开发区管理体制和机构现状分析及改革设想，本文主要内容关键词为：管理体制论文,现状分析论文,开发区论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
中国的经济技术开发区是在我们对世界经济还很陌生，知识、经验都还很不足，对国外类似经济区形成的历史背景、发展状况，尤其是对这类区域管理体制和机构的建立过程及其有效运作程序还十分缺乏研究、了解的情况下举办的一种新型经济区。
十二年来，经济技术开发区作为我国对外开放整体战略的重要组成部分，为吸引外资，发展外向型经济，创造了比较好的投资环境；逐步开始成为所在城市产业结构调整与老企业改造的基地，经济的辐射和带动作用逐步增强；在培养人才、建立和完善我国利用外资政策和法规等方面，也发挥了借鉴和推动作用，并正在成为新的经济增长点。据统计到1995年底，全国32个经济技术开发区累计开发面积达229.7平方公里，已竣工3572.45万平方米的工业厂房和相应配套的生活服务设施，基本形成了水、电供应有保障、运输便捷、电信畅通的投资环境。累计批准外商投资项目10193个，协议吸收外资286.16亿美元，实际利用外资101.29亿美元，投产运营的企业达到2246家。1995年当年完成工业总产值1431.54亿（其中外商投资企业1087.45），出口创汇64.41亿美元，是1991年出口创汇额的5.37倍，财政收入93.57亿元，税收总额95.44亿元。取得如此巨大的成绩，一是靠中央举办开发区的决心和一系列有关方针政策的正确，二是靠地方各级政府的大力支持和具体领导，三是靠开发区领导和建设者们的创造性劳动。而各经济技术开发区管委会及其它形式的管理机构则在取得这些巨大成绩的过程中，发挥了非常重要的作用。
但是，我们还必须清醒地认识到，从提高对外开放的水平，建立社会主义市场经济体制，充分发挥开发区内在功能，通过转换经济增长方式推动自身经济健康发展等要求来看，开发区的各项工作尚属刚刚起步，尤其是开发区管理水平的进一步提高，已经成为开发区增创新优势、更上一层楼的关键所在。
我国经济技术开发区从初创开始，在抓经济建设的同时，就一直在按照我国经济体制改革的方向和建立社会主义市场经济的需要，边试验，边实践，摸索建立一种适合这一新型经济区的行政管理体制和相应机构。在这个过程中，我们参照了国内经济特区的某些经验，也借鉴了一些国外类似经济区的作法。尽管这种新的管理体制至今还很不完善，很不规范，但它对开发区的发展还是起到了非常重要的历史性作用。而且，过去十多年的实践，也为建立开发区的科学管理体制和机构创造、积累了丰富的经验。
但是客观地讲，我们至今还没有形成一种符合社会主义市场需要、法规齐备、设置科学、内容具体、便于操作、具有高度权威、相对规范的开发区管理体制和机构。而且，在经济技术开发区十多年的发展实践中，其管理体制和机构设置方面所不断暴露出的各种问题，以及因此造成的多种困难，已经开始严重地阻碍开发区的健康发展，影响正常、持续地发挥其功能。
因此，改革完善经济技术开发区的现行管理体制和机构，把对经济技术开发区的管理，从过去那种主要靠一个好的“领导班子”，逐步上升到主要依法确立起来的科学管理体制的高度已势在必行，刻不容缓。
目前，我们进行的开发区管理体制和机构改革，是深化经济体制改革，解决经济发展中的深层次矛盾，进一步理顺各方面经济关系的实践；是继续推行政治体制改革，使管理进一步法制化、规范化、科学化，使管理机构充分体现活力，克服官僚主义，提高工作效率的实践；是转变政府职能，实行政企职责分开，加强行政管理部门自身建设的实践。其涉及的面很广，政策性极强，而且面临着许多解决起来还有相当难度的问题。
为了能够比较科学地借鉴国外有益的经验，提出确立中国经济技术开发区合理管理体制的设想，我们把国外类似我国经济技术开发区的经济区域有关管理体制与我国开发区的情况作一简单比较。
一般来讲，包括中国经济技术开发区在内的世界各类特殊经济性区域，都具有为实现其特定经济目标而被赋于的特殊功能；而且，不管它们的特定经济目标和特殊功能有多大差异，它们都无例外地把利用国际市场、国际资本和国际技术交流作为推动本区和本国经济发展的重要内容。这些基本共性，决定了它们在区域管理方面具有一些类似的特点。
1、各类特殊性经济区的管理体制和机构设置与其它行政区有较大的差别，并具有不同程度的独立性。
2、其管理机构拥有与其特殊功能及实施某些特殊政策相适应的较大管理权限。在区内有高度的管理及决策权威，在区外能够发挥高效有力的协调作用。
3、管理机构不仅在组织上集中统一，层次少，人员精干，而且运作程序简便高效。
但是，基于各类特殊经济性区域举办的历史背景、目标、功能、规模、在其所在国或地区总体经济中的地位、以及所在国或地区政治经济体制和立法等情况的不同，它们的管理体制和机构设置又各具特色，差异甚大。
国外及某些地区兴办的各类特殊经济性区域，有的是以给国家创造、提供直接经济收益为主要目标，对周边地区和地方政府基本不承担任何义务，如巴拿马的科隆自由贸易区、泰国的出口加工区、新加坡的裕廊工业区、菲律宾的巴丹加工区等。有的在全国经济发展中占有举足轻重的地位，甚至还是国家外汇收入的主要途径，如新加坡的裕廊工业区、巴拿马的科隆自由贸易区等。有的规模庞大，区内包容了几个州、市、地区和自由港，超出了任何一个州、市地方政府的管辖范围和管理权限，如巴西的马瑙斯自由贸易区等。这类经济区管理机构的领导都是由中央政府的部长、副部长级官员担任，或者由中央政府授权国家有关部委负责，并直接对总统、总理或政府相关部门负责。其管理机构具有相当大的独立性和自治权，不受或很少受地方政府部门的各种掣肘，对国家各部门能够进行有效的协调。有的经济区内只允许进行进出口贸易和加工生产，不准从事零售商业活动和居住，如美国的对外贸易区、韩国的自由出口加工区、中国台湾省的高雄、楠梓、台中加工出口区等。这类经济区的单纯经济功能，决定了其管理机构只是专门负责区内的经济和区外的必要协调，而不承担各种社会管理的职责。
中国的经济技术开发区则不同。我国举办经济技术开发区的目的，是充分发挥其所在市的优势，争取较快地在一定区域内形成吸收外商投资的良好环境，为引进本市需要的生产项目，促进本市产业结构调整，推动科技进步，发展对外经济合作和技术交流发挥先导和服务作用。它是包括贸易、工业生产和各项社会公益事业在内的综合性经济区。因此，虽然国家赋予开发区某些地方政府无权授予的特殊政策和经济管理权限，但是，其管委会并不是由国家部长、副部长级的政府官员组成，不是由中央政府委任，它也不是直接对中央政府或国家有关部委负责，它仍然是所在市的有机组成部分，受其所在省、市的直接领导。所以，我国经济技术开发区的行政管理体制，虽然参照了经济特区的一些经验，但它和经济特区有着较大的区别。虽然也借鉴了一些国外类似经济区的经验和作法，但它又在许多方面与国外的各类特殊经济区差异甚大。因此，我国的经济技术开发区实行的将是一种在许多方面不同于国家原有行政管理体制，又有别于经济特区管理体制，也不同于国外类似经济区管理模式的新的管理体制及相应机构。
二
客观地找出开发区管理体制和机构的不足，抓准其运作过程中暴露出来的主要困难和问题，才能做到有的放矢改有成效。
从我们接触到的有限材料来看，目前各开发区在管理体制和机构上大致存在以下几方面的问题：
1、定性不明，职能不清。开发区管委会究竟是一个什么性质的机构，从其实际运作过程看，多数是不明确的。拿国家批准的开发区来看，有的虽说是市政府的派出机构，但有时还要承担下一级政府的许多职责；有的仅仅代表市政府实行管理开发区的权力，没有明确机构的性质；有的与县、区合一，行使县、区政府的权力。由于管委会的性质没有明确的立法界定，因此造成开发区管委会的职能不清，出现管理上的混乱和漏洞。
2、政出多门，定位不明。对开发区管委会定为什么级，应赋予多大的权限，其机构设置、人员编制和各自职能是什么等问题的决定出自多门，没有统一规范的法律程序，出现立法机关（省人大常委会）公布的有关条例与地方政府部门（如市编委）的文件相矛盾，以及越级授权等问题。在运作过程中缺乏有力的法律监督，造成管委会责权不清、运转不顺等困难。机构设置的确立不是通过立法程序，实施中没有法律制约，随意性很大，给机构膨胀开了一个难以控制的口子。
3、政企不分。大多数开发区都设立了总公司，但多是政企合一。有的管委会和总公司是一套人马，两块牌子；有的虽有两班人马，但管委会大权独揽，总公司形同虚设。当然也有个别开发区比较好地实现了政企分开。如天津等。
4、机构膨胀。许多开发区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会机构开始出现返祖现象。妇联、团委、计生委、教育局、司法局、政法委、宣传处、组织处、新闻处、综合处、民政处、文卫处等等，市政府有什么机构，开发区也设什么机构。有的开发区管委会200多人，其中非经济管理人员就占了三分之二。而且，膨胀势头有增无减。
5、开发区管理体制在借鉴外国经验，解决与国际接轨的问题时，出现与国内脱轨的问题。造成与所在市关系不顺，协调无力。开发区管委会对工商、税务、银行以及水、电、汽等驻区机构和单位的协调、监督能力较弱，权威性不强。对开发区外地方政府各部门的协调能力就更差。这已严重地阻碍了开发区的顺利发展。
三
开发区管理体制的改革和确立，是与建立社会主义市场经济体制的大目标相一致的，与逐步实现这一目标的实际步调相适应。
从中央来讲，国家首先应该在分析、总结过去开发区管理的经验和教训的基础上，确定经济技术开发区管理体制“定性、定位”的原则；明确界定中央各部委、地方各级政府及各部门在对经济技术开发区的领导、管理、监督、协调中各自的职责；解决赋于开发区的某些特殊政策及权限不配套的问题，消除由此而产生的权限相互冲突、制约，特殊政策难以充分发挥作用，管理困难等弊端。即是说，通过立法，制订《经济技术开发区管理条例》，明确开发区管理体制的性质和职能；明确开发区管委会与中央各部、委、办及地方各级政府的关系和具体运作中的协调程序；明确开发区管理机构的职权。这是确立开发区科学管理体制并保证其能够顺利运转的关键。
从地方上来讲，地方政府要把开发区作为本市经济发展的一个新的经济增长点。在建立市场经济体制8方面，在对外开放方面，在改善投资环境、吸引国外资金、技术方面，在调整本地产业和产品结构方面发挥窗口、桥梁和带头示范作用。在探索政府职能转变的改革试验中，界定管委会与企业、管委会与社会、管委会与中介组织的职责，规范管委会职能与行政行为。从本市的实际出发，通过依法确立开发区的管理体制，理顺开发区管委会与区外地方各有关部门的关系，提高其协调能力。在下放权力，扩大自主，积极支持的同时还要加强管理，认真监督。
从开发区管理体制自身来讲，它对开发区内的经济建设、社会公益事业，则要从决策、调节、监督、反馈等方面进行系统管理。决策系统包括对开发区经济运作目标的规模、结构进行规划，制定开发区经济社会发展战略和具体的产业政策；调节系统则着眼于调节经济利益关系，调节竞争环节，引发企业生机与活力，从而调节经济运行达到平衡协调；监督系统主要是对国有资产的运营进行监督，另外还包括对自身进行监督和对不直接管理的驻区机构和单位进行监督；反馈系统包括对上的反馈和对下的反馈。对上主要是把开发区执行中央以及地方各种政策、法令的动态信息及时地向上反映，便于上级有关部门进行调整。对下则主要是把区内企业经济活动所产生的效应，及时反馈给各企业，帮助企业更全面地了解市场形势，指导企业进行发展、经营的科学决策。
开发区的管理体制的改革要与国际惯例接轨，但不能与国内实际脱轨。开发区的经济活动主要以外向型为主。它必然要受到二元市场的调节，即国际、国内两个市场的调节。因此，与开发区经济运作相适应的管理体制也必须与国际惯例接轨，借鉴在国际经济活动中被证明是行之有效的国外类似经济性区域管理体制的合理部分，洋为中用。同时，又要根据我国国情，理顺各种关系，作好与现行体制的衔接。做到既超前试验，又不脱离具体实际。
开发区管理体制和机构的改革要根据当地的实际情况，因地制宜。各开发区的经济发展水平不一，规模、大小各异。因此其体制的建立应该允许有不同的模式。机构的设置、人员的配备应该遵循政企分开，精干、高效、手续简便等原则。既不能因人设事，也要扭转过去那种遇事就建新机构的办法。要坚持以增加原有机构和部门功能为主的原则。具体来讲就是：开发区管理体制和机构改革要做到依法建制，依法定编。即是说，通过立法，制订《经济技术开发区管委会组织条例》，经法律程序对管理体制、机构设置、人员以及职责和各自的权限等作出明确规定，任何单位和部门不得随意修改或否定。这是依法行政的基础。
虽然有一种观点，认为目前不能制订《经济技术开发区管理条例》（以下简称《管理条例》），并提出了各种理由。但是我们认为这种观点是不正确的，那些理由也都是不足为据的。
在经济技术开发区创办初期，我们对世界经济还很陌生，知识经验都还很不足，对国外类似经济区形成的历史背景、发展状况，对这类区域管理体制的建立过程及其运作程序还十分缺乏了解、研究。尤其在中国办开发区将会遇到什么困难，出现什么问题，更是无知，因此，确实不可能为调控、管理开发区制订出相对规范的《管理条例》。因为那时条件还不成熟。
而今，改革开放已经十六年多了，经济技术开发区也已办了近十三年，我们对世界经济已经开始比较了解；对国外及某些地区类似经济区有了一定的认识和研究；特别是在我们举办开发区的十几年实践过程中，创造积累了丰富的经验和教训；社会各界和各开发区，要求规范开发区管理的呼声很高，实际需求非常迫切……这些都为制订《管理条例》，规范对开发区的管理奠定了基础。即是说，现在条件已经成熟。
制订《管理条例》，是经济技术开发区落实推行经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变的需要和具体措施；是加强对全国开发区宏观管理及调控，避免再次出现“开发区热”或类似混乱的需要；是推动开发区由主要依靠优惠政策向依靠科学、规范的管理体制和高水平的科学管理转变的需要；是理顺开发区内、外各种关系，解决开发区目前面临的由管理体制问题所导致的多种实际困难，保证其持续、有序、健康发展的需要；是为继续推进政治体制改革，转变政府职能摸索、提供经验的需要；是借鉴国外类似经济区域成功经验，从我国实际出发，建立完善经济技术开发区管理制度和手段，扩大对外开放水平的需要。
制订《管理条例》，有利于消除重投资轻管理；重权力下放，轻对权力使用的严格监督和有效调控；重争取权力和自由度，轻建立科学的自我规范、约束机制；重开发面积和规模，轻实际产出效益等弊病对开发区建设发展的影响。
总之，迈出这一步，对促进开发区跃上一个发展的新台阶，建立国家对开发区宏观管理、协调的权威来讲，都是至关重要的。
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