美国经济保持短时间的繁荣。20世纪80年代日本引入新自由主义经济模式。这一模式与日本社会崇尚集体主义的社会文化剧烈冲突，在日本出现水土不服，造成政局动荡，打击了日本产业的创新能力，直到现在日本也没找到适合自己的路。与之形成对比的是，瑞典尊重自己的历史和文化传统，自觉削弱新自由主义的影响，既利用有管制的“劳动力市场”和完善的福利制度分担市场风险，又在产品市场上充分利用市场机制的效率功能，通过强化竞争和自由贸易来融入全球化，堪称明智之举。这说明一国的市场经济模式，必须与其历史和文化传统相符合，否则二者会发生冲突，损害经济和社会效率。
四是政府与市场的关系，不是一个简单的经济问题，它还与社会理想相关。西方经济学对政府和市场关系的研究存在一个致命的缺陷，那就是忽略了社会价值和社会追求，只关注所谓的经济效率。其从理论上来说存在极大缺陷，从实践上看也没有走通。近一百年来，西方国家的政府承担起越来越多的社会责任，在政府的作用下，西方社会的福利水平不断提高，这是不争的事实。从历史演化中也可以看出，市场经济发展与人类社会理想之间存在着矛盾，这一矛盾也导致市场模式的分化和政府职能的摇摆。单纯市场经济发展的结果，不仅会重复经济周期，而且会产生贫富分化，并不能满足人们对社会美好和公正的需求。在这样的情况下，是为了追求所谓的经济效率而对市场毫不干预，还是通过政府干预来推动社会向符合理想的方向前进？不主张政府干预的理由很简单，认为政府干预会损害经济效率，也就是所谓的帕累托效率。但是，当一些人攻击福利制度扭曲市场机制、降低劳动效率的时候，有没有想过，如果不是因为建立了福利制度，资本主义可能早已灭亡？当一些人鼓吹经济自由、政府不能干预的时候，有没有想过，当面临经济萧条、失业和贫困，人民要遭受多大的苦楚？因此，不能拿是否符合似是而非的帕累托效率来评判政府的行为，也不能依靠西方经济学来治理国家。处理政府与市场关系的核心问题，不仅是为了提高经济效率，更是为了实现社会理想。
四、中国特色社会主义理论体系对政府和市场关系有着正确而深刻的认识
在改革开放的伟大实践中，我们形成了中国特色社会主义理论体系。围绕建立健全社会主义市场经济体制，中国特色社会主义理论体系对政府与市场关系的认识逐步深化，不仅成功指导了中国经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，创立了社会主义市场经济体制并引导这一体制逐步完善，而且在政府与市场的关系上形成了一系列新思想新认识。
中共十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
中共十五大提出：“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”并提出：“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。”“宏观调控主要运用经济手段和法律手段。”同时提出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能。”
中共十六大提出：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。”“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”并提出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。”“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。”
中共十七大提出：“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”并提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”
中共十八大提出：“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系。”“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。”并提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”
应当指出的是，以建立健全社会主义市场经济体制为主要内容的经济体制改革，从一开始就是处在建设社会主义现代化国家的目标之下，并为这一目标服务的。比如，中共十五大报告明确指出：在我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，是必须解决好的两大课题。中共十六大报告指出：21世纪头20年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。这是实现现代化建设第三部战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。经过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。中共十七大报告在论述全面建成小康社会奋斗目标的新要求后指出：实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。中共十八大报告把加快完善社会主义市场经济体制，作为全面建成小康社会必须不失时机深化重要领域改革的首要内容。可见，中国的经济体制改革和社会主义市场经济体制建设，并不是孤立的，自始至终都是为到本世纪中叶实现社会主义现代化这个全社会的共同理想而服务的。中国特色社会主义理论体系，因为在理论上的先进性和方法上的科学性，从一开始就弥补了西方经济学忽略社会价值和社会追求，只关注所谓经济效率的最大缺陷，把市场经济发展同实现社会理想紧密结合起来，因而指导着中国社会主义市场经济体制建设始终沿着一个正确方向前行，避免了左右摇摆，避免了走弯路。对政府与市场关系的科学认识和把握，对建设社会主义市场经济体制的坚定和自觉，或许就是中国连续三十多年保持经济持续稳定快速发展的密码和基因。
从使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，到更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，这一渐进的思路，既顺应了经济体制转轨的需要，也反映了我们对市场规律和政府与市场关系认识的深化。我们对政府与市场关系的最新认识，全面体现在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中。概括起来，主要包括四方面内容。
其一，明确了经济发展的内涵。这就是《决定》提出的“推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。更有效率、更加公平、更可持续发展的目标和要求，融入了中国特色社会主义之促进社会公平正义、增进人民福祉的目标和共同富裕的理想，因而是一个经济发展与社会进步相协调、长远和当前目标相一致、个人发展和国家富强相统一的符合中国特色社会主义本质和定位的经济目标。
其二，明确了政府与市场的关系。《决定》明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”明确提出使市场在资源配置中起决定性作用，是对市场经济发展规律的深刻认识。这一决定性作用体现在：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”但是，市场对资源配置的决定性作用并不是绝对的，在吸取其他国家发展市场经济经验教训，认识到存在市场失灵和市场缺陷的基础上，《决定》对政府与市场关系的阐述一针见血，把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用放在并列的位置，并明确指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这八项职责中，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，是针对优化市场环境而来的；保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵，是针对市场失灵和缺陷而来的，都是为了让市场机制最大限度地发挥积极作用，是对市场缺陷和不足的弥补而不是替代，表明我们在政府与市场的关系上取得了新认识：把有效率的市场和有效的政府治理结合起来、统一起来，是社会主义市场经济体制的重要特征。
其三，明确了现阶段政府与市场作用的边界。《决定》明确提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”在一系列论述中，《决定》为现阶段政府与市场发挥作用的领域划定了边界。一是把“市场能有效形成价格”作为政府与市场的边界，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。“政府定价范围主要限定在重要公共事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”，这些环节，都是市场失灵的领域，也就是市场价格机制、竞争机制等失灵的领域。二是把“市场机制能有效调节的经济活动”作为政府审批的边界，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。因为在公共产品供给上，市场存在失灵，而重要公共产品关系国计民生，因而《决定》明确指出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”三是把市场不能发挥作用的领域作为政府的补位边界，《决定》明确提出：“健全宏观调控体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”宏观调控的主要任务除了包括促进短期经济平衡，还扩展到促进重大经济结构协调和生产力布局优化，这是西方国家宏观调控没有的内容，是中国特色社会主义理论体系的创新。这样的补充弥补了市场机制难以自发有效调整经济结构的缺陷，能够有力引导经济的全面协调可持续发展。《决定》还指出：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”这进一步明确了政府应当担负的责任。上述三个边界，是着眼于推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应而做出的，是与中国当前发展阶段相适应的，是随着实践发展不断丰富具体内容的。明确了上述三个边界，就抓住了正确处理政府与市场关系的根本原则，就可以建立起“企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自由消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”，提高资源配置效率和公平性；解决政府对微观经济运行干预过多、公共服务和社会管理职能较弱的越位、缺位问题，实现科学的宏观调控、有效的政府治理。
其四，明确了政府履行职能的手段。一是削弱了行政手段。突出表现为简政放权，减少行政审批，推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，最大限度地减少中央对微观事务的管理。不仅向市场放权，按照市场经济规律办事，而且向社会放权，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。二是扩充了经济手段。《决定》提出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”这就明确了宏观调控可以采取的手段包括发展战略和规划，财政、货币政策，产业、价格等政策，其主要手段是财政政策和货币政策，重点在于相机抉择。推广政府购买服务，《决定》指出：“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”。还指出：“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断”；“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；等等。这一系列内容，都是利用市场机制提高公共资源配置效率和政府绩效的有效方法。三是加强了法律手段。《决定》提出推进法治中国建设，并指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”《决定》在很多具体方面都强调要依法依规，建设法治环境，比如：国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济；改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争；建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信；健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度；推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；等等。《决定》还大大突出了政府制度供给的功能，以经济体制改革作为全面深化改革的重点，通过经济、政治、文化、社会、生态五方面的制度设计，全面勾勒出中国特色社会主义五位一体的总布局和相应的制度体系，为推动经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标，筑牢了制度基础。
通过明确经济发展的内涵、政府与市场的关系、政府与市场发挥作用的边界和政府履行职能的手段，《决定》系统、全面、深入地阐释了政府与市场的关系，深入把握了市场经济规律和中国特色社会主义发展规律，为政府职能的全面转变和社会主义市场经济体制的进一步完善指明了路径。
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