对省以下地方审计机关管理体制改革的思考，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,机关论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
应充分理解国家审计独立性的内涵及表现形式 实行省以下地方审计机关管理体制改革的初衷是寄望摆脱因地方政府配置审计机关人财物资源而影响国家审计的独立性，并解决地方审计机关人财物资源与审计工作需求不相匹配问题。因此，如何理解国家审计独立性的理论内涵和实践表现形式对于有效推进省以下地方管理体制改革至关重要。 国家审计的独立性是由本质的内在独立性，组织机构地位的相对独立性，工作上的独立性，人员的独立性和经费上的相对独立性构成的统一体。本质的内在独立性决定了国家审计在国家治理体系中的重要性，决定了国家审计的职能和作用范围，决定了国家审计在国家治理中应该做什么，能做什么；工作上的独立性和人员的职业独立性决定了国家审计怎么做和能做成什么。国家审计无论何时何地都必须坚守和践行本质的内在独立性、工作独立性和人员的职业独立性。 国家审计的独立性不是静态的定义特征，而是在动态中实现其价值。影响国家审计独立性的因素具有多重性，既包括国家政治、经济和社会制度等现实和发展选择的外部因素，也包括国家审计的价值理念、工作制度、人员素质能力等规定国家审计如何发展的内部因素，其实现程度是内外部环境因素相互影响和相互作用的结果。因此，判别地方审计机关的国家审计独立性实现程度，解决地方审计机关独立性的充分实现问题，需要将国家审计置于国家治理体系和治理能力现代化的宏大场域中，需要将地方审计机关置于地方政府权力运行的政治过程和地方政治经济社会发展的时代需求中，以系统的、联系的、发展的视野辩证审视和思考。 应充分认识省级地方审计机关的组织能力，解决管得好问题 实行省以下地方审计机关管理体制改革后，省级审计机关将承担大量的行政管理和业务管理任务。因此，省级地方审计机关所具有组织能力的结构和程度是影响省以下地方审计机关管理体制改革成效的关键性因素。省级地方审计机关应当基本具备信息能力、知识能力、计划管理调控能力、组织结构能力、人力资源管理能力、关系协调能力、财务保障能力等，各种能力在不同层次，不同境况下发挥不同功能，互为补充，互为作用，有效解决对省以下地方审计机关相关事项能否管得好的问题。管理事项应与管理能力相匹配，避免形成乱作为和不作为，增加新的管理风险，阻碍市县级审计机关作用的有效发挥，偏离改革初衷。 充分考虑现行地方政府的层级机构与管理幅度，解决管得了问题 无论是省级地方审计机关，还是省以下市县级审计机关，都是所在区域地方政府的组成部门。实施省以下地方审计机关管理体制改革并没有脱离和改变现有的地方政府层级结构，各级地方审计机关仍然在现有的行政区划内运行。因此，现有的政府层级结构和管理幅度决定并影响着省级地方审计机关的管理幅度。管理幅度大小，决定了省级地方审计机关对省以下市县级地方审计机关能否管得了。 从现行试点地区的市县级地方审计机关的数量、地理状况、人员数量分析，在省级地方审计机关组织能力一定的条件下，普遍存在管理主体与被管理主体数量之比超出合理的管理效率区间、工作负荷沉重问题。由此，可能导致对省以下地方审计机关的管理重形式、轻内容，实际控制力和实际管理效果递减，流于文件或指示性的形式管控，为了管理而管理，加大行政成本，甚至造成对市县级地方审计机关的监督领导处于“真空”状态。 高度重视各级政府的管理权限和运行方式对地方审计机关履职的影响 省级地方审计机关对省以下地方审计机关的管理，需要与省以下地方审计机关履行职责相适应。改革措施是为了促进和保证省以下地方审计机关更好地履职尽责，而不是为了改革而改革。管人、管财、管物要与管事相协调，审计机关的“事”就是解决审什么、如何审、审计结果如何运用的基本问题。依据宪法、审计法及其实施条例的规定，地方各级审计机关负责本行政区域内的审计工作，履行法律法规和本级人民政府规定的职责。 因此，地方各级审计机关工作与各级地方政府管理权限和方式紧密相连，与地方各级政府的权力运行紧密相连。即：一级地方政府，一级审计机关，一级审计事权。省级地方审计机关对省以下地方审计机关的管理应当充分结合地方政府事权特点，充分考虑下辖地方审计机关的守土责任。一是要考虑省级、市级、县级审计机关主要是针对本级政府对公共资源的占有、使用、收益、处分过程中权力运行情况进行审计监督，但各级审计机关在审计对象、具体审计目标、审计管理方式等方面都存在不同程度的差异；二是要注重现实中各级地方党委政府对国家审计作用认同度的增强而加大对审计任务安排的统筹协调；三是要处理好现行市县级地方政府行政职能领导关系对改革后市县级审计机关之间的关系，权责范围要适当；四是要同地方政府管理体制改革相协调。 改革应综合各省具体情况分类推进 省以下地方审计机关管理体制改革能否取得成效，既取决于国家审计的制度安排是否适应国家和社会发展的需求，能否充分反映国家审计本身所具有的组织特性，也取决于地方政府管理体制的变革情况、地方经济发展水平、地方政府的管理幅度、省级地方审计机关的管理能力以及各种政策的支持等等，只有各种合力达到一个平衡点，改革才能获得预期的效果。 因此，省以下地方审计机关管理体制改革应根据地方发展的实际情况和特点，避免“一刀切”。在明确差异化的前提下进行适当分类，既有地区选择的分类，也有管理事项的分类，一切应从有利于发挥地方审计机关的优势和作用出发，从促进地方政府治理能力提高出发。应选择省级经济发展水平高，而管理幅度又适中的地区。 应注重顶层设计与地方审计机关发展现实契合性 一是破解市县级，特别是县级审计机关人员素质不高，不能适应国家审计发展需要的难题是本次改革的一个重要出发点。确保地方审计机关人员素质能力整体提升，关键是要明确通过什么途径选人，选什么样的人，怎样用人并发挥人的潜能，怎样保证人的能力可持续。解决这些问题，国家审计职业化是行之有效的制度安排。从长远及协调性发展的角度，省以下地方审计机关管理体制改革的人员管理妥以国家审计职业化制度前提和基础。 二是从保证地方审计机关领导干部的素质能力而言，上级审计机关对下级审计机关领导干部的选拔和任用发表意见程序应当前置，即上级审计机关应当具有干部动议权和推荐权。 三是在坚持党管干部原则下，正确界定省级地方审计机关党组与地方党委组织部门之间的权力边界，清晰划分委托管理的内容。从领导干部选拔、任用、绩效考核、问责的角度，应避免委托管理，委托管理与现行管理有只是形式上的区别之嫌，并且会增加代理风险。 四是要拓宽领导干部选拔视野，建立审计机关领导干部与地方政府其他部门领导干部之间的交流渠道，并防止统一管理条件下，因地方党委和政府失去实质管人权，而使审计机关领导成员的选拔和任用处于系统内自我循环的状态。 五是要厘清省级地方审计机关对省以下地方审计机关人员的统一管理的范围和权限。应对审计人员的晋升、使用、考核、培训等进行系统管理。仅负责统一招录，并不能有效解决审计人员的能力问题。系统化管理，也要协调好与市县级地方审计机关党组的关系。 六是在项目计划管理中，应当有重点分层次划分项目计划制定权，着重于计划执行引导。对于地方党委和政府依据情势变迁需要交办地方审计机关并属于审计机关职责范围内的项目，只报省级审计机关备案。应着重于项目计划执行的指导、监督和测评分析。从市县级审计人员状况出发，明确和指导怎么审，着重加强对项目实施方案过程的管理和指导。 七是经费保障应当根据类别，以及省级地方审计机关可支配收入情况实行有条件的统一管理。经费保障应当依据市县级地方审计机关任务来源特点，实行省级财政和市县同级财政双保障，并明确保障事项范围和比例。 总之，省以下地方审计机关管理体制改革是在不改变现有省市县级地方政府之间关系基础上的调整，而地方审计机关属于地方政府组成部分，审计工作是围绕地方党委和政府的中心工作展开。因此，这种体制上的调整必然形成多种利益矛盾交织。改革需要在探索中不断破解难题，不断调整和完善。