略论我国成片土地开发的多种模式，本文主要内容关键词为：成片论文,土地开发论文,多种论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
成片土地开发与宗地开发、项目开发相对应，具有开发土地面积大、资金投入量大、开发 周期长、存在外部性、涉及利益主体多等特点。成片土地开发模式是我国80年代以来对外开 放的产物，主要是伴随着各类开发区的设立和建设而形成的，目前已由东南沿海开放城市（ 地区）发展到全国各地。由于我国地域辽阔，各地区的自然资源、社会经济条件千差万别， 改革开放的先后顺序有所不同，各地区经济发展不平衡，地产市场发育程度也不一样，所以 各地区形成了不同的成片土地开发模式。
1999年6月～11月，笔者有机会对我国的一些开发区进行了实地考察，这些开发区包括：北 京经济技术开发区、天津经济技术开发区、浦东新区、苏州工业园、苏州新区、洋浦经济开 发区、温州新城等。在考察过程中以及之后的研究阶段，我们逐渐认识到，对我国多种多样 的成片土地开发模式进行总结归纳，分析不同模式的特点、优劣及其之间的差别，并探讨其 今后的发展趋势，不仅有利于提高成片土地开发利用效率以及社会资源的优化配置，而且对 今后小城镇的开发建设以及西部大开发中的土地开发、基础设施建设等，都具有重要的借鉴 意义。
二、成片土地开发的多种资金来源模式
1.外商独资模式。这种模式的典型案例是洋浦经济开发区。此外，天津经济技术开发区中 的马利克工业区、天津韩国工业园等也是采取这种模式。一般由当地政府与外商签定土地使 用权出让合同，外商获得一定年限（洋浦和天津均为70年）的土地使用权，并支付土地出让金 。外商负责土地开发和基础设施建设，政府成立管委会行使相应的行政管理职能。这种成片 土地开发模式，由于开发资金主要来自外方，中方只需提供土地使用权，所以缓解了开发初 期国内资金短缺的压力；经济风险主要由外方承担；并且可以充分发挥外方引进项目的招商 优势，有利于吸引外资。其缺点是：一般为生地出让，地价较低，如洋浦70年土地使用权出 让价格仅为2000元/亩；以外商为主导进行土地开发，政府宏观调控力度减弱，不易控制开 发商的投机动机和投机行为；政府与外资开发商以及区内投资商之间的协调也较困难，开发 的前期工作（如拆迁安置等）难度大，不易形成土地滚动开发机制。从我们对洋浦、天津开发 区等地的调查情况看，目前这一模式成功的案例较少。
2.中外合资合作模式。苏州工业园是这一模式的典型代表。此外，无锡新区的新加坡工业 园、深圳的赤湾工业区等，也都是这种模式。一般由中外双方成立股份有限公司，按照“利 益共享、风险共担、优势互补”的原则进行土地开发和基础设施建设。土地开发股份有限公 司中一般外方占较大股份，如苏州工业园，中方占股35%，新方占股65%。这一模式具有外商 独资开发的优点，即引进外资进行土地开发、基础设施建设，也有利于开发区招商引资，缓 解 国内资金压力；同时避免了外商独资开发模式下政府调控不力等缺陷；此外，由于是中外双 方合作开发，因此更加有利于引进国外先进的管理经验。调查结果表明，虽然双方在开发初 期往往会产生一些摩擦，但是总的来说，这种模式是成功的，像苏州工业园和无锡新区的新 加坡工业园等，都能作到“双赢”。
3.中方企业独资模式。温州新城、天津开发区中的中信工业区、宁波大榭开发区、深圳华 侨城以及最早的深圳蛇口工业区等都是这种模式。一般国家只给政策不给资金，由境外中资 企业（如蛇口工业区和深圳华侨城，分别由香港招商局和香港中旅集团有限公司出资）或境内 中资企业（如温州新城，由温州新城股份有限公司出资）进行土地开发和基础设施建设。其优 点在于：熟地出让价格高，国家效益好；并且易于引进项目，招商方便。缺点是：先期中方 企业资金投入量大，风险高；政府与企业之间的协调也较困难。这种模式一般适用于具有明 显的地理优势或其他优势的中小面积区域，如市场化条件好，民营经济极为发达的温州地区 。
4.政府出资模式。浦东新区、北京经济技术开发区、烟台经济开发区、上海的闵行、虹桥 开发区等都是这种模式。这种模式不论是由政府机构进行还是由政府委托开发公司进行土地 开发，实际上都是政府投资，其资金来源一般为国家财政拨款、银行贷款和专项基金（如土 地开发基金）等三种形式。其特点是由政府先期投入一定的开发建设资金（如北京开发区由北 京市政府先期投入1亿元），或以土地作价入股（如上海浦东新区实行的土地出让“空转”方 式）。这一模式在各开发区成片土地开发建设的早期普遍存在，弥补了开发初期资金不足同 时 也不易吸引社会资金进行成片土地开发的缺陷。其缺点是靠由政府出面进行融资和获得国家 财政的支持，既不现实也不长久，对扩大开发规模、实行土地滚动开发都极为不利。
三、成片土地开发的多种开发组织模式
1.政企合一模式。这种模式在成片土地开发初期非常普遍，如北京经济技术开发区、天津 开发区、宁波大榭开发区等早期都采取这种模式。其特点是：管委会与投资总公司（或土地 开发公司）是两块牌子、一套班子。由投资总公司负责成片土地开发和基础设施建设，招商 洽谈，以及土地转让等，土地收入（包括出让收入和转让收入）也由总公司代收。这一模式在 开发区建设初期起到了一定的推动作用，但是，随着开发区的进一步发展，其弊端逐渐显露 出来：政企职能划分不清，政府干预企业经营，成片土地开发过于依赖于行政手段，开发公 司缺乏活力；成片土地开发的投资主体不明确，并造成土地收益分配管理不完善；开发企业 财务核算不规范，影响其对外融资（如向银行贷款等），不利于土地开发公司长期发展，成片 土地开发效率低下。目前，大多数开发区都在进行“政企分开”的改革，如天津开发区从19 96 年开始，总公司仅负责土地开发和基础设施建设，不再代表政府与企业签订转让协议，土地 转让收入也不再上缴总公司，而由开发区企业直接上缴开发区财政局纳入预算管理。
2.政企分开模式。目前大多数开发区的成片土地开发都采取这种模式，如苏州工业园、无 锡新区的新加坡工业园区、洋浦经济开发区、温州新城、浦东外高桥保税区、广州开发区、 南通开发区、福州马尾开发区、烟台经济开发区等。其特点是管委会作为地方派出机构行使 行政管理职能，土地开发公司（包括总公司和各专业公司）作为独立法人负责土地开发和基础 设施建设。这种模式充分体现了“小政府、大企业”的原则，政企关系较明确，有利于实行 集中高效的行政管理，同时也有利于开发公司摆脱社会负担，集中进行开发建设，提高成片 土地开发效率。这种模式的主要问题在于，如果管委会的权限没有完全到位（目前很多开发 区正是如此），则必然影响管理效率。如浦东外高桥保税区，由于管委会没有独立的财政权 ，因此区内各种社会性支出仍然摊派到开发公司甚至区内中外投资企业头上。又如温州新城 ，由于作为市政府一级派出机构的管委会，实际上并没有放权到位，仅仅起了一个市政府各 部 门和新城之间“中转站”的作用，所有问题的协调、解决都还要到市政府相应部门去办理， 因此反而降低了行政效率，在很大程度上阻碍了新城的成片土地开发。
3.公司自治模式。上海漕河泾高新技术开发区、上海闵行、虹桥开发区、浦东的金桥、王 桥开发区以及陆家嘴金融贸易区等，都是这一模式。这种模式的特点是：不设管委会，由开 发公司负责区内成片土地开发、基础设施建设以及招商项目引进，并承担部分协调职能；开 发企业有权转让土地并获取转让收益；开发公司实质是经济实体，对开发区中外投资企业没 有行政管理权；行政管理职能由上一级政府有关部门、相关部门或者多个部门行使，前者如 浦东新区的金桥和王桥两个开发区，由浦东新区管委会进行宏观的间接管理，上海的闵行、 虹桥开发区，由上海市专门管理外资的外国投资事务工作委员会来管理；后者如浦东新区的 陆家嘴金融贸易区，由于与原有社区交融不可分，从而在开发区管理上既有浦东管委会管理 ， 又有当地街道社区管理。
这种模式有利于政企分开，减少行政干预，为成片土地开发创造一个宽松的投资环境。其 弊端在于：成片土地开发仅依靠商业性手段，不仅没有权威性，而且大大增加了开发成本（ 例如由于被拆迁户索取高额安置费等从而加大了拆迁难度）；如果是相关部门管理或多头管 理，则易造成管理分散降低行政效率，如闵行、虹桥开发区由外资委管理，外资委还要负责 区外的外资事务，势必影响区内的行政管理；此外，随着成片土地开发逐渐由单一的土地开 发向多功能的城市建设和社区建设发展，则需要综合性的行政管理和社区管理部门，原有的 分散管理显然不能满足其要求。
四、主要结论
我国多种多样的成片土地开发模式，是适应改革开放的不同阶段，适应各地区的不同条件 形成的。按照开发资金来源和性质，可以分为外商独资模式、中外合资合作模式、中方企业 独资模式及政府出资模式；按照不同的开发组织形式，则可分为政企合一模式、政企分开模 式及公司自治模式。通过上述分析，我们可以得出以下几点主要结论：
1.成片土地开发的资金来源模式和开发组织模式之间是互相联系的。例如，外商独资模式 和中外合资模式，同时也是政企分开模式；政府出资模式，同时也是政企不分模式。不论采 取哪种模式，提高成片土地开发效率的关 键都在于：严格界定政府行为和企业行为，明确政企关系，并且明确各自的出资范围以及收 益分配关系。一句话概括之，就是产权明晰。
2.从资金来源角度看，外商独资模式目前尚缺少成功的案例。调查结果表明，这种模式不 利于提高资金的使用效益。可能的一个原因是，土地投资、房地产开发区域性强，由外商（ 特别是一家公司）主导开发，不确定因素多而风险大。从发展趋势看，成片土地开发应该走 投资多元化的道路。
3.从开发组织形式看，政企合一模式在成片土地开发初期具有一定的历史意义，但是目前 已不适应市场的要求，正在向其他模式转变。从国际趋势看，成片土地开发和基础设施建设 越来越倾向于政企分开，而更多地由企业主导进行，政府逐步退出微观操作层面，更加注重 加强其宏观调控和管理、服务职能。