公推竞岗 推进干部人事制度改革——对我国领导干部任免机制创新的思考，本文主要内容关键词为：领导干部论文,机制创新论文,我国论文,干部人事制度改革论文,竞岗论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C933.4 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2008)06-0018-06
近些年来，特别是十六大以来，江苏、云南、重庆、吉林、贵州等地在党政干部公开选拔上大胆进行改革试点，探索出了“公推公选”、“公推直选”、“公推差选”、“差额直选”、“双推一选”、“公推竞岗”等积极可行的做法。这些改革措施从初创到成熟，从试点到推广，从乡镇层级扩大到县市层级，从一个地方的部分干部职位扩大到政府的全部组成人员，从一些党政部门负责人到地方党政“一把手”，从在一定范围内公开选拔扩大到电视、网络“直播竞选”，尽管有些环节和步骤还需要进一步完善，但它们都充满了锐意创新、开拓进取的勇气，为实现十七大报告提出的不断深化政治体制改革的目标积累了宝贵的资源，创造了有益的经验。在这些省市的改革探索中，贵州省贵阳市“公推竞岗”选拔区(县)党委书记的方式尤为引人注目。
2008年5月28日，贵阳市委决定将出缺的区(县)党委书记职位拿出来，在市级机关、市直企事业单位、区(市、县)现任正、副县级领导干部中进行“公推竞岗”。此次“公推竞岗”历时1个多月，经过11道“关卡”，4名年富力强的竞争者最终脱颖而出，成为全国第一批通过公推竞岗产生的区(县)党委书记。[1]
贵阳市“公推竞岗”的做法，顺应了我国政治体制改革的需要。它变“伯乐相马”为“赛场选马”，打破了以往干部任命论资排辈的做法，真正地让想干事的有机会、能干事的有舞台，让优秀干部脱颖而出，从而形成良好的用人导向。同时，这种阳光化操作，不但杜绝了跑官卖官现象，更重要的是尊重了群众的意愿，推动了政治文明的大发展。因此，舆论给予这种做法以很高的评价和期许，称之为“把民主实验的重心，破天荒地置于县政这个关键环节，这是一个历史性的突破”，“是我国党政干部任免机制上的一次重大创新，一次具有标杆作用的破冰之举”。
一、“公推竞岗”选拔领导干部的重要意义
“公推竞岗”选拔领导干部，是干部人事制度的重大改革，是加强领导班子建设的重要决策，也是深入贯彻落实《干部任用条例》精神，在中组部《深化干部人事制度改革纲要》指导下的实践创新。我们要从建设高素质领导干部队伍、提高执政能力和领导水平、加快科学发展的战略高度，充分认识开展“公推竞岗”的重要意义。“公推竞岗”选拔领导干部的重要意义体现在三个方面：
1.有利于营造良好的选人风气，加快建立民主、开放的选人用人机制。“公推竞岗”把坚持群众公认作为最重要的选任依据，把公平竞争作为最主要的选任方式，把民主的机制、竞争的机制贯穿于全过程。这种创新的干部选拔任用方式，变过去的“伯乐相马”为现在的“赛场选马”，在竞争中比较鉴别，在竞争中取舍选优，必将有力地推动干部人事制度改革的深化，在改进干部选任方式上树立良好的导向。“公推竞岗”坚持组织考核和举贤荐能相结合，把对干部的评判权、选择权更多地交给群众，必将更好地促进领导干部进一步增强宗旨意识，真正把对上负责和对下负责统一起来，在坚持立党为公、执政为民上树立良好的导向。“公推竞岗”通过科学的方法、严密的程序和严格的标准选贤任能，实现了民主的办法、竞争的机制和党管干部原则的有机结合，在形成民主、公开、竞争、择优的选人用人新机制上迈出了重要一步，同时，通过公推公选的方法，把干部任用提名初始权交给群众，可以有效地增加干部选拔工作的公开性和透明度，进一步扩大群众参与、加强工作监督。
2.有利于更好地促进干部队伍能力建设。当前我们的事业正处于一个新的发展阶段，在这个阶段，既面临难得的机遇，又面临许多困难和矛盾。为了适应环保新形势，迎接新挑战，必须重视培养和选拔一批思想政治素质高、发展本领强、眼界开阔、心胸宽广的干部。创新选人用人机制，用“公推竞岗”的方式，在更大的范围发展人才，依靠更多的干部群众来评判人才，在竞争中选拔人才，对于促进广大干部增强竞争意识、宗旨意识，牢固确立科学的发展观和正确的政绩观，不断提高执政能力和领导水平；对于多中选好、好中选优，进一步改善干部结构，发现优秀干部，蓄积人才，推动国家各项事业发展，都具有重要的作用。
3.有利于从源头上防止和克服选人用人上的不正之风。选好用准干部，必须坚持用好的作风选人，用好的制度选人。“公推竞岗”坚持把公开透明作为根本前提，把人民群众的监督贯穿始终，以公开、公平、公正来防止和克服用人上的不正之风，以注重实绩、鼓励竞争来调动想干事、能干事、干成事的人的积极性，以民心拥护、民意公认引导干部用权为民，树立正确的用人导向，促进优秀人才脱颖而出。这种选任办法，公开程度高、参与范围广、竞争力度大、民意选择准，它把党管干部的原则、民主选择的机制和公平竞争的方法有机结合起来，在很大程度上克服了“由少数人选人，在少数人中选人”的弊端，较好地落实了党员群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，可以从制度上铲除在选人、用人中滋生的不正之风，从而有利于进一步扩大民主，更好地依靠广大群众选人，选广大群众信得过的人。
二、“公推竞岗”选拔领导干部的动因
“公选”是近年在党政干部选拔上的一大亮点，江苏、云南、重庆、吉林、贵州等省市探索出了“公推直选”、“公推差选”、“差额直选”、“公推公选”、“公推竞岗”等多种干部选拔形式。为什么在没有中央直接部署的情况下，“公推竞岗”等公选形式的干部选拔做法在一些省份迅猛推进？笔者认为，这主要基于如下几点原因。
1.激烈的政绩竞争，使得地方主官的用人方略发生重要转变。在江苏等经济发达的省份，执政者普遍感到随着经济的发展，老百姓的民主诉求越来越强烈，参政能力也越来越强，如果选拔的干部得不到广大群众的支持，推进经济社会进一步发展的阻力就会加大，也会引发各种社会不稳定；而在江西、湖北等面临经济崛起机遇的中部省份，地方领导发展意识强烈，存在通过体制创新“奋力一搏”的心态，因而推动政治改革的意识更为积极开放。一位地方市委书记认为，庸才、奴才虽然好用，但是干不成事。现在各个地市竞争这么激烈，不进则退，干部光听话没用，还要有真本事，谁肯干事、能干成事、威信高，就用谁。近来不少地方掀起“治庸风暴”，在一定程度上反映出地方领导任用能人的迫切愿望，而“公推竞岗”恰恰提供了这样一个非常有效的选人平台。
2.组织部门愿意推行“公推竞岗”做法。这主要基于两点原因：一是政治压力迫使他们去创新。领导岗位的有限性和升职追求的无限性，两者矛盾越来越大，给组织部门带来越来越大的压力。如果不能有效地配置权力资源，仍然从少数人中选人，组织工作就不能满足现实需求，导致工作被动。二是职业风险迫使他们去创新。现在不少腐败案件都与用人有关，大家都来托关系、找门路，但是，职位只有一个。这使得组工干部处于一种“夹缝生存”状态：要么犯错误，要么得罪人。“现在大家的收入都不错，退休有保障，因此大家都不想湿这个鞋，都觉得犯错误不值得。”因此，一位老组工干部认为，“公推竞岗”把用人权力交给群众，大家按既定的游戏规则办事，“对我们是一种解脱”。
3.基层民主需求不可阻挡。随着全球经济一体化和互联网的普及，人们越来越多地感受到了民主的气息，在用人上要求公开、民主、透明、竞争的愿望也越来越强烈。用人历来是最为敏感的政治问题之一，在这个问题上，我们不能忽视也不应逃避公民对民主的需求。如果组织部门仍停留在计划经济时代封闭的程序中，显然不能适应新形势的要求。
在一些人眼里，组织部门就是“党管干部”的化身，他们认为组织部门权力的削弱就意味着“党的领导的削弱”。这些看法存在很大误解。实际上，“公推竞岗”的做法并没有削弱组织部门的权力，而只是改变了权力行使的方式，但是结果却是工作效能的显著提高，群众威信的显著增长。对此，可从三个方面来理解：
(1)“公推竞岗”是在组织部门主导下的公开选拔方式。“公推竞岗”这一选拔方式是把选择权交给了干部、群众，结合干部自己意愿和群众心声，使大量以往组织部门没有掌握的干部被纳入用人视野，有效防止了“带病提拔”等弊端。组织部门从繁琐、秘密的工作中解脱出来，把主要精力放在规则制定、组织实施、过程监督、考察任命等关键环节上，这其实是一种权力行使方式的改进，而绝不是用人权的主动放弃。
(2)群众认可度增强，党的威信提高，工作结果符合组织工作的根本目的。组织工作的根本目的就是为党和人民的事业选好人、用好人。如果这个目的达到了，就说明这种制度是好的。
(3)在党的领导下逐步“还权于民”，是党的长期使命，组织部门没有也不应该有专属于自己的权力。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，其选人用人的目的并非为了党自己，人民是否满意才是最根本的。因此，在党的领导下实现“让多数人说了算”，应是组织工作努力的方向。
三、“公推竞岗”选拔领导干部需把握的问题
“伯乐”下岗，制度“选官”，公开竞争，民主评议，“公推竞岗”成为干部制度改革的一个亮点，吏改新风吹遍各地。相对于传统的干部选拔制度，“公推竞岗”融入了更多的民主因素。但是，“公推竞岗”并未达到十分健全与科学的程度，体系有待完善，制度有待改进。
1.“公推竞岗”应严把三个关口。一是把好人员确定关。每次“公推竞岗”选拔领导干部时，要在尽可能广的范围内确定一批公道正派、群众认可、各方面素质较高的人员担任推荐工作的“裁判员”，在履行组织上赋予的权力时，能够排除干扰，不徇私情，客观公正。二是把好综合评价关。对进入考察阶段的公选干部坚持重票数不唯票数，通过细致考核考察，把“高票低能”的干部甄别出来，防止少数不干事、没干事但善于钻营、拉关系的“人缘”型干部得到重用。三是把好责任追究关。尝试实行实名推荐责任制，以增强推荐人的责任心。同时，对在公选中弄虚作假或采取不正当手段扰乱公选秩序的人员予以严肃处理，以确保公选不走样、不变味。不要过于强调资格条件。有些地方公选时由于考虑工作量等方面的原因，因而对选拔的报名条件要求较高，尤其是对职务、学历、年龄的要求更是如此。这使得原本在拓宽用人视野、促使各类优秀人才脱颖而出方面彰显制度优越性的公选工作，在打破一些旧框框的同时又附加了一些新框框，在客观上为部分干部快速晋升提供便捷通道的同时又把一批优秀干部排除在公选大门之外。公选的目的是让更多的优秀人才脱颖而出，实现“由多数人在多数人中选人”的初衷。因此，报名条件不宜设置太高，而应适当降低“门槛”，让更多的人才有机会参与其中。
2.完善面试办法，确保其能反映参选人员的真实水平。面试演讲答辩是公推竞岗的中心环节，主要是测试参选人员的综合素质。一要根据所选职位的特点，科学制定面试题目。当前公推竞岗主要采用结构化面试的形式，要通过面试，全面、准确地测试出参选人员的真实水平，考题的科学性就显得至关重要。为了避免纸上谈兵、高分低能现象出现，需要根据不同的职位特点，加大解决实际问题题目的分量，以增强命题的实践性和针对性。二要根据所选职位的层次，科学设定演讲要求。当前公选演讲形式主要有当场抽题即兴演讲、驻点调研后演讲等。这些形式难度不一，也各有利弊，即兴演讲能够检验参选人员的反应快慢，但不一定能反映出他的理论功底和思想深度；驻点调研后演讲针对性和实践性较强，但也存在难以防止参选人员另找资料、请人帮忙等现象。因此，究竟采用何种演讲形式，要根据选拔职位和参选人员层次的不同合理确定。三要根据所选职位的要求，科学安排考评人员。从近几年公选的实践看，可以考虑由一定数量的具有较深理论功底的专家和专业水平较高的领导干部组成考官组，另由一定数量的基本素质较好、实践经验丰富的基层干部，以及公道正派的所选职位单位的干部、群众按比例组成民意测评组，各取一定的权重综合评定，尽量使考评的结果能真实、准确地反映参考人员的表现。[2]
3.贯彻公开、平等、竞争、择优原则和依法办事原则。公开、平等、竞争、择优是竞争上岗的灵魂和本质特点。竞争是核心，公开是前提，平等是保证，择优是目的。四者是一个有机整体，缺了任何一个，或其中一个做得不好，都会损害竞争上岗的公正性、科学性和权威性。在实际操作中，竞争上岗通过扩大群众的参与度与操作透明度，加强群众监督、组织监督和舆论监督三个环节，摒弃任何封闭式、神秘化的做法，四个环节的竞争全部量化、全部公开。所有竞争的职位和任职条件公开，竞争的程序、办法、过程和结果公开，笔试、面试(演讲答辩)、民主测评、组织考察四个环节按照干部的德、能、勤、绩的规范进行定性分解，制定考试、考核的评分标准，全部进行量化计分，定性与定量有机结合。全过程公开接受全方位的监督，有效地坚持和遵循了公开、平等、竞争、择优的原则。由于整个竞争上岗的过程和环节都严格按照有关文件和工作方案规定的原则、程序和要求进行，从制度和操作上保证了依法办事原则的实现，体现了竞争上岗的法治特点。[3]
4.公推竞岗机构要注重专业素养。目前各地的公推竞岗工作基本都是组织人事部门组织实施，由于组织人事部门本身的工作任务较重，如果再承担考任的繁重任务不仅超负荷，也不能完全保证考任工作的独立性，而且在结构化面试实际操作过程中大部分地区的评委基本上都是临时抽调的非专业人员，多是以本地组织、人事、纪检、监察等部门和用人单位的领导干部为主。由于评委人员自身素质参差不齐，多未经专业培训，不能保证对应试者分析解决问题的方式和能力的准确考察，同时也不能排除个别评委完全凭印象和感觉打分，从而影响面试结果公正性，这些都是没有设立专门公推竞岗机构的弊端。应当尝试构建在党委领导下的组织人事部门、考试机构和监督机构三者合理分工，共同组织实施公推竞岗的工作机制：组织人事部门主要拥有考试的决策权、拟任人选考核权和干部任用的建议权，而将考试选拔权力、监督权力分配给独立的考试机构和监督机构。考试机构要实行从业人员资格考试制度，形成一批政治素质强、专业水平高、可供流动使用的考官队伍；同时，建立规范的、针对不同层级和对象的试题库。监督机构按照有关规定负责对考任程序公正性进行监督，并对可能产生的人事纠纷进行仲裁、调处等。[4]
5.加强对“当选者”与“落选者”的后续管理。“公推竞岗”结果出来并不意味着“公推竞岗”工作就结束了，选后的一些工作如果处理不好就不能说“公推竞岗”已取得成功。一是对“当选者”的管理问题。对当选者要实行任期制和任期目标责任制，进行定期或不定期跟踪考核，凡任期内工作实绩与任期目标差距较大，或群众公认程度低、不胜任的要引入公“退”机制，对公“退”后的空缺职位再通过“公推竞岗”的方法来进行补充，进一步激活干部能上能下的工作机制。二是对“落选者”的管理问题。作为“落选者”，经过层层筛选，并坚持到最后一个竞争环节，虽然落选，应该说仍是出类拔萃的人才，可以将其列入人才库作为后备干部培养，时机成熟后，再将其推荐选拔到适合的领导岗位，否则，极容易造成干部人才资源的浪费。
6.尝试将“公推竞岗”或“公推公选”变为“公选公推”。从“公推竞岗”或“公推公选”领导干部的实践看，变“公推竞岗”或“公推公选”为“公选公推”，可能是一种有益的探索和尝试。由于在“公推”环节不可避免地存在着这样或那样的矛盾和问题，我们不妨把“公选”放在第一环节，首先进行综合素质测试，即经过报名和严格的资格审查之后，组织所有竞选人员进行类似于笔试的综合素质考试，要求应试者以党政领导干部的工作实际为背景，对解决实际问题的具体措施和办法或对相关的领导行为作出判断，考察其谋划、沟通、协调等综合领导能力和领导行为风格。然后按照一定比例确定一批人选参与第二步的“公推”工作。进入“公推”环节之后，基本的程序和方法可参照现在的“公推竞岗”或“公推公选”模式进行。之所以要变“公推竞岗”或“公推公选”为“公选公推”，主要是基于以下考虑：一是传统公开选拔领导干部的笔试工作已经比较稳定成熟；二是改革传统的公开选拔领导干部对个人笔试成绩的过分关注；三是吸收借鉴“公推竞岗”或“公推公选”领导干部中大量富有探索意义的“核心”方法，通过“公选”的综合素质测试，适度缩小“公推”范围，不仅便于参与“公推”的同志逐一、全面地了解竞选者，也便于更好地聚集“公推”和“公选”两大方面的力量。
四、结语
“公推竞岗”选拔领导干部是是对传统干部选拔任用方式的一次突破，是选人用人机制的一次创新。但对于“公推竞岗”方式的干部选拔做法，也存在各种不同的声音，其中，民主与效率孰轻孰重的问题再次浮现。一些组织干部发现，“公推”出来的干部，主要还是以往考察视野中的那些人。由此，困惑也随之而来，有必要花那么多时间、精力来推进这件事情吗？一种看法来自基层，他们认为：搞“公推竞岗”，增加了工作成本，组织起来耗时耗力，但得到的结果却和以往差不多，所以没有必要这么折腾。另一种看法来自学界，他们认为：公推竞岗只是扩大了“官中选官”的范围，并非“民选官”，因此，其民主价值、推广意义有待商榷。
我们认为，搞“公推竞岗”以扩大民主，必然会增加成本，但是，单纯考虑扩大民主的成本没有意义，必须与其收益相比较；而且，成本也有个绝对成本与相对成本、短期成本与长期成本的问题。选对一个人，造福一方；用错一个人，为害一方。至少，民主会降低出错的风险。而在我国，因决策不科学、不民主所导致失误而产生的损失触目惊心。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失在4000亿～5000亿。[5]决策失误造成的影响不亚于贪污腐败。因此，对“公推竞岗”来说，仅仅考虑成本问题是很浅薄的。
对于“官中选官”的批评，有关领导认为，持这种看法的人往往不了解中国国情。民主本质上是一门实践的科学，官员、群众只有在实践中才能理解民主，学会民主，不可能等到全民素质都达到要求了再实行民主。因此，民主有一个逐渐扩大、不断积累的过程，一下子放开搞大民主，只能搞乱社会；而以有序可控的方式，不断提高群众的民主参与，才是实现中国民主化进程最为现实的选择。