积极的财政政策之我见，本文主要内容关键词为：财政政策论文,我见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国实行积极的财政政策已经三年了，早就有人发出应停止使用该政策的呼吁，但今年中央仍提出继续实行积极的财政政策。何故？其实，我国现阶段实行适度的扩张性财政政策既有现实必要性，又有理论依据。
从现实必要性来看，我国经过20几年的改革开放历程，从新世纪开始，进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在这个阶段中，有如下重大问题需要解决：(1)实现工业化；(2)推进城镇化；(3)发展科学教育事业；(4)扩大内需；(5)开发西部；(6)调整产业结构；(7)搞好国企改革，建立现代企业制度；(8)转变政府职能；(9)健全社会保障制度；(10)保护好资源环境。这些任务的完成，都离不开财政的支持。实现工业化要有一定的积累，特别是大型项目的固定资产投入；推进城镇化首先要进行城市基础设施建设；发展科学教育事业要有较大的政府投入；扩大内需要有启动资金；开发西部也要基础设施建设先行；调整产业结构离不开政府宏观经济政策的引导；搞好国企改革，建立现代企业制度要付出成本；转变政府职能要增加投入；健全社会保障制度政府必须出钱；保护资源环境更需要政府的投入。这么多的投入，尽管我国财政收入近几年每年增长1000亿元，2000年收入总额为13380亿元，也难以承受，仍必须采取扩张性的财政政策。
从理论依据来看，一个国家在一定时期实行扩张性的财政政策，具有客观必然性，并非权宜之计。
扩张性的财政政策一般表现在三个方面：(1)减免税收；(2)实行赤字预算；(3)发行公债。
在扩张性的财政政策中，减免税收是主要手段，具有直接刺激经济增长的作用。我国改革开放以来在吸引外商直接投资及鼓励合资企业、乡镇企业发展方面的税收优惠政策起到了立竿见影的作用。日本60、70年代的经济奇迹伴随着税收减免措施。据日本大藏省统计，从1965年度到1972年度的8年间，依照“租税特别措施”而减免的国税额达30374亿日元。另据日本《经济》1972年10月号载文估计，日本1972年度将通过种种减免措施减免法人税15003亿日元和所得税15462亿日元，两笔合计相当于该年国税总额的24%。美国政府也把减税作为重要的反危机工具，为了对付70年代的经济危机，1981年，里根政府颁布《经济复兴税法》，分3次全面削减个人所得税，历时5年，减税总幅度为23%。1986年9月27日，美国参院通过了《1986年税制改革法案》，10月28日经里根总统签署，法案生效成为新税法。按照新税法，个人所得税的最高限将由50%下降到28%，公司所得税的最高限将由46%降到34%，个人税收减免额将由原先的1080美元升到1987年的1900美元、1988年的1950美元和1989年的2000美元。美国90年代的经济奇迹不能说与这些政策无关。比较起来，减税比发行公债更能刺激经济增长。但我国到目前为止，并未正式实行减税政策，究其原因，大概是我国税制、税种与这些国家不同，国有企业比重大且效益不好，机关事业单位庞大，财政收入占GDP的比重低，政府担心减税不仅达不到刺激经济增长的目的，反而减少财政收入。
实行赤字财政是在一个国家出现经济萧条、通货紧缩时，政府为刺激经济增长所采取的措施。如果在经济不景气时政府不采取减税政策，势必实行赤字财政。实行复式预算制度后，经常性预算支出绝不允许出现赤字，但建设性预算在必要时可以出现赤字。国家财政弥补赤字的措施主要有4个：增发货币、变现国有资产、动用外汇储备、发行国债。我国自改革开放以来，只有很少年份没有财政赤字，近几年财政赤字呈增加趋势，1997年为582.4亿元，1998年为922.2亿元，1999年为1759亿元。从国际公认的安全线（财政赤字占GDP的3%）来看，我国的财政赤字并不危险。从弥补财政赤字的措施来看，我国是通过举债来筹资的。虽然我国每年也增发货币，但都控制在经济发展的范围之内。从每年的经济增长量、货币增长量和货币周转速度之间的关系来看，货币的增长还不能满足经济增长的需要。再加上改革中存量资产和服务劳动货币化的增加，将需要更多的货币来实现。我国本应再多发一些货币来解决改革中出现的重大难题，但由于对通货膨胀的过度担心，再加上增发货币并不能直接刺激经济增长，于是，我国政府严把增发货币关，这大概是通货紧缩和改革举步维艰的根本原因之所在。目前，我国只是在十五届四中全会决议中提出的解决国企困难和充实社会保障基金的措施中包括变现一部分国有资产，绝不许用此办法来解决财政赤字。我国的外汇储备连年增加，基本未曾动用。故此，唯有举债来弥补财政赤字。
用国债来弥补建设性财政赤字与发行建设性国债作用相同。重要的、大型的基础建设项目，如西气东输、西电东进、进藏铁路、南水北调以及非生产性的公益事业如国防基础设施、城市基础设施、基础科学研究设施、大型文化体育场所、资源环境保护设施等的建设，必须利用一部分国债资金来进行。
理由之一，这些项目所需资金数额巨大，生产周期长，资金收回晚或不能收回。因此，它们不适合私人投资。在这里，不用担心国债投资的挤出效应之影响。近几年来，我们一直企盼启动民间投资。因为，我国政府连续7次降低存款利率，并开征了利息税，但都没能减少储蓄存款的增加，目前，公民存款已达6万多亿元。由于私人投资贷款渠道不畅，这些存款很难转化为民间投资。于是，照走贷给国有企业投资的老路，其风险由国家承担。所以，我们多么希望老百姓能够直接投资啊。其实，在6万亿元存款中，有相当一部分是公款私存，或少部分人占有大部分钱。为解决这个问题，又实行了实名存款制，但未能奏效。另外，即使从总量算，全国人均也不足5000元。所以，我国民间投资拉动不起来的根本原因是民间资金不足、分散、缺乏融投资渠道以及预期收益低。民间资本无力承担上述项目建设，这些项目的建设自然就落到政府肩上。但国家的财政收入在连年赤字的情况下，难以积累足够的资金建设这些项目，因此必须举债。
理由之二，这些项目完成后的使用期长，是造福于子孙的工程。这些工程完全由当代人的劳动积累来完成既不可能，也不合理。造福于后代的项目，必须由他们承担一部分费用，这样做体现了公平原则。但是，目前他们还未成年，不具备承担费用的能力，解决这个矛盾的办法就是通过发行国债来进行建设。第一，这类国债可以发行长期债券，这样做是把劳动的任务交给现在的劳动者，还债的义务交给后代。犹如父母给子孙建房，其费用不能完全由父母承担，只能由父母预付。这些费用应在子孙居住期间偿还。长期债券便能达此目的。第二，若从短期看，这类债券数额巨大，政府还本付息压力很大，只能靠借新债还旧债。这种债务接力仍然是延期偿债，若干年之后还债的钱是当时的税收，而那时的税收是由当时的劳动者即现在的劳动者的子孙们创造的，这恰恰体现了公平原则。
理由之三，国债投资是增加政府对公共工程的投入，由此形成投资增量和投资乘数。扩张性财政政策的效应，主要取决于投资增量和投资乘数的关系及其作用。我国从实行积极的财政政策以来，1998年发行1000亿元长期建设国债，定向用于加快农林水利、交通、城市基础设施和环保、城乡电网建设与改造、中央直属储备粮库、经济适用房6个方面的建设。1999年、2000年又分别发行1100亿元和1500亿元的长期建设国债，在继续安排在建国债项目的同时，增加安排了重点行业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化、环保与生态建设、教育基础设施等方面的建设。据统计，3年来，共安排国债项目6620个，总投资规模25000亿元，目前已完成投资15000亿元。从银行来看，国债投资带动了贷款的增加，缓解了银行的风险。在25000亿元总投资中，3600亿元是国债投资，其余是银行贷款。另外，这些国债投资还有效地扩大了投资需求，促进了经济发展。据统计，1998年国债项目投资带动经济增长1.5个百分点，1999年带动了2个百分点，2000年带动1.7个百分点。总之，这种投入势必增大生产资料和劳动力的需求，由此产生的投资乘数必然促进经济增长。
理由之四，这些项目的收益具有滞后性和转移性。对它们的评价不能和其他生产性建设项目一样，主要考虑项目直接经济效益，而应该更多地考虑投资效率和社会效益。上述项目基本上届于公共用品投入，但又不是具有完全非竞争性和完全非排他性的纯公共用品投入，而是准公共用品投入。首先，准公共用品投入成本较低。因为准公共用品的投入一般在经济萧条时期，这时，无论公债利息，还是贷款利息，都比较低。另外，此时的生产资料和劳动力的价格也比较低。这些都说明准公共用品的投入是低成本的。但是，低成本的投入未必有高效率，必须加强对国债投资效率的监管。其次，准公共用品收益具有滞后性，其收益体现在其他行业和企业的级差收入中。例如，城市化中的城市基础设施建设、西部大开发中的基础设施建设是人口集中和资本集中的基础。先进行基础设施建设，就是先解决供电、供热、供气、给水排水、修路、环保等建设，尔后进行其他建设，也就是“政府先行，民间后上”。不过，这种先行不能“白行”，因为财政投资基础设施建设是政府的宏观财政政策，宏观财政政策与政府财政不同。政府财政是政府作为“守夜人”的收入与费用，宏观财政政策则是政府作为“经济人”的市场行为，所以要有收益。这种收益不是通过基础设施的收费获得，而是体现在“民间后上”的级差收益上，即今后的政府税收。
综上所述，通过发行国债来实施积极的财政政策，势在必行。但是，靠发行国债扩张经济的行为必须严格控制在上述建设项目范围之内，决不能把国债用于政府经常性开支和一般福利性项目建设。
要防范国债投资建设所带来的问题，规范政府“经济人”的行为。从根本上讲，我国投资体制改革还没有到位，特别是国债项目的审批制还没有从旧的计划体制的窠臼中脱离出来，这就不利于发挥市场的作用，而且审批制总是难免带来诸如寻租、腐败、跑项目、跑资金等不正常的行为，降低了国债资金的使用效益。另外，国债项目建设多由国有企业承担，资金使用效率低，难以实现国债项目的预期目的。因此，积极的财政政策不能只用发行国债一种办法，国债的发行毕竟是有限度的，不能让政府陷入严重的债务危机。
扩张性的财政政策要综合采用各种手段。财政政策是宏观经济调节的一种政策工具，其作用的发挥不仅需要与其他政策手段相协调，而且需要与政府的其他功能以及制度环境相配合。首先，我国的经济增长要更快一些，有人算过，假设其他条件不变，我国经济增长保持7%的速度，并比发达国家快一倍，要到100年以后我们才开始和他们缩小差距。所以，我们不能满足于现在的发展，要争取发展的更快一些。第二，在适当时机要采用增发货币的办法渡过改革难关和促使经济上台阶。在改革和经济发展期，不能把通货膨胀目标定在零点上，而应该定在控制一定的增幅上。否则，我们只能用扩大信用的办法来进行改革和刺激经济增长，如更多的发债和让企业到股市上筹资。这样做的危险比适度的通货膨胀更大，因为信用危机的危害性高于通货膨胀。所以在适当时机，要通过增发货币的办法，来支付改革的成本。第三，要加速经济体制改革和政治体制改革，给宏观经济调控提供制度环境。
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