天然气产业市场开放及约束条件——来自巴西的启示，本文主要内容关键词为：巴西论文,天然气论文,启示论文,条件论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
天然气市场开放问题的提出和资源价格改革问题密切相关。资源价格改革问题的讨论起始于以低价为特征的扭曲的资源价格。以天然气资源为例，2004年中石油、中石化的天然气平均出厂价格为592元／吨（不含增值税），与日本、韩国、欧盟进口LNG（液化天然气）到岸价相比，分别为它们的41.7%、40%和45.2%①。扭曲的资源价格体系会造成诸多危害。谢志华教授总结了低价资源的“七种恶果”；张卓元认为“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放型经济增长方式难以根本转变，一个重要原因在于长期以来我国资源产品价格受政府管制，明显偏低，鼓励了人们的滥用、浪费行为。鉴于此，众多学者一致指出，资源价格改革的最终目标是建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。[1]石油炼制和零售环节还有一些其他资本的参与，而天然气从上游勘探、开采到输送，几乎被三巨头全部垄断。因此，放松政府规制，实现市场开放，成为建立反映天燃气市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制中最为核心的一个问题。
从文献搜索看，国内目前对天然气资源、天然气产业研究不足，且大部分研究都沿袭了计划经济色彩，只就价格谈价格问题。学者马松平(2000)指出，国内对天然气价格与分配的研究，基本上都是从三个角度出发：一是以完全竞争理论为依据，简单导出天然气应该或者很快实行市场定价的合理性；二是站在企业立场，从成本加合理利润的角度，论述价格的不合理；三是从劣等气田等因素出发，简单地得出按边际成本定价或者是按平均成本定价原则。然而，如何从市场结构和要素的特征角度出发，通过研究天然气市场的特殊性，实事求是分析天然气价格管理体制和机制，则往往被人们所忽视。事实上，建立开放市场的关键，正是目前我们国内研究所忽视的东西——天然气市场表现出的特殊市场结构和要素。[2]遗憾的是，这种观点至今未得到充分重视。既然天然气市场化改革已经成为迫切需要解决的问题摆在我们面前，就必须通过对该行业特殊市场结构的把握去认识如何让竞争机制发挥作用，如何放开市场引入竞争，在实现这种转变时受到的制约因素有哪些？本文尝试通过对巴西改革的案例分析对这些问题做出理性回答，以改革的转变进程为研究对象，挖掘天然气行业开放及约束条件的一般规律。
二、巴西天然气市场开放过程的一般性和特殊性
1997年，巴西开始了开放本国天然气市场的改革进程，目标是实现从原有僵硬的传统组织结构到竞争性市场模式的转变。为了能够透视制约这一转变过程背后所隐藏的因素，需要对发达国家天然气部门变革的逻辑及遵循的基本模式进行总结，并以此为参照，在对巴西改革背景、进程的描述中归纳其改革的一般性，重点挖掘掣肘改革的特殊因素。
（一）天然气市场开放的逻辑及遵循的基本模式
天然气行业包括生产、运输、配送、消费环节，由于气田和消费区域空间距离有可能较远，因此，天然气从气田开采并经过净化后，需要经过长途高压管道送达到各城市门站，再由当地配送商通过低压管道将天然气输送到各消费者手中。在这一过程中，运输和配送环节由于依赖沉没成本巨大的管道设备而被认定为具有自然垄断性质。在天然气行业的传统结构中，有一个重要特征，即管道运输商并不是运输归生产者或消费者所有的气体。也就是说，管道运输服务和商品贸易活动是捆绑在一起的，提供高压运输服务的运输商同时也是天然气的批发商，提供低压配送服务的运输商同时也是天然气的零售商。
由于管道运输是天然气陆地运输的唯一方式，批发商和零售商依靠对管道的控制权形成强大的垄断势力，可以轻而易举的排斥竞争对手。这种僵硬的组织结构，加上各种价格规制，带来了严重短缺和垄断高价。②
基于天然气行业传统结构所带来的弊端，20世纪80年代到90年代，美国、英国、澳大利亚等许多国家本着在可竞争环节引入竞争，在自然垄断环节进行规制的原则，开放本国天然气市场，重构本国基础设施产业，以期提高产业效率。
标准的改革模式提出，在天然气生产和消费环节放松规制，引入竞争。运输和分配环节就目前的网络特征而言，属于自然垄断活动，适合采用规制手段。但是，和管道运输捆绑在一起的销售服务并不具备自然垄断性质，因此，至少要求天然气长途运输环节实现运输活动和销售活动分离，确立无歧视地公开进入管道原则(TPA)③，支付的管道运输费率受到政府监管。在这种开放的市场结构中，大型工业用户、发电商以及地方配送商可以直接和生产商或者独立批发商进行贸易，多个生产商和批发商的出现增强了购买者的选择空间，建立起竞争性的批发市场。
当建立起竞争格局时，政府便取消对价格的管制，取而代之的是由市场供求力量决定天然气价格。
天然气的需求可以分为长期稳定的需求和可间断需求两种。在开放的天然气市场中，这两类需求可以得到有效满足。其中，前者通过生产者和购买者间签订的长期交易合同（通常一年以上）实现，后者是一种临时性的需求（往往几个月或者几天），主要通过管道库存和储气库形成的现货市场得到满足。所有这些交易都是通过市场中心完成的。
有效率的中心市场要具备两个重要特征，第一，可以吸引买卖双方能有效参与到市场的各种活动中，防止1个买方或卖方拥有过多的市场权力。第二，能有1个中心管理者，起到联系安排买卖双方的作用。1个或几个管道公司可以起到这样的作用，通过电子信息和电子控制系统来安排交易。核心市场发挥的作用，主要表现在以下方面：第一，可以降低交易成本；第二，通过强制管道公司与同一市场中心的其他供应商展开竞争，以此削弱管道公司对市场的控制；第三，增加买卖双方选择的灵活性，提高了对核心用户的供气可靠性。
（二）巴西天然气市场开放进程
巴西正在进行的制度变革可以分为两个阶段：第一阶段是总统卡多佐在位期间，即引入改革时期，第二阶段是总统卢拉在位期间，即改革的修正时期。
第一个和石油行业有关的巴西法案在1938年颁布，宣布在巴西境内发现的石油和气体资源属于联邦政府。这一法案创建了国家石油理事会，负责对烃类化合物的生产和勘探、石油和其衍生物的进口、出口以及分配进行规制。
1953年，2004/53法案创建了Petrobras石油公司，属于联邦政府所有，在国家石油行业处于绝对垄断地位。这一法律将垄断扩展到除了配送之外的烃类化合物的勘探、生产以及该行业的其他所有环节。后来，面对第一次石油冲击，巴西政府在1975年开始通过各种工具吸引包括国内外的私人资本建立风险合约从而增加国内石油勘探和生产，但是这一措施仍然受到2004/53法案的限制，这一尝试并没有成功。
1988年，新的制度赋予州政府供给当地天然气服务的责任，当时只有里约热内卢州和圣保罗州拥有当地配送公司，并且没有规制机构。Petrobras石油公司在这一背景下发挥了重要作用，除了在所有环节中充当垄断者之外（除了里约热内卢和圣保罗州的配送环节），该公司还负责制定利用和开采天然气的战略和政策。
在巴西天然气改革之前，Petrobras公司是唯一一家由宪法赋予其开采勘探石油、天然气和其他烃类化合物资源，从事原油海运、本国基本品生产以及原油、天然气及原油制品管道运输的公司。直到1995年，宪法修正案在国会通过，这一状况才开始改变。其中，宪法第9修正条款确立了联邦政府继续拥有石油工业的垄断权力，同时，联邦政府可以和州政府或者私人公司签约从事石油相关活动（删除了只能和Petrobras公司签约的限制）。宪法第5修正条款允许州政府将燃气配送环节的投资放开。这样，1997年的9478/97法令，即所谓的“石油法”获准实施。这一法令将天然气供应链条中的运输活动和其他活动分离，建立起石油和天然气行业新的市场结构。该法令创建了国家能源政策委员会(CNPE)，其职能是提出国家能源政策，组建国家石油机构(ANP)——这是一个连接煤炭和能源署的独立机构，其目的是规制、签约以及调控石油、天然气和生物燃料工业的内在经济活动。具体到天然气行业，ANP的规制活动涉及开采和生产部门以及城市门户燃气的输送，正如前面所提到的，对燃气的分配环节规制由州政府负责。
对于Petrobras公司，《石油法》界定联邦政府应该保持其股权控制，该公司和下面子公司可以和其他国内或者国际公司形成联盟，以扩大其经济活动和投资。法律同时要求Petrobras公司建立子公司负责建立和营运管道、海上终端设备、来运输烃类化合物和其产品。为了满足法律要求，Petrobras公司建立起一个全资子公司transpetro。
另外，法律第58条确立了基础设施的第三方准入制度(TPA)。这样，在付足够报酬的前提下，任何公司可以利用现存的和将要建立的管道以及海上终端设备。第三方进入需要在管道运营商和要求进入者之间协商，如果双方不能达成协议，ANP将介入并确定服务价格。总之，确立了在无规制干预下的，双方协商进入的原则。但是，由于Petrobras的市场势力，这一制度实施遇到很大困难④。
在巴西天然气行业发生重大变化的这一时期，玻利维亚至巴西的气体管道竣工。这一管线的建设实现了从邻国的进口，有助于巴西天然气市场的一体化进程。该管线的建立是南美能源整合战略的一个重要部分。
由此不难看出，在9478/97法案实施之前，Petrobras公司在天然气勘探、生产、运输、配送（两个州除外）所有环节处于绝对垄断地位。该法案所确定的市场开放的改革措施以及最终形成的行业状态，可以简单总结为以下几点：第一，确立通过拍卖方式确定最终勘探权利并签订让步合同以保证石油和天然气的勘探、开发、生产权利，从而吸引多方主体参与到油气上游领域。第二，在生产、运输、配送活动中，配送是唯一被私有化的环节，除此活动之外，Petrobras保持了绝对垄断地位。第三，实现管道运输活动和其他活动相分离，运输活动仍由占据行业主导地位的Petrobras公司下的全资子公司transpetro垄断经营。第四，确立了管道的公平进入条款。但由于主要运营商Petrobras充当垄断生产商、批发商、管道运营商的角色，该公司利用垄断力量排斥新主体进入管道等基础设施，从而新主体无法进入到批发市场成为独立批发商，批发市场仍然处于独家卖方垄断状态。第五，成立新的规制机构。
9478/97法案实施给巴西天然气市场带来了新的变化。最引人注目的是，上游勘探、开采领域的开放吸引了大量新的投资。这一点可以从市场开放以来油气储藏量的增长上反映出来：从1998年到2005年。已探明的石油储量增长了60%，到2006年底。达到大约118亿桶；而探明的天然气达到3063.95亿立方米，比1998年增长36%。这些数字充分说明引入竞争后的上游生产领域绩效得到显著提高。但发达国家的成功经验表明，要塑造竞争性天然气市场，批发市场的竞争最为重要，其次是生产领域竞争、零售市场竞争，[3]按照这一标准进行判断，9478/97法案指导下的巴西天然气改革显然是不成功的。
需要注意的是，随着联邦政府2003年发生的变化，天然气改革进程发生了偏离，改革并没有继续推进市场的开放，相反，却加强了煤炭和能源部门的计划职能，不仅在油气政策领域，而且扩展到整个能源部门。特别是能源研发公司EPE的成立，旨在从技术上支持煤炭和能源署实现计划决策[4]。
（三）巴西天然气市场开放的特殊性
从上述分析可以看出，巴西天然气部门改革遵循了发达国家改革的基本模式，改革采取的措施和步骤具有共性。但是与成功建立起竞争性的天然气市场的发达国家相比，巴西的改革没有实现引入竞争的初始目标。造成这种不同结果的原因，从客观方面分析，是由于各自的资源禀赋、需求状况、行业发展阶段有所不同，主观方面则源自改革制度设计中的缺陷。下面就这些特殊因素进行具体分析。
1、天然气需求与独特的气候特征。需求是推动行业发展的根本力量，可以将天然气的需求分为发电需求、工业需求以及居民需求。和发达国家相比，巴西天然气需求具有较为独特的特征，这与其特殊的气候条件密切联系。
巴西北部为圭亚那高原，东部为巴西高原。亚马逊河是世界第二长河，流域大部分在巴西境内。亚马逊平原为热带雨林气候，巴西高原大部分属热带草原气候，南部属亚热带森林气候，是公认的世界上水资源最为丰富的国家。这种禀赋条件决定了国家能源体系中依靠水力发电最为经济合理，用于发电用途的天然气需求数量并不大。由于水资源具有显著的季节特征，在水资源较为匮乏的时期，需要燃气发电厂开足马力满足用电需求，而水资源较为丰富时，这一需求便消失，这导致对发电对天然气的需求是波动的、间断的。
与发达国家天然气行业增长的巩固和发展是以天然气用于发电为背景不同，巴西天然气的最初增长和商业工业用途联系在一起。自1992年之后，由于天然气在出租车行业得到广泛应用，促使燃气车辆数量大增。通过在全国主要城市建立新的服务站和老站销售天然气，地区内的分散使用成为可能。汽车成为了拓展天然气配气网络的主要驱动因素之一。
在巴西，居民是天然气市场中相对较小的市场参与者，一个重要因素是巴西主要是热带气候，不存在供热需求。
综合上述巴西天然气的需求特征可以发现，该国热带、亚热带独特气候决定了燃气发电的不经济性，使其无法占据主导地位，导致对天然气的需求数量不大且不稳定。
2、输配气网络对市场开发的限制。正如上面提到的，巴西在油气勘探、开采上游领域的改革促进了油气储藏量和供应量的增长。但是，管道基础设施不健全限制了其流出和运输并没有得到相应的增长，最终导致气田开采过程中再注入（开采出的气体重新注入到气田中）和生产燃烧数量的上升。以Petrobras生产活动中再注入、燃烧和损失总和为例，2000年为13929千立方米／天，2001年为15488千立方米／天，2002年为15141千立方米／天，2003年为13473千立方米／天，2004年为13892千立方米／天，2005年为14963千立方米／天，2006年为13747千立方米／天⑤。
居民和商业用户对天然气消费只占较小的市场份额，一方面与巴西的热带和亚热带气候有关，另一方面，分配网络中的分支管道较少也是重要原因。事实上，只有在里约热内卢州和圣保罗州等大城市中存在重要的天然气居民和商业用户市场，而在本地天然气供应商私有化改革之前，只有这些地区拥有配气管道。由此可看出，除了消费率低这个因素外，安装燃气配送管道需要的巨大投资，也限制了天然气下游市场的发展。
管道网络作为天然气唯一陆上运输工具，当网络不健全时，沟通供给和需求的桥梁不通畅，生产方的浪费和重复劳动以及需求方不能得到满足，就成为不可避免的现象。
3、天然气市场开放制度设计下的垄断供方市场结构。从巴西天然气市场开放进程中可以看到，1997年9478/97法令旨在建立起天然气行业新的市场结构，将天然气供应链条中的运输环节和其他环节分离。尽管在供应链条中多样化的活动中有可能引入私人资本，但是巴西Petrobras石油公司仍然保持所有环节的垄断。在其他国家的改革中，一般是拆分垂直一体化的政府公司，并对主要运营商并进行私有化，但是巴西的改革有所不同，在这里只是要求Petrobras公司创建子公司从事运输活动，地方配送系统是被私有化的唯一环节。
由此不难看出，巴西天然气行业改革的起点是本国只有一个垂直一体化的石油和天然气公司——Petrobras公司。9478/97法令的颁布仅将其配送环节剥离出去，Petrobras仍充当垄断生产商、批发商、管道运营商的多重角色，该公司通过对管道基础设施的控制权，可以轻而易举的阻碍公开进入管道制度的实施，将新的竞争主体排斥在必须的基础设施之外，就等同于排斥了批发市场上的竞争。
4、天然气市场开放制度设计中现货市场（可间断市场）缺位。如上面提到的，发电部门对天然气的需求是灵活的、波动的，这类需求应该在由管道库存和储气库形成的现货市场中得到满足，但是，巴西没有提供这种现货交易的市场中心，并且所有法案都没有提出建立这一市场。
天然气现货市场的建立可以增加天然气生产链条的弹性。天然气的使用应该得到认可和支持，特别是考虑到其环保、能源效益、拥有同等权力进入电力服务以及更好的产品质量等方面。或者说，除了电力部分之外的天然气小的细分市场应该被查明，这些细小需求可以通过现货市场进行交易。在这一背景下，热电联产电厂(CHP)对天然气的需求会特别引人注目，建立和巩固天然气可间断市场对该问题会产生巨大反应。
5、天然气市场开放制度设计中的进口问题。在20世纪90年代，巴西天然气市场扩张很大程度上依赖于南美能源一体化战略，玻利维亚和阿根廷是巴西天然气主要供给者。当玻利维亚至巴西输气管道开始建设时，巴西刚开始有天然气市场。这一管道的建设促进巴西天然气市场增长，加速了玻利维亚地区的开采和生产。
对进口天然气的依赖是通过有形的不可回收的管道资产实现的。这样，一方面能建立起紧密的双边关系，另一方面，高度依赖会增加能源进口者的脆弱性。事实表明，2006年4月份与玻利维亚供给的相关问题，以及紧接着玻利维亚油气生产国有化问题，加大了巴西进口天然气的不确定性，引起玻—巴管道扩张计划以及巴西石油公司Petrobras在玻利维亚的投资计划发生变动。尽管这一问题非常重要，但是没有相关法案考虑这一问题，意外状态下的天然气供给问题没有落实到具体负责者，没有关于天然气优先使用方面的规定，也没有具体规定优化与石油相关的天然气使用问题，没有旨在减少燃烧需求的规定。这些被遗漏的问题反映了规制机构对本国天然气发展缺少长远规划，对潜藏的不利因素缺乏充分的认识和防范。
综合上述分析可以看出，巴西天然气部门改革基本上遵循了发达国家改革的一般模式，但是二者改革时所面临的背景条件有所不同。巴西在市场开放的制度设计方面存在的缺陷主要表现在，未能触动卖方的绝对垄断地位以及提供现货交易的中心市场缺位，这些内外因素共同牵制着天然气行业从传统结构向开放结构的转变，部门改革最终背离了建立起竞争的市场框架这一初始目标。
三、天然气市场开放的约束条件
巴西天然气部门改革虽然只是个案，但是改革过程说明，天然气行业放松规制和引入竞争与一定的市场条件和发展阶段相适应，天然气行业由垂直垄断性行业向竞争性行业转换，受到诸如需求规模、资源储备量以及基础网络设施等因素的约束。
1、需求规模限制。需求是培育市场的根本力量。如果没有稳定的需求，会使天然气供给处于极大不确定性，不能吸引天然气各链条上的投资。一国对天然气的需求水平和本国可支配收入水平有密切关系，天然气消费地域的扩展与其在能量结构中比例的增长速度以及可能达到的水平，都将受到国民总收入特别是人均可支配收入的影响。在天然气价格高于其替代品价格的情况下，即使天然气的清洁安全性能会带来巨大的社会效应，低水平的国民可支配收入仍会限制天然气消费数量。
2、天然气储备资源数量限制。天然气的现实商业市场资源是剩余可采储量，这是市场依托的物质基础。一国天然气储备资源决定了上游领域中供方数目多少，而天然气储备资源数量受到上游勘探、生产开放水平的影响，如美国、巴西在放松天然气规制之后，资源储备量大幅增长。
3、天然气管道网络限制。天然气行业作为基础设施产业之一，具有一个明显特征，即物理管道线路是沟通供给和需求的桥梁。缺乏管道网络等于割断供给和需求之间的联系，限制市场范围的拓展，进而无法培育供求双方力量，竞争供给和竞争需求的实现就不具备可能性。因此，完善输配气管网就成为构建竞争市场又一约束条件。
4、拆分垂直一体化厂商是实现竞争的必要条件。要实现有效竞争，必须塑造力量均等的竞争主体。在天然气生产、运输、销售捆绑的条件下，在位厂商即可能利用自己对运输管道的拥有排斥其他主体进入。因此，实现上游勘探、开发、生产、运输、销售环节和下游城市配气环节相分离，是结构分拆的第一步，然后逐步实现生产与运输环节相分离、运输与销售相分离。换言之，明确管道运营商只提供运输服务，取消其天然气批发商的角色，确保无歧视进入管网制度的实施，这是在各环节逐步引入竞争所需要的行业结构。
5、价格放松管制的条件是上游天然气供方实现竞争约束。由市场机制取代政府对天然气井口价、零售价的规制，需要满足的一个约束条件是，天然气市场实现了有效竞争——要么有足够数量的供方企业，要么在少数的供方企业之间，有足以抗衡的竞争实力。由于一国天然气储备资源决定了上游领域中供方数目多少，因此，竞争格局的状态一方面受资源约束，另一方面，受本国天然气行业投资规制政策影响。
6、在竞争型市场结构中仍需对管道输配环节进行规制。当天然气市场供方已形成竞争供给的市场结构，同时输配管网也具备了比较完备的规模条件时，应该实现输配服务与销售业务分离，将输配管网剥离出来独立经营，并对所有供需主体实行无差别服务，政府对输配费率实行管制。这是天然气市场放开的又一必要条件。由于天然气输配运输环节在陆上只有管道运输一种方式，因此，需要对真正属于自然垄断环节的管道网络实施政府管制，这样最终形成的是一种监管下的行业竞争模式。
总之，天然气价格由政府定价转向市场调节，与国际接轨，是一种必然趋势。上述分析表明，基于目前我国中石油、中石化垄断天然气上游勘探、开发，对天然气生产、运输、销售实行一体化经营的情况，改革起点应首先着眼于上游生产领域同长输管道运输环节的分离，通过放开勘探、开采环节形成生产领域竞争，提供多样化的供给来源；然后，进一步实现管道运输中的运输服务和销售活动的分离，建立无歧视的管道的接入机制并建立市场中心，从而培育竞争性的批发市场。对于零售市场可以暂不进行市场化的改革，但要处于政府监管中。确立了这一改革步骤后，需要相应的政策和制度设计保证每一阶段目标的实现。通过这种循序渐进的改革，当生产和批发领域形成竞争的基本格局后，国家可以取消价格规制，仅对管道输配费率进行管制，最终走向监管下的竞争模式。
注释：
①数据来源：《天然气价格改革并不只是涨价，放开是改革大方向》，载《中国经济时报》，2006年3月25日。
②关于天然气行业传统结构中短缺和高价的讨论可见Robert J..Michaels:the new age of natural gas,regulation 16(winter 1993):20-31
③管道等基础设施的主要运营商在履行已生效供气合同和完成政府规定的供气义务的前提下，允许第三方使用其管网系统的剩余能力运输质量符合管道设计要求的天然气。相比管道对管道竞争来说，气对气的竞争更合乎经济性，所以，平等进入管道网络等基础设施成为新行业参与者展开竞争的重要条件。
④2000年，ANP不得不对Gasbol管道进入协商作出公断。Enersil公司要求获得玻利维亚－巴西管道一定容量，但是和TBG（Gasbol运营商，其大股东是Petrobras）协商失败。
⑤根据Melissa Cristina Mathias,Alexandre Szklo:Lessons Learned From Brazilian Natural Gas Industry Reform,Energy Policy,2007(35)数据整理。
标签：垄断竞争市场论文; 巴西经济论文; 石油污染论文; 石油资源论文; 石油开采论文; 石油投资论文; 市场垄断论文; 能源论文; 价格垄断论文; 天然气投资论文; 天然气汽车论文;