中国民族区域自治制度形成三阶段探索——为内蒙古自治区成立五十周年而作，本文主要内容关键词为：内蒙古自治区论文,中国论文,而作论文,阶段论文,五十周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族区域自治，是中国共产党解决我国民族问题的基本政策，是国家在少数民族聚居地区实行的基本政治制度。1997年5月1日是内蒙古自治区成立暨中国民族区域自治制度建立五十周年。回顾中国民族区域自治政策、制度形成的艰辛历程，探索其规律，对于在社会主义市场经济体制下，坚持和完善民族区域自治制度，无疑有所补益。党在民族革命阶段民族问题方面的文献表明中国民族自治政策、制度形成，大体分为三个阶段。
第一阶段，土地革命时期。
在这个时期，党对少数民族的基本方针是承认各少数民族自决权。民族区域自治作为民族自决的一种政治形式，亦可称为民族自决原则下的民族区域自治。
少数民族实行区域自治，党中央何时在何文献中最早提出来的？有人说是于1922年在党的“二大”文献中提出来的；也有人说是1938年10月毛泽东在中共六届六中全会的报告中提出来的。我国民族区域自治是有特定内涵的，它是在统一的（单一制的）国家内民族地方自治，亦称“自治地方制”。在党的“二大”宣言中讲的自治，不是民族区域自治，而是“联邦自治”。请看引文：
“促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国”。
“（四）蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；
（五）用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。〔1〕
这两段引文都表明，“二大”宣言是设想成立蒙古、西藏、回疆民主自治邦，并作为联邦成员，加入中华联邦共和国，这是明显的“联邦自治”。因此，这里讲的“实行自治”，与民族区域自治的性质是完全不同的。
毛泽东于1938年在中共六届六中全会上的报告阐明了党的民族区域自治政策，但不是最早提出民族区域自治问题。据笔者查到的党的历史文献，1930年5月， 中国共产党中央提出的《中华苏维埃共和国根本法（宪法）大纲草案》写道：“苏维埃国家根本法最大原则之四，就是彻底承认并且实行民族自决，一直到承认各小民族有分立国家的权利。蒙古、回回、苗黎、高丽人等凡是居住在中国地域的这些弱小民族，他们可以完全自由决定加入或脱离中国苏维埃联邦，可以完全自愿的决定建立自己的自治区域。”〔2〕这里提出了民族区域自治问题。1931 年11月7日， 中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》对上述引文修改如下：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡居住中国境内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”〔3〕根据宪法大纲的这项规定， 本次大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》作出更为具体的规定：“中华苏维埃共和国绝对地无条件地承认这些少数民族自决权。这就是说：蒙古、西藏、新疆、云南、贵州等一定区域内，居住的人民有某种非汉族而人口占大多数的民族，都由当地这种民族的劳动群众自己去决定：他们是否愿意和中华苏维埃共和国分离而另外单独成立自己的国家，还是愿意加入苏维埃联邦或者在中华苏维埃共和国之内成立自治区。”〔4〕上述三段引文表明：第一，承认少数民族自决权，一直承认到他们有分立国家的权利，这是土地革命时期党和苏维埃共和国对少数民族的基本方针。1935年8 月5日， 《中共中央关于一四方面军会合后的政治形势与任务的决议》明确指出：“中国共产党与中国苏维埃政府在少数民族中的基本方针，是无条件的承认他们有自决权，即在政治上随意脱离压迫民族即汉族而独立的自由权。”〔5〕第二，承认少数民族自决权， 是承认少数民族劳动群众的自决权；“承认少数民族自决权，是反对一切对少数民族的压迫，而主张他们彻底解放。”〔6〕可见，少数民族自决权， 具有鲜明的阶级性和革命性。党和苏维埃政府支持革命的民族运动，而反对反动的民族运动。红军长征到达四川藏族地区，曾经帮助藏族人民建立具有独立性质的革命政权，1935年11月18日在绥靖城（今金川县城）成立了“格勒得沙共和国”（“格勒得沙”、“嘉绒”，藏语，意为藏族人民），1936年5月5日在甘孜县城成立了“波巴人民共和国”（“波巴”，通常译为“博巴”。藏语中“博”是藏族自称，“巴”是人的意思；“博巴”，意为藏族人民）。在积极支持革命的民族运动，联合其共同对敌的同时，坚决反对帝国主义所支持的一切反动的民族运动。1935 年12月27日， 中共中央关于目前形势和党的策略路线决议案就明确指出：“实行民族自决联合本国内各少数民族一致抗日，反对日本卵翼下的反动民族运动。”〔7〕我们党和苏维埃政府坚决反对日本帝国主义操纵的殖民傀儡政权——伪满洲国和伪蒙疆政府，坚决反对日本帝国主义在我国西北建立“回回国”的图谋。第三，承认少数民族自决权，既包括承认他们的民族分立权，也包括他们的民族联合权。1930年5月， 《中国苏维埃的十大政纲》就指出：“根据民族自决的原则，一切少数民族有完全分立与自由联合之权。”〔8〕所谓联合权， 就是各少数民族人民与汉族人民为着共同的民族解放利益，在中国共产党的领导下，在民族平等的基础上联合起来，反对共同的敌人的权利。第四，按照民族自决的原则，各少数民族可以分立；可以加入中华苏维埃联邦，即实行“二大”提出的联邦自治；可以在中华苏维埃共和国境内实行民族区域自治。
综上所述，得出一个结论，即在土地革命时期党对少数民族的基本方针，是承认他们的民族自决权，并根据民族自决的原则，可以在中华苏维埃共和国内实行民族区域自治，并且在解放区进行建立民族区域自治政权的尝试。
红一方面军长征到达陕北与红十五军团会合并东征山西胜利回师后，为扩大红军力量，发展抗日根据地，迎接红二、四方面军北上，红一、十五军团发动了向宁夏、甘肃进军的西征。争取回族人民是发展西北抗日根据地的一个必要条件，也是红军的一项历史任务。1936年5 月25日，中华苏维埃共和国中央政府发表了对回族宣言，宣布：“在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民的自治政府。 ”〔9〕6月，西征军解放了宁夏的盐池、豫旺、 固原三县的大部和海原县的东部，红十五军团成立回民工作委员会，发动回民群众，组织回民解放协会，建立回族基层政权；6月中旬，成立回民独立师， 为成立豫海县回民自治政府积极创造条件。8月， 中央根据对回族宣言的精神，决定成立豫海县回民自治政府，并成立了豫海县回民自治政府筹备委员会。筹委会经过两个多月的紧张工作，各项筹备事宜就绪。1936年10月20日，在宁夏同心县城清真寺举行成立豫海县回民自治政府代表大会，宣告“陕甘宁省豫海县回民自治政府”成立。这是历史上回族人民当家作主、管理本民族内部事务的第一个自治政权，也是我国历史上第一个少数民族的自治政权，还是党在中华大地上创立民族区域自治制度第一次有益的尝试，在我国民族区域自治史上具有重要意义。
第二阶段，抗日战争时期。
在这个时期，党对少数民族的原则是民族自决和民族自治。1937年8月15日， 《中国共产党抗日救国十大纲领》提出：“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决民族自治的原则下，共同抗日。” 〔10〕抗日战争全面爆发后，中日矛盾成为我国社会的主要矛盾，国内的阶级矛盾和民族矛盾下降为次要矛盾。但是，由于日本帝国主义挑拨离间和国民党奉行大汉族主义政策，国内民族矛盾仍然严重存在，并影响各民族团结抗日事业的发展。在这种情况下，党的民族革命纲领确定为：“坚决反对日本帝国主义，对外求中华民族的彻底解放，对内求各民族一律平等。”〔11〕党对少数民族采取的基本方针是团结抗日，即平等联合，共同抗日。为实现党的民族革命纲领和对少数民族的基本方针，《中国共产党抗日救国十大纲领》提出了民族自决和民族自治的原则。从民族自决原则下民族区域自治到民族自决和民族自治并提，这是探索民族区域自治进程中的一个转折点。经过八年抗战的实践和陕甘宁边区实行民族区域自治的实践，又将民族自治置于民族自决之前。1945年7月7日，《中共中央发表纪念抗战八周年口号》：“要求现在国民党政府改善对国内少数民族的待遇！给国内少数民族以自治权与自决权，加强反攻力量！”〔12〕
1937年“七七事变”之后，日本帝国主义假借扶持民族自决之名，行分割中国，吞并边疆民族地区之实。它既强占我国东北，建立伪满洲国，又驱驶铁蹄侵占内蒙古大部分地区，建立了伪蒙疆政府，进而打出“大回回国”的旗号，在回族中间进行挑拨分立活动，妄图把西北回族地区也变成其殖民地。内蒙古位于中日战争极其重要的战略地带，蒙古民族在抗战中处于非常重要的地位。日本帝国主义对西北回族地区虎视眈眈、垂涎欲滴，回族在抗战中亦处于很重要的地位。抗战时期，以彻底解放中华民族为己任的中国共产党，承认少数民族自决权，首先是揭露日本帝国主义的欺骗行径，争取和团结蒙回等少数民族共同抗日。“不承认民族自决权，就不能有平等的民族联合。”〔13〕“我们只有在承认各民族自决权的原则下平等的联合起来，才能成功的组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国（国代宣言）。”〔14〕第二，承认少数民族自决权，直到承认他们的分立权，是从各民族团结抗日、解放中华的大局出发的，从各民族人民共同的根本利益出发的。1941年4 月5 日民族问题研究会编的《回回民族问题》指出：“我们承认民族自决权，并不等于我们主张在任何情况下都要实行民族自决，并不妨碍我们去反对回族中可能发生的分裂投降活动。”“我们虽然承认民族自决，但是我们并不主张回回民族和其他民族实行自决，实行分立。”〔15〕这是纠正了“绝对地”、“无条件地”、“彻底”承认民族自决权的提法，提出了承认民族自决权是有条件的，即民族自决的要求是否有利各民族团结抗日、共求解放。第三，承认少数民族自决权，是表明中国共产党反对民族压迫的彻底性和解放各少数民族的坚定性，取得各少数民族信任，实现各民族团结抗日的主张。1939年1月， 陕甘宁边区政府主席林伯渠在《陕甘宁边区政府对边区第一届参政会的工作报告》中说：“我们对少数民族是以民族自决为原则，帮助他们提高政治觉悟及抗日救国的情绪和坚定其对抗战的信心，帮助他们组织抗日救国团体，帮助发展少数民族文化，尊重其宗教习惯，联合他们共同抗日。”〔16〕1941年1月15日中央机关报《解放》周报社论讲：“对于少数民族，则我们给予平等的待遇，尊重民族自决的原则，在目前则主要争取他们与汉族巩固团结共同抗日，反对大汉族主义对他们的岐视与压迫。”〔17〕
抗日战争时期，党中央极为重视少数民族工作和民族问题的研究工作。中共中央转移到陕北，即成立以争取蒙古族和回族为目标的定边工作委员会及其所属的蒙古工作委员会。1937年7月， 党中央决定成立少数民族工作委员会，将上述两个工作委员会改为其所属的回民工作部和蒙古工作部。1939年初，根据中央决定，成立中央西北工作委员会，主持西北地区陕甘宁边区以外的陕、甘、宁、青、新、蒙各省地下党的工作，特别是少数民族工作。1941年5 月后中央决定将西工委并于西北中央局，并设立了民族问题研究室，对少数民族，重点是对抗日战争和陕甘宁边区有直接影响的蒙古族、回族的历史、政治、经济、文化等情况进行调查研究，作出合乎实际的结论，为中央制定民族政策提供依据。通过调查研究。形成了平等自治的主张，即各民族团结抗日，少数民族实行区域自治，建立统一的国家。这种主张被中央所采纳，成为中国共产党解决国内民族问题的根本主张。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上《论新阶段》的报告中提出，为达到团结各民族为一体，共同对付日寇的目的，“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”〔18〕毛泽东这个著名的论断，阐明了党的民族平等自治的主张，即在统一国家内实行民族区域自治的主张，指出，回回民族、蒙古民族应与汉族有平等权利，有管理自己事务之权，与汉、藏、维吾尔、番国内各民族在平等原则之下共同抗日，并实现建立统一联合的新共和国。1944年3月12日， 周恩来在延安各界纪念孙中山逝世十九周年大会上《关于党政与团结问题》的演说指出：“我们对境内蒙回诸民族，完全平等对待，并承认其自治权，这就是实行‘中国境内各民族一律平等’（国代宣言）。〔19〕进一步表明，我国的民族区域自治是平等自治。
陕甘宁边区将党的民族区域自治主张制度化。1941年5月1日《陕甘宁边区实政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。”〔20〕根据这一规定，经过积极筹备，民主选举，在陕甘宁边区蒙古族、回族聚居的地区，成立蒙古族、回族的基层自治政府，建立蒙古族、回族的基层自治地方。1924年5月21日，陕甘宁边区政府批准三边地区定边、 盐池两县境内建立一个回民自治区。9月， 划定陇东地区曲子县三岔镇为回民自治区。以后，又在伊克昭盟建立了城川蒙民自治区，这是我们党在解放区又一次建立民族区域自治制度的尝试，积累了宝贵经验，对探索民族区域自治道路具有重要的实践意义。
第三阶段，解放战争时期。
在这个时期，将民族区域自治确定为党解决国内民族问题的基本方针、基本政策和国家在少数民族聚居地区的基本政治制度。
1945年10月23日，《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”〔21〕这个指示，是从抗日战争时期的民族自决和民族自治的原则过渡到解放战争时期的民族区域自治的基本方针和基本政策的转折点。
1945年11月26日，在张家口召开内蒙古各盟旗代表大会，选举了以乌兰夫为主席的内蒙古自治运动联合执行委员会及其常务委员会，宣告了内蒙古自治运动联合会成立。这是在中国共产党的领导下，代表内蒙古民族各阶层人民利益，具有统战性质的群众团体，又带有人民民主政权的职能，是发动群众开展自治运动，实现内蒙古民族彻底解放的组织者和领导者。内蒙古自治运动联合会成立后，面临的主要问题是将东蒙自治运动统一于党领导的平等自治即在统一国家内实行民族区域自治的轨道上来。4月3日，正式举行内蒙古自治运动联合会统一会议，通过了《内蒙古自治运动统一会议的决议》，确定了“内蒙古民族运动的方针是平等自治，不是独立自治，并且只有在中共领导帮助下才能得到解放”。规定内蒙古自治运动联合会为内蒙古自治运动统一领导机关，决定召开东蒙代表大会，解散东蒙自治政府，将东蒙自治运动统一到党领导的民族区域自治的道路上来，为内蒙古自治政府的建立奠定了基础。 1946年11月26日， 《中共中央关于考虑成立内蒙古自治政府的指示》根据内蒙古各族人民的统一自治的强烈愿望指出：“现在即可联合东蒙、西蒙成立——地方性的高度自治政府，发布施政纲领，但对蒙汉杂居地区仍容纳汉人合作，并避免采取独立国形式。”〔22〕1947年3月23 日，《中共中央关于内蒙古自治问题的指示》表示，原则上同意在内蒙古人民代表会议上产生内蒙统一的自治政府，并指出：“在大会宣言中应确定内蒙自治政府非独立政府，它承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分。”〔23〕4月23日， 在兴安盟王爷庙（即乌兰浩特）举行内蒙古人民会议，5月1日宣告内蒙古自治政府成立。《内蒙古人民会议宣言》体现了中共中央关于内蒙古民族在统一国家内实行区域自治的一系列指示精神，申明：“内蒙古自治政府是内蒙古民族各阶层联合内蒙古区域内各民族实行高度区域性自治的地方民主联合政府，并非独立自治政府。它以内蒙古现有各盟旗为自治区域，是中华民国的组成部分。……内蒙古人民坚决拥护中国真正的民主联合政府，中国民主联合政府成立，内蒙古自治政府即包括为其一部分。”〔24〕这里讲的“实行高度区域性自治”是对国民党的中华民国政府而言的，是在当时的历史条件下提出来的。内蒙古自治区是在中国共产党的正确领导下，各有关中央局、分局组建并领导内蒙古自治运动联合会，团结蒙古民族人民和区内各族人民，坚决贯彻党对内蒙古民族实行区域自治的基本方针，战胜了“内蒙古独立”的分裂活动，纠正了“独立自治”的错误倾向，在统一国家内成功地建立的第一个省级民族自治地方。乌兰夫说：“内蒙古自治区的建成，标志着党关于执行民族区域自治的政策胜利地经受了实践的检验而进入了成熟阶段。”〔25〕
1947年10月10日，发布了《中国人民解放军宣言》，宣布了中国人民解放军也就是中国共产党的八项基本政策，其中第七项为基本民族政策，即“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。〔26〕这表明，党已宣布党对各少数民族的基本政策是民族区域自治。
把党的民族区域自治政策变成国家在各少数民族聚居地区的基本政治制度，需要通过国家立法。1949年9月， 中国人民政治协商会议筹备期间，毛泽东就中国是否实行联邦制的问题征求李维汉的意见。李维汉将中国国情和苏联国情作了深入的比较研究，认为两国民族结构和民族分布不同，两国革命进程中和革命胜利时的民族关系的形势不同，因此，联邦制不适宜中国国情，单一制国家内实行民族区域自治更有利于实现民族平等的原则。中央采纳了这个意见后，1949年9月7日，周恩来向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中，解释我们国家的名称叫中华人民共和国而不叫联邦，我们主张民族区域自治，民族政策以自治为目标。包括13个少数民族的33名代表和候补代表的662 名代表、候补代表和特邀人士一致同意中央的意见，建立统一的中华人民共和国，实行民族区域自治，并将民族区域自治载入起临时宪法作用的《共同纲领》中。《共同纲领》写道：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”〔27〕这样就将民族区域自治确定为解决我国民族问题的基本政治制度。
中国共产党登上中国的政治舞台后，在探索解决国内民族问题的道路的进程中，从土地革命时期的民族自决原则下的民族区域自治，经过抗日战争的民族自决和民族自治的原则，到解放战争时期将民族区域自治确定为解决国内民族问题的基本方针、基本政策和基本制度，这是使马克思列宁主义民族理论中国化的过程，即把马克思列宁主义关于多民族国家民族问题的基本原则和中国民族国情结合起来开辟了以民族区域自治为基本政策和基本制度的具有中国特色的解决民族问题的道路。在民族区域自治政策和制度形成的过程中，否定了建党初期提出的承认各少数民族自决权实行联邦制的主张，粉碎了旨在分裂祖国统一的“民族独立”活动，纠正了“独立自治”的错误倾向，作出了在统一国家内实行民族区域自治的决策。这是中国民族关系发展的必然趋势，是革命实践作出的历史抉择，完全适合中国国情。邓小平同志说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们这个制度比较好，适合中国的情况。”〔28〕在长期历史发展中形成的中华民族宜合不宜分，分则俱伤，合则两利。实践证明，民族区域自治是解决我国民族问题的唯一正确的基本政策和基本制度。在社会主义市场经济体制下，必须坚持和完善民族区域自治制度，我们不能放弃这种制度，也决不允许国内外敌对势力破坏这种制度。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕〔20〕〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕《民族问题文献汇编》（1921.7——1949.9），中共中央党校出版社1991年版，第17—18、123、166、167—170、306、169、334、119、367、553、749、564、730——731、917—918、618、673、595、729、678、964、1011、1000、1023、1083、1095、1118、1290页。
〔11〕《毛泽东选集》第2卷，新版第752页。
〔21〕参考《乌兰夫传》，内蒙古人民出版社1990年版，第362 —368页。
〔26〕《新时期民族工作文献选编》，中央文献出版社1990年版，第128页。
〔27〕《毛泽东选集》，第4卷，新版第1290页。
〔28〕《邓小平文选》第3卷，第257页。
标签：民族问题论文; 回族论文; 民族区域自治制度论文; 蒙古文化论文; 基层群众自治组织论文; 抗日战争论文; 国家统一论文; 苏维埃论文;