中日行政体制改革比较，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中日论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在九届人大一次会议上当选的以朱镕基总理为首的新一届中国政府上任伊始，便把国务院机构改革当作新政府头等重要大事提上了议事日程，并大刀阔斧地开展一场以精减机构为主要内容的行政改革运动。无独有偶，在一衣带水的邻国日本，桥本内阁也发起了一场声势浩大的行政组织改革运动。如果将发生在世纪末这两个不同国度的两场行政改革运动联系起来加以考察，进行对比分析，不难发现二者不仅具有许多相似之处，而且也有着各自不同的特征。
中日行政改革的共性
（一）改革所面临的问题相似
中日两国虽属不同制度的国家，但都面临着类似的难题，改革迫在眉睫。
1.经济问题严峻
中国经济经过20年的改革开放，尽管取得了举世瞩目的伟大成就，但在社会主义市场经济体制逐步确立的过程中，也暴露出不少问题。尤为突出的是国有大中型企业活力下降，生产经营困难，下岗失业人员增多，社会矛盾逐渐加剧。1997年城镇登记失业率为3.1%，全国下岗和失业人员约1000万，1998年还将分流富余人员300万。同时农业基础薄弱，基础工业和基础设施亟待加强；盲目投资和重复建设造成大量不良贷款，潜伏着一定的风险。这些问题的出现急需政府转变职能，增强宏观调控能力。
日本经济自90年代初“泡沫经济”崩溃后一直陷于低迷状态。“桥本丸”第二次起航又生不逢时，遇到了东南亚金融危机，本不景气的日本经济更是雪上加霜。1998年4月份，日本经济企划厅在月例经济报告中也承认日本经济“陷于停滞”。同时，日本还受产业空心化、在与欧美经济、科技竞争处于不利地位等一系列问题的困扰，因而日本经济处于欲振乏力的不景气状态。
日本经济发展中出现的这些问题，一方面暴露了日本原有经济体制的缺陷和日本经济自身的脆弱性，另一方面，也反映出政府控制经济能力的减弱。因而，加强经济体制的调整和行政体制的改革同等重要，势在必行。
2.政府职能滞后
中日两国之所以出现程度不同的经济问题，很重要的一个原因就是原有的政府职能已不适应经济形势的发展。
中国原有的在计划经济体制下建立的政府机构和管理体制存在很多弊端：政企不分，政府直接干预企业的生产和经营活动；不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应用法律和经济手段，或者通过社会中介组织解决的问题，也是通过设立政府机构管理，使过多繁杂的事务性管理工作由政府包揽。这些问题集中体现在对国有企业“管得太多，管得太死”导致其活力下降，经济困难和经济效益低下。在这种情况下，只有加快政府机构改革，才能为促进经济发展、维护社会稳定创造有利条件。
日本也面临着类似的问题。战后以来日本经济基本上是置于政府的直接监管下，政府与企业之间的关系非常紧密，整个经济运营机制大体上处于“官主导”的情况。这造成了行政机构介入微观经济太深，限制太多，不仅削弱了经济的活力，而且使国内市场处于隔绝状态，影响了日本经济的持续发展。
3.机构庞大臃肿
中日两国的行政机构都是在以往特殊的社会历史条件下建立的。在新的环境下原“臃肿”、“肥胖”的机构亟待“消肿减肥”。
中国现有的政府机构重叠庞大，职能交叉，人员臃肿，办事效率低下，已经成为中国行政体制和运行机制的老大难问题。许多机构往往是因人而设，同时，还存在着许多半永久性的“临时机构”。这种现象不仅滋生了文牍主义和官僚主义，而且助长了贪污腐败和不正之风。可以说“机构庞大，人员臃肿，政企不分”已经成了腐败滋生的重要温床。同时也给国家财政造成了沉重负担，国家财政成了“吃饭财政”，使有限的财力更加捉襟见肘，入不敷出，在教育、科技方面的投入跟不上财政收入的增长。
日本内阁在二战结束时，包括无所任大臣在内，也只有15位内阁大臣。其后，迅速膨胀为“1府21省厅”的行政体系。省厅下辖128个局，约1200个课、室。几十年后，当日本政治、经济、社会发展等各方面再次面临转轨时，这个庞大的行政体系的弊病就越来越明显地暴露出来。机构臃肿，办事程式化，决策过程僵硬的官僚主义举世闻名。机构重叠，互相推诿，又严重影响了行政效率。几十年一成不变的行政体系造就了一批既得利益者，他们或“官商勾结”或“官官勾结”，行政丑闻接连不断，甚至连高层金字塔顶端的省厅次官也有人卷入。
所以，从改革所面临的问题角度考虑，两国的改革都已势在必行了。
（二）改革所追求的目标相似
中国政府这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
根据“省厅改造方案”的《最终定案》，日本政府机构改革的方针是：新省厅主抓政策立案，而政府实施交给“独立的公益法人”，消除权力过度集中现象，朝着“大社会、小政府”的方向，建立一个精干、高效、透明度高的政府。
可以看出，两国政府机构改革的目标都是致力于转变政府职能，提高行政效率，适应发展了的政治、经济、社会新形势。
（三）改革所进行的程序相似
两国政府机构改革都经历了一个从设想提出到方案制定，再到最终通过和实施的过程。
中国政府机构改革设想是在1997年召开的党的十五次代表大会上江总书记的报告中提出的。他说，机构改革“这个问题亟待解决，必须全盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》第37页。）。经过一段时间的酝酿和准备，在1998年九届人大一次会议上以朱镕基为首的新一届政府提出的改革方案获得一致通过。改革方案中明确提出“国务院机构减编定员的工作要在今年底以前完成……人员的分流工作预计要用三年左右的时间”（注：《人民日报》1998年3月7日。）。目前中国政府的行政改革正进入实质性的阶段，机构精减，人员分流，自上而下正在全国铺开。
日本行政改革中，桥本于1996年底亲自挂帅，担任行政改革会议会长，指挥行政改革会议制定了改革日程表，具体安排是：在1997年内，行政改革会议完成省厅机构改编的《最终定案》；1998年到1999年通过相关法案并实行体制转换前集中过渡；2001年1月1日正式实行“新省厅制度”。日本政府的行政改革在提出构想、制定方案、通过方案等程序上与中国类似，只是在实施的时限上有所不同。
（四）改革所涉及的内容相似
两国的政府机构改革都着眼于未来的发展，主要围绕着精减机构、裁减人员、强化职能三个环节展开的。
首先，从精减机构来看，双方都进行了删繁就简的归并。中国政府将国务院下属的40个部委归并为29个。日本政府也将目前的1府21省厅合并为1府12省厅。这样不仅精减了政府机构，减少了人员编制，而且便于行政部门的统一协调，有利于提高行政效率。
其次，从裁减人员来看，双方都进行了大刀阔斧的裁减。按照中国国务院出台的机构改革方案，在三年内，自上而下，各级政府部门裁员50%，为了合理安置下岗的国家公务员，制定了带职分流、定向培训、加强企业、优化结构的具体方法。目前，国务院各部委人员分流工作正在紧锣密鼓地进行。日本政府行政改革也计划在下世纪初将庞大国家公务员队伍裁10%。这样大量裁减人员是日本历届政府行政组织改革过程中不曾有过的。通过人员裁减，不仅能够培养一支高素质的国家公务员队伍，而且能提高政府行政效率，强化政府职能。
再次，从强化职能来看，双方都侧重于政府各部门的职责分明，强化宏观管理职能。
就中国而言，改革后的国家行政组织部门大体分为四大类：第一类是宏观调控部门。将国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，保留国家经贸委、财政部、人民银行。同时将煤炭将等6个部门改组为国家经贸委的局。规定这些部门的职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，改善宏观调控机制，并且将原国家体改委改为国务院高层议事机构，总理兼主任，有关部长任委员，不再列入国务院组成部门序列。这样不仅减少了国务院机构的人员编制，而且提高了行政效率。第二类是专业经济管理部门。其职责主要是进行行政规划和行业政策的制定，进行行业管理，引导本行业产品结构调整；维护行业平等秩序；实行政企分开，不再直接管理企业。例如在邮电部和电子工业部基础上组建信息产业部，组建国家电力公司和两个特大型石化企业以及若干大型化肥、化工企业。第三类是教育科学文化、社会保障和资源管理部门。为了提高这些部门的地位，强化其管理职能，将国家科委更名为科学技术部，国家教委更名为教育部，在劳动部基础上组建劳动和社会保险部，将地质矿产部、国土管理局、国家海洋局和国家测绘局合并组建为国土资源部。第四类是国家政务部门。包括外交部、国防部等12个部门。在这次改革中，这些部门变动虽不大，但强化了其保持社会稳定的政治功能。
就日本而言，在精简机构、提高效能的总体目标下，首先，改革现行内阁会议程式化的议事规则，采取多数通过制。将经济企划厅、冲绳开发厅、总理府合并为内阁府，强化了首相权力。其次，合并了许多职能交叉的省厅，将运输省、国土厅、建设省、北海道开发厅合并为国土交通厅。此举不仅减少了三个省厅，而且便于行政工作的统一、协调。第三，着眼于未来，强化了一些机构的职能。面对日益严峻的环境问题，将厚生省一部分与原环境厅合并升格为环境省。同时将厚生省的另一部分与劳动省合并为劳动福利省，以解决人口老龄化问题和加强国民福利保障工作。将科技厅升格并与文部省合并为教育科学技术省。而邮政省因其业务更多属于经营性，决定将其逐步民营化。第四，涉及到国家基本政务的部门，如法务省、外务省、防卫厅，维持现状不变，仅将大藏省更名为“财务省”。
中日两国行政改革所涉及的内容大体上是相似的，紧紧抓住了精减机构、裁减人员、强化职能这几个重点。
通过以上四方面的比较分析，不难看出两国的行政改革有着很多类似之处。但我们绝不能将此简单地等同起来，而应更多地注重潜藏在表象背后的巨大差异。
中日行政改革的差异
（一）改革的态度不同
中国政府面对现存的问题采取的是积极态度，进行的是主动突进式改革。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，中国的社会生产力、综合国力、人民生活水平都得到了显著提高。但是经济越发展，原有政府机构的弊端则越暴露无遗，政府机构的改革远远滞后于经济体制改革。尽管以前也进行过多次改革，但基本上都是在原有的旧体制基础上进行一些简单的修修补补，这在当时的经济发展中还有一定的回旋空间。但到了今天，已远远不适应新的经济发展形势了，根本性的改革势在必行。邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中明确指出了改革的必要性，他说：“如果再不实行改革，我们的现代化建设和社会主义事业就会被葬送。”（注：《邓小平文选》第二卷第150页。）但是，要改革就必定会引发转轨过程中难以避免的“阵痛”。国务院秘书长罗干在机构改革说明中指出“机构改革也是一场革命”（注：《人民日报》1998年3月7日。），即机构改革必须要有“壮士断腕”的勇气和魄力。我国当前国民经济发展势头良好，经济实力较前雄厚。机构改革不仅是我国社会、政治、经济发展的内在要求，而且也成为了全党和全国人民的共识。党和政府要求改革，人民群众呼唤改革，未来发展需要改革，中国政府机构改革就是在这样的社会背景下进行的，因而它是一种自觉的行为，是中国共产党领导的一场规模宏大而深刻的行政体制改革运动。
相形之下，日本的行政机构改革则表现为一种无可奈何的消极适应态度，因而被称之为“被动渐进式的改革”。日本在经历了几十年经济高速发展的“黄金时代”以后，进入90年代，随着“泡沫经济”的破灭，经济便一直处于低迷状态，踯躅不前。究其原因，正如日本著名评论家加藤周一所指出的那样，“日本表面上是市场经济，实际上长期实行的是资本主义的统制经济，经济生活置于政府直接监管之下，种种限制数以万计。”（注：《人民日报》1997年11月8日。）这正说明，原有的政府机构设置已成为经济发展的障碍。同时，日本在新一轮的国际竞争中的前景也不容乐观。日本政府机构改革方案就是在这样的背景下匆匆出台的，无疑是被逼无奈而采取的“自剜脓疮”的权宜之计。桥本以前，从铃木内阁的“临时行政调查会”的研究到中曾根的“前川报告”，每届政府都提出过改革的设想，但大都人去政息。到了桥本政府，由于面临着生存的危机，就不得不做过河卒子，以示改革的姿态。
可以看出，同是改革，一个是勇于面对现实，进行积极主动的突进式改革，而另一个则是面临危机进行消极被动的渐进式调整。
（二）改革的力度不同
中日两国政府行政改革的内容是对机构数量进行削减，对职能进行调整，但面对人员裁减这一非常敏感和棘手的难题，两国政府却采取了截然不同的做法，一个是大刀阔斧，“快刀斩乱麻”，另一个则优柔寡断，闪烁其辞。
中国政府机构改革中的人员分流是改革的难点，但急病需猛药。对于人员裁减问题，中国政府一方面采取了“快刀斩乱麻”、“忍痛割爱”的做法，另一方面，又把文化水平高，业务素质好，熟悉方针政策的机关工作员作为国家的宝贵财富进行妥善安排。这样不仅有利于减轻国家的财政负担，而且还能使人尽其才，不致造成人才浪费。不仅如此，中国还将修改《国务院组织法》和地方组织法，使机构设置与人员编制有法可依。
日本行政改革对于人员裁减这个棘手问题，则表现得优柔寡断，闪烁其辞。其纸面上的删繁就简并不能压缩大臣、次官的绝对数量。虽然政治家们认识到改革的必要性，嘴里高喊以“国家利益”为重，但实际上，一旦到了要失去自己的权力和既得利益时，则对改革方案阳奉阴违。按桥本改革方案裁减官员的数量，势必会丧失一些想趁改革青云直上的青年政要的追随，为了不致使改革陷于“曲高和寡”的尴尬局面，桥本暗中表示“削减省厅后，要在重要事项上增设‘无所任相’，还要把过去由自由相兼任国家公务委员会委员长单列出来”，就是说原则上不减少大臣数量。在公务员问题上，桥本通过行政改革会议敷衍工会说：“归并省厅并不等于立即裁减公务员，二者不必挂钩”，同时，又向外界宣布“与省厅改编相适应，下世纪最初10年里，把国家公务员减少10%。”这是为了不致触发公务员的抵触情绪，而把难题留给了小渊内阁。
（三）改革的魄力不同
同为改革的倡导者，朱镕基总理与桥本首相表现出的魄力也是截然不同的。一个是义无反顾，一个是瞻前顾后。
朱镕基总理明确向国人宣告，“不论前面是万丈深渊，还是布满地雷阵，我们都要一往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已！”这是何等高尚的风范，何等无畏的精神！它不仅反映了改革者的胸襟与魄力，而且也给国人以信心和鼓舞。这是中国行政改革顺利进展的重要保证。
而桥本的心态非常让人捉摸不定，其改革的勇气和胆识也难见端倪。在他的第二个任期内提出了引起巨大震动的改革方案，然而真正的实施却要等到2001年1月1日，实际上把真正棘手的实施难题留给了下一任。
（四）改革的难度不同
与历史上每次改革一样，中日两国政府的改革都将遭到种种阻力和意想不到的困难。然而面对这些阻力和困难，一个是披荆斩棘，勇往直前，另一个则是缩手缩脚。
中国改革开放20年，行政改革也讲了20年，虽然取得了一定成就，积累了一定经验，但每次精减后，政府机构又陷入了再膨胀的怪圈。因而，这些机构和人员对改革产生了“抗药性”，改革的难度人为地加大了。加上来自传统的“官本位”思想与现实中的腐败和不正之风的影响，构成了机构改革的障碍。但是，这些障碍相对于改革的力度而言，无疑是蚍蜉撼树。机构改革已成了全党和全国人民的共识，是人心所向。下岗的政府官员和普通的工作人员，尽管首当其冲地受到影响，但他们都能以大局为重，服从政府安排，积极参与改革，支持改革。这是我国行政改革顺利进行的坚实基础和强有力的保证。
反观日本的改革方案，其本身就是一个各方面矛盾冲突的折衷和利益妥协的产物。刚一出台就遭到来自各方面的反对，怨声四起。首先，各党派对改革措施分歧较大，例如把邮政省逐步民营化，就招致自民党与社会党议员的反对。其次，改革触及一些官僚和既得利益者，例如“规制缓和”无疑是将经济权力从官僚的手中转到民间企业手中，因而遭到阻挠。第三，普通国民对某些改革措施也表示不理解并产生抵触情绪。例如对邮政省的逐步民营化，老百姓担心非但改不好，反而会不如以前。提高个人分担的医疗费用和保险费用，使本已萧条的个人消费雪上加霜。第四，由于日本政府的行政改革难度如此之大，使得改革者本身难以放开手脚，大胆推进改革。
通过全面分析中日两国行政体制改革的异同，不难发现深藏在改革背后的两种不同的动因和不同的潜力，同时也将产生两种不同的绩效和不同的前景。