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社会保障不足和覆盖率过低是今年两会代表委员最为关心的民生话题。政府工作报告中提出的诸多社保措施尤其是今年将在农村建立最低生活保障制度，让人们看到了政府解决这些问题的决心。在现实国情下，我们应构建什么样的社会保障体系？构建覆盖全民的社会保障体系时机是否成熟？我们的国力是否能支撑得起这样的保障体系？政府角色应如何定位？记者在两会期间对全国人大常委、中国人民大学教授郑功成进行了独家专访。
构建覆盖全民的医保体系“安全网”
郑功成说，社会保障是民生之“安全网”，其最基本的功能就是“两免一解”。“两免”就是避免两个恐惧，即生存恐惧和疾病恐惧；“一解”就是解除老年生活的后顾之忧。这也应该是我国社会保障体系的三大支撑。当前，一定要将我国的基本社会保障制度健全起来，否则民生问题难以从根本上解决。
郑功成表示，我国要建立健全社会保障体系，要让人人享有公平的社会保障，这种公平的社会保障制度一定是全国统一、没有城乡差别的。但这是我们的长期目标，要实现这样的目标还有一个漫长的过程。就近期来看，至少我们现在所构建的社会保障体系应该确保这样的底线：通过多元化的制度安排，搭建一个没有漏洞的社会保障网，尽管可能水平较低，尽管做不到完全的公平，但可以覆盖到全体城乡居民，并实现相对公平，从而向长远目标迈进。
“我们看到了政府日益重视民生，并且正在保障民生方面作出巨大努力，但还很不够。现在是时候了，给百姓一个稳定的可预期的未来，让每个人不再为生存、疾病和养老问题而处于无助境地。”郑功成说。对于政府而言，只有关注民生，才能重视民生；只有真正重视民生，才能切实保障民生；只有在保障民生的基础上，才能持续不断地改善民生。
针对当前一些关于“全民医保时机还不成熟”等说法，郑功成认为，我国应该构建覆盖全民的医疗保障体系，这是不用质疑的，全民医保应当是我们国家既定的目标，但这一目标又可分为两个层次：一是相对公平的、由多元制度组合的、覆盖全民的医疗保障体系；二是公平的、制度一元化的、覆盖全民的医疗保障体系。前者是近期可以实现的，当然还需要加大改革力度与增加财政投入，但绝不是高不可攀的。从长远看，我们追求的目标，应该是构建一个公平的、高水准的、覆盖全民的医疗保障体系，这个体系是以统一制度、统一义务、统一权益作为标志的。郑功成判断，“十一五”期间就有可能实现。理由有二：一是我国在“十一五”规划中提出，到2010年农村合作医疗要覆盖80％以上的农村居民；但2006年就已覆盖50％以上。温总理在3月5日所做的政府工作报告中已经明确承诺，2007年农村合作医疗的覆盖将达到80％。距2010年还有3年，这意味着我国“十一五”期间农村合作医疗将覆盖几乎所有农村居民。二是我国城镇劳动医疗保险已经覆盖1亿多人，如果加上所有的离退休人员，这一数字达到1.7亿人左右，国家正在制定覆盖面更为广泛的居民医疗保险制度，总理也已经明确2007年在全国进行相关“试点”，一旦取得经验，将迅速推向全国。因此，由面向农村居民的合作医疗、面向受雇劳动者的基本医疗保险和面向城镇居民的基本医疗保障组成的医疗保障体系将覆盖全体城乡居民。这一目标应当在2010年提前实现。
郑功成说，在实现近期目标过程中，一定要正视并注意解决好四大矛盾，否则，即便具备了实现目标的能力，也有可能是一个代价高昂、成本极大的制度建设。一是医疗保险制度的改革与医疗卫生制度的改革、医药体制改革之间的矛盾，三项改革一定要同步协调推进。二是城乡居民对疾病医疗的巨大需求与城乡基层公共卫生服务供给严重不足之间的矛盾，真正解除城乡居民的疾病后顾之忧。三是医疗保障体系的公益性和市场化取向的矛盾。一方面，由政府主导的医疗体系本来应该是公益性的，这种公益性是以充足的财政拨款作为条件的，现在拨款不足直接导致公立医院的公益行为异化；另一方面，由于缺乏良性发展的空间，市场化或者私人医疗服务体系却没有发展起来，无法满足高收入阶层享受便捷的私人医疗服务。四是医保制度的统一性和放任各地发展的矛盾。尽管医疗保障需要试点，但必须注重制度的统一性，协调好长远目标和近期目标的关系，使改革少走弯路。
郑功成认为当前的医疗保障现状很不令人满意，问题的关键在于医改过程中目标不甚明朗，在效率优先、兼顾公平的原则下，效率和公平模糊不清，公平的价值取向在某种程度上存在认识误区。
应增大财政反馈于民的力度
郑功成不赞成现在有人提出的“有限责任政府”概念。他说，民生问题的保障和改善始终是政府的核心任务，从这个意义上说，政府的责任没有止境。
郑功成说，对公共财政进行评价的一个核心指标，就是国民保障和社会福利方面的力度。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有45％以上是用在社会保障上的，即便讲求效率的美国，其财政也有1/3以上的钱用在社会保障方面。我国香港地区港府11个局中，仅卫生福利局和教育统筹局的支出就占到香港财政的50％以上。我国目前这方面的投入大概占国家财政的12％左右，相比之下，这个比例显然很低。随着经济的平稳快速发展和财政收入的不断增长，国家应该持续提高社会保障支出在国家财政支出中的比例，让全体国民共享社会经济发展的成果。他认为，制度的推进在很大程度上要依靠国家财力较大幅度的提升，而当前搭建我国全民社会保障体系的基本架构，财政完全可以支撑得起。纵向比较，1997年，国家财政收入是8600多亿元，2006年达到近4万亿元。如果1997年我国的财政收入已能够维护国家的正常运转，那么增加的钱应该更多地反馈于民。他希望，国家财政对社会保障的投入在“十一五”期间能够达到20％。
郑功成认为，基本的社会保障在任何国家都是由政府主导的。当然，每个保障项目里的政府责任并不是一样的。比如，在社会救助、实行低保等方面，政府的责任是绝对的；在社会保险中，政府起到担保人的作用；在社会福利方面，政府的责任是无止境的，因为国民的福利需求总是不断向上提升。他说，市场经济条件下，政府不再是经济建设型政府，而应该是公共服务型政府，要承担起在制度建设和改革过程中的历史责任。
“十一五”期间两部社会保障法或将出台
我国在“十一五”期间将出台《社会保险法》和《社会救助法》等社会保障法律。
全国人大常委会委员长吴邦国在十届全国人大五次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出，今年全国人大常委会将听取和审议医改等报告；“十一五”期间，将加强社会方面的立法工作。郑功成说，我国在社会方面的立法一向是薄弱的。本届人大常委会把社会立法作为一个强化的重点领域，对社会保障方面的立法高度重视。社会保险法起草完毕之后已提交国务院法制办，按计划国务院法制办将在今年9月完成协调修订工作。12月，全国人大常委会将首次审议。社会保险法是社会保障法里非常重要的法律，涉及养老、医疗等多个方面。同时，社会救助法已两易其稿，全国人大常委会内务司法委员会也已提前介入并组成多个调研小组进行调研，预计2008年将提交全国人大常委会审议。
“这是两部最基本的社会保障法律，可以乐观预计，‘十一五’期间会出台。”郑功成说，“从今年开始，社会保障立法已行进在一个快车道上”。