《2006年美国国家安全战略报告》解析，本文主要内容关键词为：美国论文,国家安全论文,战略论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D771.2[文献标识码] A[文章编号] 1004-3489(2006)03-0023-04
在美国民众对小布什政府伊战政策不满程度日益上升的情况下，为了凝聚人气，提升民意支持率，2006年3月16日，美国白宫发表了经小布什总统签署的新的美国国家安全战略报告。① 该报告实际上是在2002年美国国家安全战略报告的基础上，继续深化相关主题，并整合了这几年来美国在反恐战略方面的理念与思路。与以往美国国家安全战略报告相比，有两个方面的主题比较突出：一是极端强调“自由、民主、人权”等意识形态和价值理念；二是继续突出强调美国的领导地位和“以我为主、先发制人”的战略。
在这个报告中，小布什总统非常高调地宣扬自由民主战略的重要性，把传播“自由、民主”作为美国外交政策的重要基石。他在报告的前言部分就提到，“那些在历史曾经激励过我们的理念：自由、民主和人的尊严，现在依然继续在鼓舞着全世界的每一个国家和每一个人”，[1] 并明确把“促进自由、民主，致力于去除暴政”作为2006年美国国家安全战略报告的第一个支柱。而且，报告的第一部分开宗明义第一句话就是：“美国政府的政策是——支持全世界范围的民主运动，致力于向不同的国家和文化推广民主的机制，并最终在全世界终结各种暴政。”[2] 此外，报告中还多处以较大篇幅地提到“自由、民主”等概念。这种情况在以往的美国国家安全战略报告中比较少见。
小布什政府为何如此重视“自由、民主、人权”等“相对务虚”的意识形态和价值观念呢？这点也可从该战略报告中找到答案。在报告多个地方，小布什政府均表示尊重“自由”和“民主”能够增进美国的利益，有利于保持世界和平。例如，报告第一部分写道：“美国尊重自由，因为这反映了我们的价值观念，并能增进我们的利益。”“民主国家是国际社会中最负责任的成员，促进民主是一项最有效的长期举措，它有助于增强国际社会稳定，有助于减少地区冲突，有助于反对恐怖主义和支持恐怖的极端主义，有助于扩展和平和繁荣的事业”。[2] 报告前言部分也写道：“要想保持我们国家和平的最好办法，就是扩展全世界的自由。因为自由政府对其人民负责，值得人民信赖，能够有效地管辖他们的国土，追求有效的经济和政治政策以造福于他们的国民。自由政府不会压迫他们的人民，也不会攻击其他自由的国家。国际和平稳定大多建立在自由的基础之上。”[1] 而“美国本土的自由事业能否成功，日益依赖于别的国家和地区的自由事业能否成功”。[2] 所以，小布什政府相信，“世界朝着自由的方向每迈进一步，都使我们的国家更加安全，因此我们将大胆地从事自由的事业。当自由高歌猛进的时候，美国总是比较安全的，美国是支持自由与繁荣的一支伟大力量。”[3] (P.5)
正是因为“自由”与“民主”对美国如此重要，所以美国要不遗余力推行它。白宫在该报告中写到：“为了保护我们的国家和我们所珍视的荣誉，美国致力于推动全球的自由事业，通过领导国际社会终结暴政、促进‘有效民主’。我们将全方位运用政治、经济、外交和其他手段，来推动这个伟大的事业。”[4]“全球化使我们面临许多严峻的挑战，而那些实行‘有效民主’的国家，要比那些专制国家和欠治理的国家，能够更好地应对这些挑战。”[5] 在这里，小布什政府第一次提到了“有效民主”(effective democracy)这个新概念，这可能是美国“自由民主战略”的新变种。与以前美国政府所提的相对比较笼统、含糊的“民主”概念相比，这次战略报告中所提的“有效民主”概念相对比较具体、明确。
何谓“有效民主”呢？这可从战略报告的第二部分找到答案。概括起来，主要有5个方面的含义：1.尊重基本人权，包括宗教自由、信仰自由、言论自由、集会自由、结社自由和出版自由；2.对其国民负责，服从国民意志，尤其是当国民投票选择改变他们的政府时；3.行使有效主权，保持本国秩序，保证司法系统的独立和公正，惩罚犯罪，尊重法治，杜绝腐败；4.限制政府权力，保护公民社会(civil society)机制，这个机制包括家庭、宗教团体、志愿团体、私人财产、独立企业、市场经济等；5.选举是自由社会最重要的标志，在促进有效民主进程中扮演着重要角色，但是，仅仅有选举是不够的，除了选举之外还需要其他相关的价值观念、权利、机制的支撑，以保证“最终的自由”。
笔者认为，所谓的“有效民主”概念，实际上是为了弥补美国在全世界推行民主战略过程中出现的种种缺失和美国难以接受的“民主现象”，而做出的某种“自我修正”。例如，今年初，巴勒斯坦地区激进的伊斯兰抵抗组织哈马斯通过民主选举的形式上台后，就使美国处于进退两难的尴尬境地。如果美国真的尊重民主选举，就得承认哈马斯的合法地位，但显然美国不可能做到这一点，因为哈马斯的政治目标与美国的中东政策背道而驰。
除了强调“自由、民主”外，该报告还强调了对“人权”问题的特别关注。表示要在白宫高规格地接待那些“被压迫国家的民主斗士”，运用外交手段支持各种选举和公民社会活动，制裁那些“压迫民众的政府”。
这个报告继续强调了2002年美国国家安全战略报告中就提到的“美国领导作用”和“以我为主、先发制人”战略。
该报告的前言部分就明确指出，本报告的第二个支柱就是通过“领导一个日益壮大的民主社会来应对当今世界严峻的挑战”。[1] 而且，在报告主体部分所阐述的9个方面问题中，基本上都贯穿着“美国领导世界”的意识。例如，“我们面对的许多问题——从流行性传染病，到大规模杀伤性武器扩散，到恐怖主义，到非法移民问题，再到自然灾害——都是超越国界的。要解决这些问题，虽离不开多边的有效合作，但是，历史已经证明只有当我们有所作为时，其他国家才会有所作为，所以美国将会继续承担起领导的使命。”[2]“我们选择主动领导，而不是自我孤立，我们选择自由贸易和开放市场，而不是保护主义，我们选择立即应对挑战，而不是推诿给我们的下一代，我们要积极御敌于国门之外，而不是消极等待敌人扣关上门。我们选择积极地塑造这个世界，而不仅仅消极地被这个世界所左右。”[6] 又如，“我们长期的发展战略应包括鼓励其他国家政府做明智的选择，对于表现好的国家政府，我们给予鼓励和支持。”[7] 关于俄罗斯，报告写道：“近来的事实很遗憾地表明俄罗斯与民主自由的机制越来越远，我们要努力劝说俄罗斯政府在民主自由的道路上努力向前，而不是向后。”[8] 关于中国，报告写道：中国“必须作一个负责任的利害相关者(stakeholder)，勇于承担责任”，就像保证经济自由一样保证政治自由，美国的战略是“鼓励中国选择一个正确的战略方向，而不是走错误的道路。”[8] 上面这些表述都说明了美国对其“领导地位”和“领导作用”的执着。
至于“先发制人”战略，虽然它从一开始就备受争议，尤其是没能在伊拉克找到传说中的大规模杀伤性武器(WMD)之后，该战略的合法性和合理性更受到强烈的批评和指责，因为“先发制人”战略，及其连带的所谓“预防性战争”，都是建立在对敌人潜在威胁能力有非常充分、可信的情报支持基础上，然而伊拉克战争中，美国情报部门的无能已使得这个假设基础不复存在，因此“先发制人”战略也本应休矣，但是，小布什政府依然坚定地重申其有效性。在报告中，小布什强调2002年的“先发制人”战略依然适用，并将它定位为美国要长期坚持的策略。报告明确指出：“出于自卫原则，如果需要，我们不排除在恐怖袭击发生之前率先使用武力。这是由于携带大规模杀伤性武器的恐怖袭击潜藏着巨大的破坏力，我们不能愚蠢地消极等待恐怖袭击的到来。”[9]
笔者认为，小布什政府之所以如此强调美国的领导作用和“先发制人”的战略，是在为其伊拉克战争寻找某种合法性和合理性依据。始于2003年3月的美国对伊拉克战争的战略依据主要就是2002年美国国家安全战略报告，目前这场战争打到这个地步，小布什政府已经骑虎难下，只能勉力支撑，所以急需一个重要文件来重申其立场，为其伊拉克政策输血打气，稳定军心。
除了上述两个最重要的主题之外，这份49页的文件还强调了其他一些战略目标，同时意识到实现这些战略目标的难度，所以在报告中也多处声明该战略采用的方法是“理想主义的目标，现实主义的措施”。例如，由于伊拉克战争受到欧洲盟友的强烈批评，在此报告中小布什政府有所收敛，为了弥补小布什第一任期中的“不管不顾”(go-it-alone)风格对盟友的不良影响，白宫开始强调所谓的“转型外交”，开始强调与盟友的合作。又如，报告列举了7个所谓的“专制国家”：北朝鲜、伊朗、叙利亚、古巴、贝鲁特、缅甸、津巴布韦，但由于北朝鲜和伊朗都涉及到敏感的核武器问题，所以报告中的提法有别于其他几个国家。在伊朗问题上，报告强调要和欧洲盟友一起迫使德黑兰放弃制造核武器的想法，而在北朝鲜问题上，报告的语气更加收敛，因为毕竟北朝鲜已经宣布拥有核武器，而且美国情报部门也相信这一点，所以，报告回避了敏感的“失败的、独裁、不民主、支持恐怖主义”等字眼，却饶有趣味地强调了北朝鲜是个“失信的、制假钞、贩卖毒品”的流氓国家。另外，在反恐问题上，该报告强调除了使用武力以外，还必须强调意识形态的力量，要反击伊斯兰极端势力的反美宣传，而且“从长期来看，要赢得反恐战争就意味着要赢得意识形态观念的胜利，要让恐怖分子彻底消除滥杀无辜的观念。”[6] 通过以上对《2006年美国国家安全战略报告》的分析解读，笔者认为，小布什政府的未来外交政策将呈现以下2个走向：
(一)美国对伊拉克政策不会发生太大变化，伊拉克战争短期内不会仓促结束。
尽管目前美国国内反伊战呼声很高，据民调数据显示，约有46％的美国民众不支持小布什政府现行的伊拉克政策。[10] (P.A14)在野的民主党也多方发难，有的议员指责“伊拉克战争是小布什的战争”，[11] (P.A6)要求小布什政府尽快从伊拉克撤军；有的议员甚至要求对小布什现行的政策提起“国会斥责”动议。[12] (P.A1)但是，反对派力量还是相对比较分散，加之民主党内部也不统一，无法在国会形成对小布什的真正钳制局面。相反，小布什的反恐战略与伊拉克政策一直比较稳定，根据1986年美国法律规定，美国总统可根据国家安全形势的变化，每年修订其国家安全战略报告，但这次颁布的这个战略报告却相隔4年之久，是在2002年美国国家安全战略报告基础上扩展深化而来的。可见，小布什政府对美国国家安全形势的判断保持了相当的稳定性与连续性，或者说，9·11事件之后，小布什政府的国家安全战略保持了相当的稳定性。这种政策的稳定性容易给人以信心，使人觉得小布什“成竹在胸”，尽管目前有越来越多的美国人认为小布什并没有成熟的计划，但小布什作为在职总统，拥有强大的政治优势和资源，他可以通过多种手段(包括发布国家安全战略报告等方式)，全力维护他的伊拉克政策。所以，在可预见的一段时期内，美国对伊拉克政策不会发生戏剧性变化，美军也不会在短期内从伊拉克撤离。近来，小布什甚至表示“是否完全从伊拉克撤军，要由他的继任者去决定”，[12] 也就是说美国的伊拉克政策可能要延续到2008年以后。
(二)意识形态因素将会在小布什政府未来外交政策中扮演重要角色。
在当前美国一超独霸的超强地位前提下，美国外交哲学中固有的“天赋使命”意识，找到了合适的发作温床，小布什将会继续充分利用反恐这个大背景，高举意识形态大旗，在美国外交中强调意识形态与价值观念，美国外交中的理想主义成分会有所加强。
注释：
①美国国家安全战略报告是冷战时期的产物，当时为了协调美国政府各个部门，尤其是军事、外交、情报等部门的行动，由白宫牵头研定并发布。美国国家战略报告虽不是美国国会的正式立法文件，本身并不具备正式的法律效力，但作为政府行政当局的重要文件却对美国政府行政部门制定军事、外交等政策具有重要指导意义，是美国政府军事、外交领域政府官员的重要的政策指南。
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